Проблема реализации гражданами права на местное самоуправление

Антипьев Константин Анатольевич, доцент кафедры социологии и политологии гуманитарного факультета Пермского национального исследовательского политехнического университета, кандидат социологических наук.

В статье автор рассматривает право на местное самоуправление и готовность граждан его реализовывать. Нормативное закрепление права на местное самоуправление механически не приводит к усилению общественной и политической активности граждан. Автор ссылается на данные мониторинговых социологических исследований, проведенных в Пермском крае.

Ключевые слова: местное самоуправление, права граждан, муниципальная власть, общественно-политическая активность.

Problem of realization by citizens of the right to local self-government

K.A. Antip'ev

Antip'ev Konstantin Anatol'evich, assistant professor of the Chair of Sociology and Political Science of the Humanitarian Faculty of Term National Research Polytechnics University, candidate of sociological sciences.

The author examines the right to local self-government and the willingness of citizens to implement it. Regulatory consolidation of the right to local self-government does not mechanically lead to increasing of social and political activity of citizens. The author refers to the data of sociological studies conducted in Perm region.

Key words: local government, the rights of citizens, municipal authorities, public and political activity.

Право на участие в местном самоуправлении достаточно сложно четко отнести к какой-либо группе прав: политическим, социально-экономическим, личным. Это связано с самой комплексностью муниципальных отношений, их многообразием. Так, участие в местном самоуправлении может быть осуществлено через политическую деятельность: реализацию активного или пассивного избирательного права в муниципальных выборах. А социально-экономические права на местном уровне реализуются посредством предоставления и потребления гражданами муниципальных услуг. К личным же правам можно отнести участие в собраниях, сходах граждан, индивидуальные обращения в органы муниципальной власти и к должностным лицам. Поэтому право на местное самоуправление носит более общий характер и даже декларативный характер, но конкретизируется в зависимости от сферы его реализации.

На местном уровне легче реализовать общественные инициативы, использовать политические институты для "вхождения" в политику. Реальное становление местного самоуправления как института гражданского общества в любой стране невозможно без активного участия местного сообщества. Согласно конституционной норме "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (ст. 3, п. 2, Конституции РФ) [1].

Непосредственное осуществление народом своей власти в большей степени относится к уровню местного самоуправления, где инициативы граждан имеют больше шансов найти практическое применение. Понятно, что одни только законы, программы, финансово-экономические ресурсы, сформированные органы местной власти не могут быть фундаментом местного самоуправления. Как замечали известные политологи Г. Алмонд и С. Верба, "для развития стабильного и эффективного демократического строя требуется нечто большее, чем определенные политические и управленческие структуры. Это развитие зависит от ориентации, имеющейся у людей в отношении политического процесса, т.е. от политической культуры. Если она не способна поддержать демократическую систему, шансы на успех последней весьма слабы" [2].

При современной российской политической системе именно на местном уровне может присутствовать политическая конкуренция, что гораздо меньше представлено на федеральном или региональном уровнях. На местном уровне возможно появление и взращивание лидеров общественного мнения, появление "низовых" общественных организаций.

Местное сообщество, являясь неоднородным, может использовать различные формы общественной и политической деятельности для реализации права на местное самоуправление и отстаивания своих интересов. Но во многих муниципальных образованиях мы не только видим, что граждане имеют слабые представления о возможностях реализации данного права, но и фиксируем отсутствие соответствующих навыков, что порождает непонимание и самого местного самоуправления, и его возможностей.

В советском обществе общественно-политическая активность находилась под контролем государства, но на низовом уровне степень самостоятельности была несколько выше. Поэтому существовало достаточно много форм проявления общественно-политической активности на местах. Например, через самоорганизацию граждан по месту жительства и работы: квартальные, уличные, домовые комитеты, женские советы, родительские комитеты, общественные суды, отряды охраны общественного порядка, различные жилищные объединения, клубы по интересам на производстве и вне его, общества многодетных матерей и еще десятки других общественных организаций. "В советские времена государство несло ответственность за все и обеспечивало гарантии выживания своих граждан, позволявшие членам местных сообществ ощущать некоторое единение друг с другом" [4, с. 26].

Государство всячески способствовало втягиванию человека в их деятельность, ибо занятый продуктивной деятельностью человек имеет меньше свободного времени для чего-то "неконструктивного", вредного для государства. Его вовлеченность в какие-то дела одновременно формировала представления, что от него что-то зависит. То есть возможности государства по активации человеческого потенциала были существенные и использовались достаточно эффективно в рамках существовавшей системы. Сейчас полностью поставить под контроль общественно-политическую активность граждан невозможно, так же как и принудить их к определенным действиям. Власть в реалиях условно демократической модели не может себе этого позволить. Кроме того, если ранее, при существовании СССР, общественно-политическая активность находила свое проявление в строго отведенной идеологии, то сейчас какая бы то ни было государственная идеология отсутствует. Коллективизм сменился крайним индивидуализмом. Последнее входит в противоречие с сутью местного самоуправления.

Реализация права на местное самоуправление возможна прежде всего посредством общественной и политической деятельности, проявления активности. Развитие общественной и политической активности на уровне местного самоуправления характеризуется противоречивыми тенденциями. С одной стороны, мы обнаруживаем апатию и пассивность основной массы местного сообщества по отношению к местным проблемам, событиям, местной политике. С другой стороны, происходит активизация части сообщества в отношении проблем, непосредственно касающихся их повседневной жизни, ее уровня, привычного уклада. Наблюдается рост конфликтов между местным сообществом, его активной частью и муниципальной властью. Причинами конфликтов становятся действия или бездействие муниципальной власти в отношении регулирования социальной напряженности. Например, зачастую местная власть поздно реагирует на межэтнические конфликты, конфликты местных сообществ с бизнесом. Межэтнический конфликт в г. Пугачев (Самарская область), протесты жителей Урюпинска, Новохоперска и Воронежа против строительства горно-обогатительного никелевого завода в 2013 г. показали, что местная власть до сих пор не умеет налаживать диалог с теми, интересы кого она должна представлять в первую очередь.

Какие же формы общественно-политической активности в реализации права на местное самоуправление местное сообщество использует наиболее часто? На протяжении 12 лет нами проведено три социологических исследования по вопросам оценки гражданами местного самоуправления. Они были проведены в 2001, 2009 и 2013 гг. и охватили 2614 респондентов в возрасте от 18 лет, проживающих а Пермском крае. Из них 885 респондентов опрошены в 2013 г. Акцент был сделан на краевой центр.

В ходе наших исследований респондентам был задан вопрос: "Укажите, в каких формах общественно-политической жизни Вы участвовали в последние 2 года?" Из данных таблицы 1 видно, что, несмотря на фиксацию данных форм в нормативных документах, значительная часть граждан в них участия не принимает. То есть нельзя говорить о широком уровне информированности или понимания данных форм, через которые и раскрывается право на местное самоуправление. Наиболее распространенной формой остаются муниципальные выборы, т.к. о них граждане больше информированы через агитационные материалы, приглашения на выборы от избирательных комиссий, политических партий и групп поддержки кандидатов. Остальные формы или малопопулярны (публичные слушания), или обладают сложным механизмом реализации (местный референдум). Также низка и информированность граждан об этих формах и их содержании. Высокая цифра указавших на участие в местных выборах может свидетельствовать и о том, что граждане путают уровни выборов, не видя отличий между региональными и местными выборами, а иногда и федеральными.

Таблица 1

Участие местного сообщества в местной общественно-политической жизни (в %) <1>

С конца 90-х гг. и по 2011 г., действительно, фиксировалось постоянное снижение интереса граждан к политике и общественной деятельности. Да и активизация общественно-политических групп после выборов в Государственную Думу в декабре 2011 г. носила преимущественно "столичный" характер. В провинции по-прежнему общественно-политическая активность граждан заметна слабо, что наглядно показывают выборы в органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Участие местного сообщества в муниципальных выборах очень слабое. Явка на местные выборы низкая, поэтому сформированные при помощи их выборные органы в полной мере не отражают мнение населения. Для увеличения явки избирателей местные власти в единый день голосования стараются совместить местные выборы с выборами федеральными и региональными, тем самым искусственно привлекая к ним избирателей. Да и политический выбор зачастую определяется избирателями пенсионного возраста и представителями бюджетной сферы.

На первый взгляд выглядит парадоксальным, но интерес избирателей к местным выборам намного ниже, чем к парламентским или президентским выборам, что определяет низкую явку на них. Нельзя объяснить низкую явку на местные выборы только усталостью граждан от них. Выборы в нашей стране проводятся реже, чем в США и ряде стран Западной Европы. Для российских избирателей уже давно выборы различного уровня обладают неодинаковой значимостью. Самая высокая явка на федеральные выборы - "думские" и президентские. Хуже явка на выборы региональных законодательных органов. А последнее место устойчиво удерживают муниципальные выборы.

Для наглядности рассмотрим данные явки на муниципальные выборы глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления в единые дни голосований [3] (см. табл. 2).

Таблица 2

Средняя явка избирателей на муниципальные выборы в Пермском крае (в %)

Во многом аналогичная картина складывается и в других субъектах РФ, поэтому нельзя назвать представленные данные нетипичными.

Муниципальная власть в России не воспринимается абсолютным большинством граждан как власть, которая принимает значимые и принципиальные для многих граждан решения. Поэтому ценность таких выборов для избирателей является невысокой.

Право на местное самоуправление ставит целью включить граждан в решение местных проблем. Поэтому мы выясняли, как местное сообщество оценивает свое участие в местной жизни, решении местных проблем, т.к. это один из показателей развитости и зрелости гражданского общества на той или иной территории. Респондентам был задан вопрос: "Можете ли сказать о себе, что Вы участвуете в решении местных вопросов?" Были получены следующие распределения (см. табл. 3).

Таблица 3

Оценка участия в решении местных проблем

Из таблицы 3 видно, что лишь минимальное число респондентов (3,5%) участвуют в подобной деятельности и каждый пятый респондент (26,8%) включен в эту деятельность непостоянно, т.е., скорее всего, ограничивается участием в муниципальных выборах.

Существует устойчивое мнение, что наши граждане не готовы к демократии, не стремятся к участию в демократических процедурах. Граждане наделены правами, но воспользоваться ими в силу ряда причин не могут либо не хотят. Политическая и правовая культура населения такова, что граждане не в состоянии делать ответственный выбор. Все это в той или иной степени присутствует при реализации права на местное самоуправление, но не следует эти тезисы возводить в абсолют. Во-первых, нельзя местное самоуправление отождествлять только с демократией. Так или иначе при любом политическом режиме существуют самоуправленческие механизмы, самоорганизация. Существовали самоуправленческие процедуры и в советском обществе, существуют и в коммунистическом Китае, и в авторитарных режимах Ближнего Востока. Но в условиях демократии устраняются многие барьеры, препятствующие развитию местных инициатив, более разнообразны формы самоорганизации, слабее контроль и давление официальных структур. Местное сообщество не боится предлагать собственное видение решения местных проблем, вступать в диалог или полемику с муниципальной властью. То есть самоуправление является более целостным и существенно более разнообразным. Во-вторых, сложно представить, что и в демократически развитых обществах большинство местного сообщества участвуют в решении местных проблем, тем более регулярно. Это не так. Многие люди в развитых странах Запада также поглощены семейными, рабочими делами. Но в случае необходимости осознают, что они не сами по себе, а составляют единое сообщество со своими соседями, знакомыми, коллегами по работе, которые "привязаны" к определенной территории. В-третьих, должны сложиться общественно-политические, экономические и социокультурные условия для того, чтобы местное сообщество осознало свои возможности и силу во влиянии на решение той или иной местной проблемы. Здесь немаловажное значение имеет удельный вес среднего класса. Чем его больше, тем сильнее его влияние на власть, активнее участие в местном самоуправлении и иных структурах гражданского общества.

Как известно, предоставленное право можно либо реализовывать, либо не пользоваться им. Респондентам был задан вопрос: "Желаете ли Вы участвовать в местном самоуправлении?" Были получены следующие распределения (см. табл. 4).

Таблица 4

Готовность участвовать в местном самоуправлении

Таким образом, участвовать в местном самоуправлении хотели бы только треть респондентов. Достаточно ли это много для того, чтобы сформировать гражданское общество на местном уровне? Думаем, да, но возникает противоречие между количеством уже участвующих и количеством желающих участвовать. Также встает вопрос о механизмах, которые способствовали бы тому, чтобы хотя бы часть из заинтересованных граждан стали использовать различные формы самоорганизации на местном уровне, став активной основой местного сообщества.

Социальный потенциал местного самоуправления пока задействован слабо. Несмотря на то что законодательство предоставляет гражданам различные формы реализации права на местное самоуправление, большинство из них либо не используется, либо используется очень слабо. Редки местные референдумы, нормотворческие инициативы, конференции граждан. Низок уровень доверия граждан к муниципальным выборам, что влияет на явку избирателей. Выходом из подобной ситуации является возвращение политической конкуренции на местном уровне, упрощение реализации права граждан на референдум, усиление диалоговых процедур между муниципальной властью и местным сообществом. Необходимо также повышать и политическую культуру населения.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2011.
2. Алмонд Г. Гражданская культура и стабильность демократии / Г. Алмонд, С. Верба. URL: http://www.rus-lib.ru/book/27/69/69-4/122-134.html (дата обращения: 20.08.2013).
3. Выборы в органы местного самоуправления. Данные Пермской краевой избирательной комиссии. URL: http://www.permkrai.izbirkom.ru/way/998274.html (дата обращения: 20.08.2013).
4. Халий И.А. Местные сообщества в России: носители инноваций и традиционализма // Власть. 2008. N 5. С. 19 - 26.