Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации

Чертков Александр Николаевич, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доцент, доктор юридических наук.

Азаров Дмитрий Васильевич, судья арбитражного суда Брянской области, соискатель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Статья А.Н. Черткова и Д.В. Азарова посвящена исследованию правового регулирования регионального парламентского контроля, осуществляемого субъектами Российской Федерации. Анализируются источники регионального правового регулирования парламентского контроля, выявляются основные тенденции развития регионального законодательства в рассматриваемой сфере. Предложена концепция закона субъекта Российской Федерации о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Ключевые слова: право, государство, парламент, контроль, законодательный (представительный) орган, субъект РФ, законодательство, концепция.

Основы осуществления регионального парламентского контроля находят нормативное закрепление прежде всего непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации. Соответствующие нормы наиболее характерны для конституций республик в составе Российской Федерации. В частности, нормы о парламентском контроле содержатся в пункте 4 ст. 68 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. от 6 июня 2012 г.) <1>, пункте 3 ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. N 28-РЗ (в ред. от 10 июля 2013 г.) <2>, пункте "ш" ст. 84 Конституции Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. <3>. В ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания <4>. Вероятно, детализация связана с попыткой обеспечить дополнительные гарантии осуществления контрольных полномочий законодательных органов субъектов Федерации.

<1> Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16.
<2> Кабардино-Балкарская правда. 2006. 29 авг.
<3> Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики 1995 - 1999 гг. Ч. 1.
<4> Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003. С. 349.

Региональными законами в ряде случаев регулируются различные виды парламентского контроля, наиболее часто - за исполнением законов <5>. В части субъектов Федерации действуют законы, в которых урегулированы отдельные формы регионального парламентского контроля, в частности процедура депутатского запроса <6>. Разумеется, нормы о парламентском контроле содержатся в законах, регламентирующих деятельность регионального парламента <7>. Соответствующее регулирование можно встретить и в законах, регулирующих статус депутата регионального парламента <8>.

<5> Например, Закон Чукотского автономного округа от 29 мая 2006 г. N 3 51-ОЗ "О порядке осуществления Думой Чукотского автономного округа контроля за соблюдением и исполнением Законов Чукотского автономного округа" // Ведомости. 2006. 2 июня; Закон Калужской области от 13 февраля 2006 N 171-ОЗ "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением Законов Калужской области" (в ред. от 29 декабря 2008 г.) // Весть. 2006. N 49. 15 февр.; Закон Брянской области от 29 декабря 2007 N 182-З "О контроле за исполнением законов Брянской области" // Информационный бюллетень "Официальная Брянщина". 2007. N 18.
<6> Закон города Москвы от 22 ноября 1995 N 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" (в ред. от 6 декабря 2006 г.) / Ведомости Московской Думы. N 2. 1996; Закон Санкт-Петербурга от 6 марта 2013 г. N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" (в ред. от 4 июля 2013 г.) / Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. N 9; Закон Республики Алтай от 6 февраля 2004 г. N 10-РЗ "О депутатском запросе депутата Республики Алтай" (в ред. от 30 марта 2012 г.) / Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. N 15 (21) (январь). С. 136.
<7> В частности, в главе 4 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 г. N 110-РЗ "О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики" (в ред. от 10 июля 2013 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2003. N 307. 17 дек.; главе 6 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2002 г. N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области" (в ред. от 13 марта 2013 г.) // Наше время. 2002. N 189 - 191. 27 сент.
<8> Например, пункт 3 ст. 1 Закона Республики Тыва от 13 июля 2005 г. N 982 ВХ-1 "О статусе депутатов Палаты представителей и Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва" (в ред. от 17 января 2011 г.) // Шын. 2005 г. 19 июля; статья 19 Закона Удмуртской Республики от 29 февраля 2008 г. N 1-РЗ "О статусе депутата Государственного Совета Удмуртской Республики" (в ред. от 8 июля 2013 г.) // Известия Удмуртской Республики. 2008. N 50. 18 апр.

Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комиссий и т.д. Самостоятельность в регулировании процедур своей деятельности - одна из гарантий автономности парламента, стабильности его положения в системе государственных органов и институтов политической системы общества, возможности действенного парламентского контроля. Исходя из представительной природы парламента, необходимо учитывать, что его состав меняется от созыва к созыву, в нем могут состоять более или менее влиятельные политические силы, оппозиционные руководителям органов исполнительной власти. Но именно состав представительных органов в наиболее адекватной степени отражает спектр политических интересов и пристрастий общества на каждом этапе развития российской государственности. Если принять идею о законодательном регулировании парламентских процедур, следует помнить, что в законотворческом процессе участвуют и иные ветви власти, которые могут оказать влияние на содержание парламентских процедур и даже на объем контрольных функций парламента <9>.

<9> Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. С. 2 - 6.

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, предметом регулирования которых является механизм осуществления регионального парламентского контроля в целом (например, Сахалинская область, г. Санкт-Петербург) <10>. Но, по сути, и они не всегда охватывают все виды регионального парламентского контроля. Так, в статье 1 Закона Сахалинской области от 18 октября 2002 г. N 366 "О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы" (ред. от 2 ноября 2010 г.) предмет данного Закона сформулирован как определение форм осуществления контроля за исполнением законов Сахалинской области и нормативных правовых актов Сахалинской областной Думы. Механизм реализации контрольных функций Сахалинской областной Думы связан в основном именно с контролем за соблюдением законодательства. По существу, речь идет о регулировании лишь одного из видов регионального парламентского контроля - за соблюдением нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом.

<10> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. N 2. Закон Сахалинской области от 18 октября 2002 г. N 366 "О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы" (ред. от 2 ноября 2010 г.) // Губернские ведомости. 2002. N 203 (1604). 23 окт.

Примером попытки более общего регулирования регионального парламентского контроля видится Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. N 687-81 "О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (ред. от 17 апреля 2008 г.). Контроль за соблюдением регионального законодательства определен более широко, чем в большинстве субъектов Российской Федерации. Во-первых, в него включен контроль за соблюдением Устава Санкт-Петербурга, во-вторых, - контроль за приведением в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, а также правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с Законом сформирована постоянно действующая Контрольная группа Законодательного Собрания из шести депутатов, которая, помимо прочего, проводит слушания по поступившим сведениям о фактах коррупции в органах государственной власти Санкт-Петербурга. Но все же и в данном Законе отражены далеко не все виды и формы регионального парламентского контроля. В данном ключе развивается и законодательство субъектов Федерации о региональном парламентском контроле, принятое в последние годы (например, Закон Ненецкого автономного округа от 30 октября 2012 г. N 80-ОЗ "О Контрольных полномочиях Собрания депутатов Ненецкого автономного округа" <11>).

<11> Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2012. N 34 (ч. 2).

Примером современного регулирования регионального парламентского контроля стал Закон Кировской области от 26 февраля 2013 г. N 262-ЗО "О Контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области" <12>. Данный Закон действительно устанавливает формы и основные направления осуществления Законодательным Собранием Кировской области контрольной деятельности в целом.

<12> Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2013. N 2 (146). Ст. 5179.

Законодательное Собрание непосредственно, а также через комитеты, созданные им, депутатов, в том числе фракции и рабочие группы, созданные в Законодательном Собрании, осуществляет контроль:

за соблюдением Устава Кировской области, соблюдением и исполнением законов Кировской области, постановлений Законодательного Собрания и иных нормативных правовых актов;
исполнением средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
выполнением программ социально-экономического развития области;
выполнением областной адресной инвестиционной программы;
соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области.

При этом Законодательное Собрание также осуществляет иные контрольные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами области. Закон уделяет внимание вопросам планирования контрольной деятельности, а также каждой форме осуществления регионального парламентского контроля. Очевидно, что в данном Законе речь идет о регулировании регионального парламентского контроля в целом. Вместе с тем Закон не свободен от общих недостатков регионального законодательства о парламентском контроле. В частности, происходит смешение форм и средств парламентского контроля, к формам контроля относят формы иных направлений деятельности парламента, например работу депутатов с избирателями.

Широкий круг нормативных источников регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации, к сожалению, имеет и негативную сторону в виде несогласованности норм. Весьма распространена практика дублирования норм. Это характерно как в отношении копирования норм федеральных законов в региональном законодательстве (один из наиболее ярких примеров - законы субъектов, регулирующие порядок проведения парламентских расследований, принятые после 2005 г.), так и в отношении дублирования одной и той же нормы в различных актах одного субъекта Федерации.

В связи с рассматриваемыми проблемами высказывается мнение о необходимости принятия в каждом субъекте Российской Федерации специального законодательного акта о контрольной деятельности парламента. Более того, предлагается кодифицированный акт, который аккумулировал все разбросанные по различным источникам неупорядоченные нормы, регламентирующие парламентский контроль <13>. Необходимость систематизации правового регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации не вызывает сомнений. Но систематизация далеко не всегда предполагает кодификацию. Правовые нормы о региональном парламентском контроле ни по объему, ни по характеру регулирования не могут претендовать на объединение в кодификационный акт.

<13> Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного Федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Владивосток, 2004. С. 39; Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2008. С. 45.

Основными тенденциями изменения правового регулирования регионального парламентского контроля являются расширение конкретных полномочий законодательных органов субъектов Федерации при нечеткости последствий их реализации и ограничении базовых полномочий, прежде всего, выражения недоверия должностным лицам органов исполнительной власти, контроля над реализацией законов в действиях и решениях органов исполнительной власти.

Полагаем, что усиление регионального парламентского контроля связано с концептуальным определением его роли как ключевого элемента системы осуществления власти на региональном уровне. Контрольные полномочия осуществляются главным образом федеральными органами государственной власти (прокуратурой, судом, исполнительными органами и т.д.). При этом федеральный парламент - Федеральное Собрание, осуществляя аналогичные по существу, форме и процедурам законодательные полномочия, по сравнению с региональными законодательными органами имеет существенно большую сферу законодательного регулирования. Исходя из специфики разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, регулятивные полномочия сконцентрированы в основном на федеральном уровне. Оценка данной ситуации - тема иных исследований, которые предпринимались ранее и будут предприниматься впредь. Но в данных условиях контрольные полномочия региональных законодательных органов должны стать важным направлением реализации не только контрольной, но и представительной составляющей природы регионального парламента. Этого требует развитие как федеративных, так и демократических начал российского государства. Региональный парламентский контроль во многом позволяет реализовать контрольную функцию государства на региональном уровне осуществления государственной власти в максимальном приближении к гражданам. Отсюда позитивный потенциал взаимодействия парламентского и общественного контроля в регионах с учетом актуализации задачи по их развитию в современной России.

В целом необходимо существенно укреплять организационные основы регионального парламентского контроля, для чего было бы продуктивно предусмотреть возможность создания региональными законодательными органами постоянных специальных контрольных органов с закреплением за ними ряда правообязанностей в сфере анализа эффективности действия законодательства субъекта Федерации, а также мероприятий парламентского контроля. При этом результаты парламентского контроля следует сделать предметом публичного обсуждения с целью всестороннего информирования общественности о результатах контроля и реакции на них структур, чья деятельность стала объектом контроля.

Эффективности осуществления контрольных полномочий будет способствовать и развитие взаимодействия субъектов регионального парламентского контроля. Представительным органам субъектов Федерации предоставлены полномочия заключать соглашения о сотрудничестве с представительными органами других субъектов.

В целом законодательство субъектов Российской Федерации о региональном парламентском контроле отличается недостаточной полнотой и системностью. В целях преодоления данных недостатков целесообразным видится принятие в каждом субъекте специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта. В этой связи предлагаем авторскую концепцию соответствующего закона субъекта Федерации.

В специальном законе о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации необходимо определить правовую основу контрольной деятельности парламента, а также ее цели, задачи и принципы. Важно концентрированно и максимально подробно отразить контрольные полномочия законодательного органа в виде открытого перечня, определить организацию и обеспечение исполнения его контрольных полномочий, основы порядка их осуществления. Более подробно порядок осуществления каждого контрольного полномочия можно отразить в регламенте законодательного органа. Полагаем целесообразным законодательно закрепить вопрос инициативы осуществления контрольных полномочий законодательного органа, в том числе по обращению определенного числа граждан, проживающих в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Центральным вопросом законодательного регулирования видится широкое определение форм осуществления регионального парламентского контроля. Помимо общего открытого, но довольно подробного перечня таких форм продуктивно урегулировать и каждую форму в специальной статье регионального закона. Более подробно эти вопросы следует отразить в регламенте законодательного органа, в том числе, например, определив формы ответов на запросы парламента и парламентариев тех структур, чья деятельность стала объектом парламентского контроля. При этом по некоторым основным формам парламентского контроля возможно принятие специальных законов, в частности по парламентским расследованиям с обязательными отсылками на них в общем законе о парламентском контроле. Также нужны и отсылки к региональному бюджетному законодательству в части осуществления контроля в бюджетно-финансовой сфере. Следует урегулировать и вопрос о средствах осуществления парламентского контроля, т.е. что законодательный орган вправе делать при реализации парламентского контроля, каковы его права и т.д.

В организационном плане важно определить основы деятельности подразделений законодательного органа, его рабочих органов, депутатов и их объединений, прежде всего постоянного специализированного контрольного рабочего органа регионального законодательного органа. Продуктивно и упоминание о контрольно-счетном органе с отсылкой к специальному законодательству. Кроме того, к формам парламентского контроля относят и взаимодействие с некоторыми региональными структурами, прежде всего уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, что также следует отразить в законе. Целесообразно включить в него и вопросы межрегионального сотрудничества в сфере парламентского контроля, а также планирования контрольной деятельности.

Ключевым видится закрепление вопросов ответственности за нарушения, выявленные в результате проведения контрольных мероприятий, а также за нарушения требований законодательства о парламентском контроле. В законе необходим и определенный минимум императивных норм, касающихся результатов парламентского контроля. Важным видится урегулирование вопросов обнародования таких результатов, а также их общественного обсуждения.

Таким образом, оптимальной реализацией субъектами Российской Федерации права на регламентацию регионального парламентского контроля видится его комплексное регулирование в конституции (уставе), специальном законе, отдельных нормах иных законодательных актов и актах, регулирующих внутренний порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности в регламентах. Предложенная концепция специального закона субъекта Российской Федерации о парламентском контроле обеспечит полноту и системность регулирования в рассматриваемой сфере с учетом предложенного рамочного установления основ регламентации регионального парламентского контроля в Федеральном законе N 184-ФЗ и ряде иных федеральных законов, в частности в Бюджетном кодексе РФ.

Библиография

Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2008.

Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Владивосток, 2004.

Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003.

Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12.