Конституционно-правовые аспекты изменения границ территорий муниципальных образований в России и италии

Пешин Николай Леонидович, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Никитина Вероника Михайловна, соискатель кафедры.

В данной статье рассматриваются конституционно-правовые аспекты изменения и защиты границ территорий муниципальных образований в России и Италии, приведены правовые позиции Конституционного Суда РФ и Италии по данному вопросу, рассматриваются пути дальнейшего совершенствования и развития правовых гарантий и механизмов защиты.

Ключевые слова: территория муниципальных образований, местное самоуправление, учет мнения населения, правовые позиции, влияние, развитие, Конституционный Суд, доктрина.

Constitutional-legal aspects of changes in boundaries of territories of municipal formations in Russia and Italy

N.L. Peshin, V.M. Nikitina

Peshin Nikolaj Leonidovich, professor of the Chair of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of M.V. Lomonosov Moscow State University, doctor of juridical sciences.

Nikitina Veronika Mikhajlovna, degree-seeking student at the Chair.

The present article concerns constitutional-law aspects of changes and protection of boundaries of territories of municipal formations in Russia and Italy, presents legal stances of the Constitutional Court of the Russian Federation and Italy on this issue, considers the ways of further improvement and development of guarantees and framework of protection.

Key words: territory of municipal formations, local self-government, account of the population opinion, legal stances, influence, development, Constitutional Court, doctrine.

В 2013 г. исполнилось 20 лет Конституции РФ и 10-летний юбилей отметил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ-131). В действующей Конституции вопросы регулирования местного самоуправления связаны в основном с определением его принципов, в том числе и территориальной организации местной власти. В ч. 1 ст. 131 установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В ФЗ-131 это конституционное положение детализируется и уточняется. Согласно ст. 10 Закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Исходя из норм ФЗ-131 границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.

При этом соблюдается ряд правил, установленных ФЗ-131. Изменение границ, а также преобразование муниципальных образований (объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа) осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти (ст. 10).

Конституционно-правовые принципы учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления в РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий местного самоуправления допускается с учетом мнения населения. Субъектами правоотношений в сфере местного самоуправления в соответствии с положениями Конституции являются жители, население территории, на которой осуществляется местное самоуправление, а также представительные органы муниципального образования. Правовой смысл данной нормы состоит в защите права населения на местное самоуправление, чтобы территориальные преобразования не нарушили интересы местного самоуправления как института народовластия. То есть конституционная норма защищает совокупные интересы граждан, проживающих на этой территории, предотвращая тем самым возможность принятия решения в угоду частным интересам отдельных лиц либо в интересах лоббистских групп, действующих через органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Сегодня в условиях проводимого руководством страны курса на демократизацию власти, перехода к прямым выборам губернаторов и мэров особенно актуально расширение возможностей непосредственного участия населения в процессах совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Однако довольно часто федеральный законодатель идет по пути упрощения территориальных преобразований, все больше прибегая к использованию опосредованного учета мнения населения через позицию представительного органа. Интерпретация понятия "учет мнения населения", примененного в ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, неоднозначна. Так, ряд авторов полагают, что "учет мнения населения" не означает принятия решения в соответствии с выраженным мнением населения и решение органами власти может быть принято и вопреки данному мнению. В правовой позиции, содержащейся в одном из первых комментариев к ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, говорится: ч. 2 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий <1>. Это чрезвычайно важное требование, соблюдение которого позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения. Однако в Конституции России речь идет отнюдь не об императивном значении мнения населения. Очевидно, что приведенная выше правовая позиция содержит внутренние противоречия. Сначала утверждается, что органы государственной власти "не вправе игнорировать интересы местного населения" (очевидно, интересы, сформулированные в их мнении), однако далее "речь идет отнюдь не об императивном значении мнения населения" <2>.

В ч. 2 ст. 131 Конституции РФ население территории местного самоуправления рассматривается как субъект правоотношений, которому данным положением предоставлено неотъемлемое исключительное право выражать мнение о согласии или несогласии с изменением границ территории местного самоуправления. Изменение границ территории местного самоуправления не может быть осуществлено вопреки мнению населения. Мнение населения может быть выявлено путем проведения голосования по правилам, предусмотренным для проведения местного референдума. Формирование (выражение) мнения населения о согласии или несогласии с изменением территории местного самоуправления, как представляется, не может быть делегировано (отнесено к ведению) другим субъектам права, в том числе органам местного самоуправления. Порядок формирования (выражения) мнения населения о согласии или несогласии с изменением границ территории местного самоуправления не может зависеть от вида и состава территории (в частности, от того, входит ли территория в состав территории населенного пункта), о согласии с изменением границ которой ставится вопрос. Надо отметить, что указанные конституционные принципы весьма жестки и существуют определенные проблемы правового регулирования процедур изменения границ территорий муниципальных образований.

Однако указанные конституционно-правовые принципы в нормах ФЗ-131 соблюдаются не полностью, что вызывает проблемы и коллизии в правоприменительной практике.

Так, в ст. 12 ФЗ-131 предусмотрены следующие варианты формирования, выявления и учета мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований:

1. согласие населения, выявляемое путем голосования, проводимого по правилам местного референдума (ч. 2 и 3);
2. согласие населения, выраженное на сходах граждан (ч. 2 и 3);
3. учет мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных образований (ч. 2.1, 4);
4. согласие населения, выраженного представительными органами муниципальных образований (ч. 2.1).

Различный порядок решения вопросов изменения границ территорий муниципальных образований, установленный в ч. 2, 2.1, 3 и 4 ст. 12 ФЗ-131, обусловлен двухуровневой территориальной организацией местного самоуправления в Российской Федерации, а также особенностями территориальной организации местного самоуправления на отдельных территориях с низкой плотностью сельского населения.

В ч. 2, 3 и 4 ст. 12 ФЗ-131 установлены различные способы учета мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований в зависимости от того, относится ли территория, границы которой изменяются, к территории населенного пункта или нет. Если относится к территории населенного пункта, требуется выявление согласия населения путем голосования по правилам местного референдума (ч. 2 и 3). Если указанная территория не относится к территории населенного пункта, то мнение населения выражается решением представительного органа муниципального образования (ч. 4).

Нормы ч. 2.1 и 4 ст. 12 ФЗ-131 передают установленную Конституцией Российской Федерации прерогативу населения выражать мнение по вопросам изменения границ территорий местного самоуправления представительным органам муниципальных образований. Кроме того, ст. 133 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ. Следовательно, право населения выражать мнение по вопросам изменения границ территорий местного самоуправления не может быть передано другим субъектам права и тем самым ограничено правовыми актами, имеющими более низкую юридическую силу, чем Конституция. Исходя из положений ч. 2 ст. 131 Конституции, население рассматривается как субъект права, обладающий неотъемлемым правом на решение вопросов местного значения. Следовательно, установленное ч. 2 ст. 131 Конституции право населения выражать мнение о согласии или несогласии с изменением территории местного самоуправления не может быть подменено мнением представительного органа муниципального образования. Несмотря на введение в Закон о местном самоуправлении ст. 25.1, в п. 1 и 2 ч. 1 которой предусматривается возможность проведения схода граждан по вопросу изменения границ и преобразования поселения, все еще не преодолена тенденция к "сворачиванию" в законодательстве активных форм непосредственной демократии, в том числе голосования по территориально-статусным вопросам, предусмотренного ст. 24 Закона о местном самоуправлении, в пользу формы опосредованной демократии - выражения мнения населения представительным органом муниципального образования. Аналогичная ситуация и с категорией "учет мнения населения" при объединении муниципальных образований. В ст. 13 ФЗ-131 регулируется процесс преобразования муниципальных образований. Таким преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Эти проблемы особенно актуальны при укрупнении муниципальных образований. По данным Минрегиона России, в 2013 г. местное самоуправление в Российской Федерации осуществлялось в 23 001 муниципальном образовании <3>, большую часть из которых составляют сельские поселения. Учитывая, что в разряд оптимизируемых территорий зачастую попадают именно сельские территории, необходимо учитывать мнение населения, в первую очередь принимая во внимание их специфику (традиции, уклад, ценности). Игнорирование данных факторов может привести к нарушению главных принципов муниципальной реформы: доступности власти и субсидиарности.

Практика применения ст. 131 Конституции, а также основанных на ней норм федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации неоднократно рассматривалась Конституционным Судом РФ. При этом Конституционный Суд не принимает четкой позиции и подчеркивает, что "учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан" <4>. Он ограничивается своеобразной резюмирующей правовой позицией, универсальным принципом территориальной организации местного самоуправления, содержащимся в резолютивной части Определения Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П, указывая на то, что "органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия" <5>. При этом указание на необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований отражает правовая позиция, сформулированная в Определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "...территории, на которых осуществляется местное самоуправление, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа в Российской Федерации и одновременно территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Следовательно, поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения - непосредственно или через органы местного самоуправления - является население муниципального образования, учет его мнения, предусмотренный статьей 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление". Данное требование подтверждается более жестко в следующих правовых позициях, содержащихся в том же Определении Конституционного Суда РФ: "...конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений"; "законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности, он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление" <6>. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории, в которых осуществляется местное самоуправление, наличие учета мнения населения, и определяющие общий характер прав и обязанностей законодателя при выборе механизма волеизъявления местного сообщества по поводу территориальной организации, являются подготовительным этапом, аргументацией Конституционного Суда РФ для толкования им в следующем контексте ч. 4 ст. 12 ФЗ-131: "Часть 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования предполагает учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в них норму законах субъектов Российской Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований".

Очевидно, что создание оптимальной карты территориального устройства местного самоуправления и полностью соответствующей ей организационной системы - процесс не одномоментный. Не случайно сегмент муниципального законодательства, посвященный территориальному устройству, является одним из наиболее подвижных. Муниципальная жизнь не стоит на месте. Развиваются территории, мигрирует население, активизируются местные сообщества. Возникают естественные вопросы: какие правовые принципы обеспечивают защиту прав жителей при территориальных изменениях границ муниципальных образований, другими словами, какие механизмы существуют для защиты от произвола региональных властей?

Вопросы такого рода связаны с конституционными гарантиями защиты территориальных основ местного самоуправления, и они являются актуальной темой не только для российского, но и, например, итальянского местного самоуправления. На важность данной проблемы указывает ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления, которая так и называется: "Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление" <7>. Данная проблема характерна для многих европейских стран, и, в частности, она особенно актуальна для разукрупнения и объединения муниципальных образований, например, Франции и Италии, а не только в России, где сильны традиции вертикального администрирования и давление административного ресурса, а культура управления по горизонтальным связям на принципах кооперации еще не развита. В этой связи представляется полезным ознакомиться с зарубежным опытом правового регулирования защиты территории МСУ.

Так, в Италии, например, процесс коммунального разукрупнения вызвал противодействие со стороны самих муниципальных образований и привел к многочисленным проблемам, решение которых еще далеко от идеального. Добавим, что название "муниципальное образование" применительно к итальянской терминологии условно, поскольку в итальянском публичном праве муниципальные образования (коммуны) являются территориальными публичными учреждениями, а административно-территориальное деление совпадает с территориальной организацией местного самоуправления. Определение принципов территориальной организации местного самоуправления ставит не только вопрос об оптимальных размерах, но и проблему гарантирования существования местной власти, а следовательно, и территориальных изменений.

В Италии, несмотря на то, что на конституционном уровне детализировано регулирование территориальных изменений границ различных публичных уровней власти, и в том числе местного самоуправления, в правоприменительной практике также встают многочисленные проблемы. Кроме того, до сих пор нет единства доктринального видения того, что же представляет собой территория для местного самоуправления, какова ее роль, какой тип отношений их связывает, в чем заключается правовой смысл территории и его важность в разработке самого понятия территориального местного публичного учреждения.

Территориальным изменениям посвящена специальная статья Конституции. Согласно ст. 133 "изменение границ провинций и образование новых провинций в пределах одной и той же области устанавливается законом Республики по инициативе коммун и после консультации с этой областью. Область, учитывая мнение заинтересованного населения, может издать законы, образующие на территории области новые коммуны, а также изменить их границы и названия" <8>. Как видим, в первой части речь идет о провинциях и утверждается, что изменение провинциальных округов и создание новых провинций устанавливается законами Республики по инициативе коммун с учетом мнения областей. Вторая часть статьи касается коммун и предусматривает, что создание новых коммун и изменение их территорий и наименований осуществляется с помощью областных законов, с учетом мнения заинтересованного населения.

В п. 1 ст. 132 установлено, что "конституционным законом по заслушиванию мнения областных советов может быть разрешено слияние существующих областей, а также создание новых областей с числом жителей не менее одного миллиона, если это предлагают коммунальные советы, представляющие не менее одной трети заинтересованного населения, и если такое предложение одобрено на референдуме большинством того же населения. Посредством референдума и закона Республики по заслушивании областных советов провинциям и коммунам может быть разрешено по их просьбе отделиться от одной области и присоединиться к другой" <9>.

В обоих случаях в целях гарантирования территориальной целостности учреждения предусмотрен резерв закона: а именно национального акта - закона Республики для провинций и областного закона для коммун. Кроме того, исполнение этого положения субординировано: во-первых, соблюдается принцип автономии, провозглашенный в ст. 5 ("Республика, единая и неделимая, признает местные автономии и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приспосабливает принципы и методы своего законодательства к задачам автономии и децентрализации" <10>); во-вторых, реализация зависит от инициативы как самих заинтересованных территориальных публичных учреждений (коммунальная инициатива и областное мнение), так и соответствующих местных сообществ (мнение заинтересованного населения).

В частности, для территориальных изменений провинций инициатива должна исходить снизу, т.е. сами заинтересованные коммуны запрашивают у правительства возможность изменения провинциальных границ. Это инициатива публичного учреждения, а не соответствующего населения. Но это не мешает тому, чтобы коммуна (там, где это предусмотрено ее статутом) представляла свое решение на усмотрение населения или консультировалась с ним. При этом не предусмотрено минимального количества коммун для подачи такой инициативы, но очевидно, что достаточно в таких случаях даже одной коммуны.

Для территориальных изменений коммун Конституция четко закрепляет опрос мнения, пусть даже и необязательный, заинтересованного населения. Задействование населения в непосредственно касающихся его решениях является, кроме того, проявлением более общего принципа самоопределения местного населения. Законодатель хотел таким образом избежать, чтобы области, которым надлежит исполнение п. 2 ст. 133, определяя критерии заинтересованности населения, не смогли бы каким-либо образом исказить существующее состояние публичного учреждения и отсюда не принимать во внимание волеизъявление соответствующих сообществ. Однако о том, как должно быть опрошено заинтересованное население, и прежде всего о том, кто является этим населением, Конституция молчит. Относительно первого вопроса подразумевается, что заслушивание населения должно осуществляться путем консультативного референдума и теоретически можно использовать другие способы консультирования (хотя там, где Конституция пожелала указать на референдум как правовой инструмент, она сделала об этом четкое упоминание (п. 1 ст. 132)).

Рассмотренные выше территориальные изменения остаются ограниченными внутри территории области. Для тех изменений, которые ведут к отделению коммуны или провинции от области, к которой они относятся, и их присоединению к другой области, применяется п. 2 ст. 132, в которую были внесены изменения ст. 9 Конституционного закона N 3/2001 <11>. В своей изначальной формулировке норма регулировала переход провинций и коммун из одной области в другую согласно следующей процедуре: референдум заинтересованного населения по его инициативе, заключение областных советов, закон Республики для принятия территориальных изменений. По новелле названного Конституционного закона процедурная последовательность осталась неизменной, но было добавлено уточнение: определение населения публичного учреждения или заинтересованных учреждений, во избежание того, чтобы большинство, прямо или непосредственно не задействованное в изменениях, не могло контрастировать или срывать инициативы, исходящие от территориальных сообществ, желающих стать автономными или изменить собственную областную принадлежность. Между тем в отдельном гипотетическом случае территориального изменения, предусмотренного п. 2 ст. 132, определение заинтересованного населения не совпадает с определением населения в целях создания новых коммун и изменения их округов и наименований, о которых идет речь в п. 2 ст. 133 ("Область, учитывая мнение заинтересованного населения, может издать законы, образующие на территории области новые коммуны, а также изменить их границы и названия").

Существенное различие этих двух видов состоит в том, что в случаях отделения или присоединения выражение "заинтересованное население" должно применяться исключительно ограниченно, оно распространяется "только на граждан местных публичных учреждений, непосредственно задействованных в отделении или присоединении". Что касается индивидуализации заинтересованного населения, то само определение, согласно мнению Конституционного суда Италии, оставляет место широкой интерпретации.

Проблема определения заинтересованного населения и его концепции была решена Конституционным судом в решении N 334/2004 <12>. Прецедент касался выделения коммуны Сан-Микеле-аль-Тальяменто из области Венето и присоединения ее к области Фриули Венеция Джулия. Несмотря на отрицательный результат референдума, Конституционный суд уточнил в своем определении, что понятие "заинтересованное население" подразумевает только граждан и исключительно граждан местных территориальных образований, непосредственно заинтересованных в отделении или присоединении, а не институциональных субъектов, выдвигающих предложения территориальных изменений. Вслед за этой формулировкой Конституционного суда встала проблема, касающаяся допустимости или недопустимости проведения единого референдума для нескольких коммун, как первого этапа процедуры, предусмотренной п. 2 ст. 132 Конституции. Возник вопрос: а что же делать с населением, непосредственно не заинтересованным? Доктрина до сих пор находится в поисках ответов и создании продуманных противовесов миграционному феномену местных территориальных образований. В 2007 г. был представлен проект Закона N 2523 <13>, который предлагал добавить в случаях выделения/присоединения коммун выражение одобрения в форме консультирования с населением обеих из двух заинтересованных провинций, а в случае перехода провинций к другой области было предложено добавить помимо референдума также согласие большинства населения задействованных в миграции областей. Следуя этой логике, Конституционный суд провозгласил в Постановлении N 805 от 19 мая 2005 г. конституционное несоответствие ст. 42 Закона 352/70 <14>, которая регулирует референдумы, предусмотренные Конституцией, в части, предписывающей, что инициатива референдума для отделения или присоединения территориальных образований должна сопровождаться резолюциями соответствующих коммунальных и провинциальных советов, которые представляют по меньшей мере 1/3 населения самой области. Здесь надо добавить и тот факт, что доктрина активно подключилась к обсуждению более общей проблемы самой адекватности консультативного референдума при территориальных изменениях, склоняясь в пользу выбора инструментов делиберативной демократии <15> (т.е. консультативных форм демократии. - Авт.). Практика делиберативной демократии нацелена на формирование институциональных предпосылок делиберативного принятия решений: "Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении". Принцип обязательного участия в обсуждении свободных и равных граждан, ассоциаций гражданского общества, групп интересов, средств массовой информации "является основанием легитимности институтов и норм демократического общества: институты легитимны постольку, поскольку они устанавливают организационную структуру свободного публичного обсуждения, нормы легитимны в той мере, в какой они являются результатом такого обсуждения". Механизм делиберативной демократии нацелен, как правило, на обеспечение тесного взаимодействия парламента и общественности, на демократизацию законодательной деятельности <16>.

Проблема территориальных изменений в Италии приобрела в последнее время особый интерес из-за растущего запроса коммун, расположенных на территории областей обычного статута (областей с обычной автономией), о присоединении к соседней коммуне областей специального статута (на условиях специальной автономии), в целях использования более благоприятного финансового режима, который, как правило, их характеризует. Это связано с тем, что в итальянской конституционной системе области специального статута, согласно замыслу ст. 116, обладают "формами и особыми условиями автономии", заключающимися не только в широкой законодательной компетенции, целом ряде экономических преимуществ в виде дополнительных ресурсов и субвенций, постепенно превратившихся в привилегированные правовой и экономический статусы. Эта ситуация кажется особенно привлекательной для соседних коммун, находящихся на территории областей обычного статута, вынужденных сводить счеты с существенной нехваткой финансов и резким сокращением государственных трансфертов.

Начиная с 2005 г. и до 2013 г. 14 коммун запросили и получили референдум для отделения-присоединения <17>. До этого процедура, изначально предусмотренная Законом (ст. 42 Закона N 352/70), до вмешательства Конституционного суда не позволяла консультативного опроса. Дискуссии по поводу перехода из одной области в другую находятся на фазе реализации во многих коммунах и провинциях, и надо отметить, что не всегда они движимы чисто экономическими интересами. Несомненно, причины экономического плана стоят, как правило, в основе запроса о переходе и являются превалирующими, но не единственными стимулами для отделения-присоединения, как это подтверждает (пока, правда, единичный) случай - переход коммуны Альта Вальмарекья из области Марке в область Эмилия-Романья <18> (обе - области обычного статута).

В целом анализ правового регулирования защиты территории местного самоуправления показывает необходимость основательной проработки вопросов доктринального определения территории как образующего элемента местного самоуправления, не ограничивая его лишь как проявление сферы компетенции или как одну из форм независимой публичной власти в определенных территориальных рамках. Для этого необходимо изначально четко понять, какова роль территории и на каких отношениях строится ее связь с местным самоуправлениям как институтом права. Анализ показывает также необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования и развития институтов непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению и поисков их новых форм, учитывая тот факт, что именно этот сегмент территориального регулирования местного самоуправления является наиболее динамичной в развитии дисциплиной.

Заметим при этом, что активные правовые позиции органов конституционной юстиции оказывают значительное влияние на развитие законодательства о местном самоуправлении, предупреждая возникновение коллизий или пробельности в правовом регулировании общественных отношений в области территориальной организации местного самоуправления, выявляющихся в процессе применения соответствующих норм права.

Литература

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148889/.
2. Конституция Российской Федерации 1993 г. URL: http://www.constitution.ru/.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. / Л.А. Окуньков, А.Ф. Ноздрачев, Т.В. Конюхова, А.И. Абрамова и др. М.: БЕК, 1996. С. 542 - 544.
4. База данных показателей муниципальных образований Российской Федерации // URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/.
5. Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
6. Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
7. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. URL: http://conventions.coe.int/treaty/rus/Treaties/Html/122.htm.
8. Барабашев Г.В., Жидков О.А., Ильинский И.П., Калямин Г.П., Страшун Б.А., Туманов В.А. (предисл.), Чиркин В.Е. Италия. Конституция и законодательные акты / Пер. Т.А. Васильевой. М.: Прогресс, 1988. С. 352.
9. Конституционный закон от 18 октября 2001 г. N 3 "Об изменениях главы V второй части Конституции" // Gazzetta ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001.
10. M. Pedrazza Gorlero, Art. 132, in Commentario della Costituzione fondato da Giuseppe Branca e Continuato da Alessandro Pizzorusso, Le Regioni, le Province, i Comuni. Tomo III, Bologna-Roma. Zanichelli, Soc. ed del Foro Italiano, 1990, p. 160 - 161.
11. M. Barbero, Enti locali "in fuga": Questioni di "forma" e di "sostanza", in www.federalismi.it, 2 maggio 2007.
12. Legge 25 maggio 1970, N 352 "Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo". Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 15 giugno 1970, n. 147.
13. Luca Castelli. Il territorio degli enti locali in Italia: caratteri, dimensioni, mutamenti. Federalism, Regionalism and Teritory, Stelio Mangiamelli editor, Giuffre, 2013, p. 357.
14. Бусова Н.А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. N 5. С. 51.
15. Unione Comuni Italiani per cambiare Regione. www.comunichecambiaregione.org.