Мудрый Юрист

Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты)

Кузьмин Михаил Александрович - заместитель министра юстиции Чувашской Республики, кандидат юридических наук.

Институт ответственности является одним из важных и эффективных инструментов в механизме защиты муниципальных прав и свобод граждан, реализации гарантий местного самоуправления, обеспечения исполнения решений, принятых на муниципальном уровне. Однако сегодня он остается одним из малоизученных и неразработанных институтов в науке муниципального права. Скажем, в юридической литературе по муниципальной проблематике понятие "ответственность" (как правило) в большей степени употребляется тогда, когда речь идет об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами.

В связи с этим в настоящей статье предлагается рассмотреть вопросы правовой регламентации ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления в федеральном и региональном законодательстве.

Следует отметить, что ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов упоминается и в межгосударственных документах, и в российском законодательстве. Но конкретной меры ответственности в них не установлено <*>. Так, Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (ст. 6) гласит: "Невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления либо населением путем референдумов и иных форм непосредственного народовластия, влечет ответственность в соответствии с законами" <**>. Согласно ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов влечет ответственность в соответствии с законами <***>.

<*> Вместе с тем административная ответственность была установлена в Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В п. 5 ст. 87 Закона было записано: "Невыполнение решений местного Совета, местной администрации, принятых в пределах их компетенции, влечет административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от одного до пяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, налагаемого в судебном порядке" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<**> См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. // Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997. С. 32.
<***> См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Как видим, российский законодатель четко не определил, в соответствии с какими именно законами: федеральными или законами субъектов Федерации, породив тем самым различную правотворческую практику в регионах.

Попытаемся уяснить суть этой нормы, исходя из анализа федерального и регионального законодательства.

В соответствии со ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на территории соответствующего муниципального образования. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание иного нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, при этом указанный срок не может превышать один год <*>. Пункт 3 ст. 79 названного Закона предусматривает ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами. Из этого вытекает, что установление уголовной, административной ответственности за нарушение законодательства в части неисполнения или ненадлежащего исполнения решений, принятых на местном референдуме, относится к ведению федерального законодателя.

<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

На наш взгляд, это не совсем соотносится с п. 15 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесены принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.

Более прогрессивным в этом отношении является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ст. 7 которого предусматривает, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации <*>. Из этого можно заключить:

<*> См.: РГ. 2003. 8 окт.

Учитывая, что федеральное законодательство четко не регулирует данный институт, а на федеральном уровне не установлена ответственность в этой области <*>, региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления.

<*> В настоящее время Уголовный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривают юридическую ответственность за неисполнение решений, принятых на муниципальном уровне. Но в то же время необходимо заметить, что административная ответственность ранее была установлена ст. 193.3 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В июне 2003 г. Советом Федерации РФ был внесен в Государственную Думу РФ проект Федерального закона "О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (N 345827-3), предусматривающий ответственность за неисполнение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, решений, принятых при осуществлении местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан.

Проведенный нами анализ законодательства более 30 субъектов Российской Федерации в части регламентации вопроса об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов позволяет разделить их на две основные группы.

  1. Первая группа включает регионы, в которых установлена административная ответственность за данный вид правонарушения (Удмуртская Республика, Курская и Самарская области, Алтайский край и др.). Например, согласно Кодексу Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. (ст. 9.3) неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Статьей 12.3 этого Закона предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей Кодекса, вправе составлять главы местного самоуправления (главы администраций) и их заместители <*>.
<*> См.: Правовая среда. 2003. 28 мая.

В статье 66 Закона Самарской области "О местном самоуправлении в Самарской области" <*> предусматривается, что неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Самарской области.

<*> См.: Волжская коммуна. 1996. 2 февр.; 2002. 10 июля.

Закон Удмуртской Республики от 16 ноября 2001 г. "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" (в ред. Закона Удмуртской Республики от 16 декабря 2002 г.) установил, что неисполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а равно невыполнение в установленный срок постановления должностного лица местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, если иное не установлено законодательством Российской Федерации или настоящим Законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 19) <*>.

<*> См.: Известия Удмуртской Республики. 2002. 24 дек.

Статья 55 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" (в ред. Закона Алтайского края от 16 июня 2003 г.) предусматривает, что "неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицами органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, на собраниях, сходах (конференциях) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматривают мировые судьи" (ст. 74) <*>.

<*> Алтайская правда. 2002. 26 июля; 2003. 2 июля.

В ст. 58 Закона Курской области от 4 января 2003 г. "Об административных правонарушениях в Курской области" закреплено, что умышленное неисполнение или ненадлежащее исполнение решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан на собраниях (сходах граждан), решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей Закона, составляют должностные лица органов внутренних дел (ст. 7) <*>.

<*> См.: Курская правда. 2003. 11 янв.
  1. Вторая группа - это субъекты Федерации, в законодательстве которых не предусмотрена ответственность в этой сфере (Чувашская Республика, Астраханская, Смоленская, Томская области и др.). Подчеркнем, что состав этой группы "подвижен", поскольку в ряде регионов вопрос об установлении ответственности за данный административный проступок уже находится на стадии проработки. Например, соответствующая законодательная инициатива имеется в Чувашской Республике. Подготовленный группой депутатов республиканского парламента законопроект предусматривает внесение дополнения в действующий Закон Чувашской Республики от 23 июля 2003 г. "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике".

В заключение можно сделать вывод о том, что институт ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления в муниципальном праве нуждается в более детальном, тщательном научном исследовании и четкой регламентации в текущем законодательстве.