Верховенство конституции республики Казахстан в сфере международных отношений

Малиновский Виктор Александрович, член Конституционного Совета Республики Казахстан, доктор юридических наук (г. Астана).

На стыке международного и национального права лежит не только сфера взаимодействия стран, но и зона противоречий глобализации и национальной государственности. В статье анализируется опыт Казахстана в части обеспечения верховенства Конституции в сфере взаимоотношений с другими странами и международного сотрудничества.

Ключевые слова: национальное право, международное право, Конституция, внешняя политика, международные отношения, глобализация, Конституционный Совет.

Supremacy of the Constitution of the Republic of Kazakhstan in the sphere of international relations

V.A. Malinovskij

Malinovskij Viktor Aleksandrovich, member of the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan, doctor of juridical sciences, Astana.

At the confluence of international and national law there is not only the sphere of interaction of states, but also the sphere of contradictions of globalization and national statehood. The article analyses Kazakh experience with regard to ensuring supremacy of the Constitution in the sphere of relations with other states and international cooperation.

Key words: national law, international law, Constitution, foreign policy, international relations, globalization, Constitutional Council.

Уже более двадцати лет Республика Казахстан, являясь суверенным, полноправным, авторитетным и заслуженно уважаемым субъектом международных отношений, осуществляет независимую внешнюю политику в интересах народа Казахстана.

Между тем именно на стыке международного и национального права лежит не только сфера взаимодействия стран, но и зона противоречий глобализации и национальной государственности. Утверждать обратное - значит отрицать наличие различных интересов, культур, религий, условий жизни народов и, конечно же, особенностей правовых систем.

В Стратегии "Казахстан-2050: новый политический курс состоявшегося государства" Президентом Республики Н.А. Назарбаевым определены десять глобальных вызовов XXI в. Это ускорение исторического времени; глобальный демографический дисбаланс; угроза глобальной продовольственной безопасности; острый дефицит воды; глобальная энергетическая безопасность; исчерпаемость природных ресурсов; третья индустриальная революция; нарастающая социальная нестабильность; кризис ценностей нашей цивилизации, а также угроза новой мировой дестабилизации <1>.

В каждой из перечисленных (а также и ряда иных, не попавших в данный перечень) областей потенциальных конфликтов Казахстаном выстраивается сбалансированная система соотношения глобальных и национальных запросов и соответствующие им юридические обеспечительные механизмы.

Принятая на референдуме Конституция Республики Казахстан 1995 г. содержит необходимые политико-правовые гарантии добропорядочного поведения Казахстана на международной арене. При этом Основной Закон обеспечивает динамичное поступательное развитие казахстанской системы действующего права посредством постепенной имплементации в нее ценностей, идей, принципов и норм международного права при непременном ограждении национального законодательства от проникновения в него чуждых Казахстану идей, положений и норм.

Статьей 8 Конституции закреплено, что Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга <2>.

Эти положения основаны на ряде базовых документов ООН, в которых декларирован принцип суверенного равенства всех ее членов и принцип добровольности, вытекающие из смысла принципа о добросовестном выполнении принятых на себя международных обязательств. В их числе Устав ООН, Декларация ООН о принципах международного права, Венская конвенция о праве международных договоров, Международный билль о правах человека, а также основополагающие документы Европейского союза.

Однако современная действительность дает нам примеры игнорирования отдельными государствами данных отправных начал этики международных отношений.

Буквально на наших глазах применяется вооруженная сила в обход мнения Совета Безопасности ООН; несмотря на возражения легитимных руководителей, на территории их стран "партнерами" применяются "беспилотники", что приводит к гибели мирных жителей; осуществляется тотальная электронная слежка за иностранными гражданами и лидерами мирового сообщества; свергаются неугодные кому-то политические режимы, что оборачивается хаосом и нарастающей нестабильностью.

Бывшие до недавнего времени в учителях правительства допускают беспрецедентные нарушения прав и свобод граждан на жизнь, на свободу передвижения, на свободу слова и самовыражения, вероисповедания и ряд других основополагающих прав человека и гражданина. Отдельные международные организации по указанию стоящих за ними мировых игроков проводят явно несправедливую и деструктивную линию, блокируют голоса многих здравомыслящих суверенных государств.

Данные и подобные им факты из единичных случаев переросли в устойчивую правонарушающую практику, продолжающую размывать без того уже ставшее коллизионным международное право. Сказанное относится и к "общепризнанным международным стандартам". Ряд из них, будучи в принципе дискуссионными, не имеют четких и однозначных характеристик и критериев для мониторинга. Это позволяет применять отдельные акты подобного "мягкого международного права" в зависимости от политических предпочтений теневых модераторов и выносить в адрес неугодных стран и правительств весьма нелицеприятные "жесткие оценки".

Около десяти лет назад Председатель Конституционного Суда России профессор В.Д. Зорькин определил "атаку на Вестфальскую систему мироустройства, т.е. отрицание суверенитета национального государства и демократии как таковой" <3>, в качестве первой (из четырех предложенных автором) угрозы конституционному строю России. Впоследствии данный вывод подтвержден дополнительной аргументацией в других содержательных работах признанного ученого <4>.

Судья Конституционного Суда Армении профессор А.Г. Хачатрян делает следующий вывод: "...на современном этапе в силу высокого уровня европеизации национальных конституционных норм и конвергенции национального и наднационального конституционализма существует ряд противоречий конституционно-правового регулирования, которые носят системный характер". К пятой группе противоречий он относит "сохранение неопределенности при интерпретации ряда таких фундаментальных принципов, как принципы приоритетности права, правового государства, демократии, разделения властей, светского государства и т.д., связанных как с особенностями их правовой формулировки, так и с логикой национального политического процесса" <5>.

В современной непростой обстановке глобальных вызовов и угроз, противоречий и коллизий, рецидивов правонарушающей практики, заявив об уважении принципов и норм международного права и, безусловно, соблюдая их, исходя из общепризнанных и национальных ценностей, Казахстан максимально бережно, взвешенно и динамично осуществляет эволюцию своей правовой системы.

Ст. 4 Конституции РК 1995 г. гласит: "1. Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики.

2. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.

3. Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона" (выделено авт. - В.М.) <6>.

В своей совокупности названные нормы призваны обеспечить высшую юридическую силу и прямое действие Конституции, гармонизировать дальнейшее развитие законодательства Республики и безболезненное включение всего пакета международных обязательств Казахстана в систему действующего права Республики.

В контексте рассматриваемого вопроса напомню ст. 3 первой казахстанской Конституции от 28 января 1993 г.: "Международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина, признанные Республикой Казахстан, имеют на территории Республики приоритет перед ее законами" <7>.

Как видим, Конституция 1995 г. гораздо более подробно и разумно определяет правовые основы пребывания страны в международном сообществе. По нашему убеждению, именно в ней воплощены базовые идеи и положения Международного билля о правах человека и гражданина, что, в свою очередь, являет собой начало верховенства Конституции в сфере международных отношений, а также конструктивного сосуществования международного права и действующего права Республики Казахстан.

При этом за названными тремя нормами ст. 4 Конституции скрывается немало сложностей теоретического и практического свойства, ряд из которых стал предметом научного анализа и разрешения Конституционным Советом.

Обеспечивая верховенство и прямое действие Основного Закона, Конституционный Совет Республики Казахстан в постановлениях конкретизирует и развивает смысловое понимание норм Конституции, тем самым направляя и упрощая конституционное регулирование. Его правовые позиции вытекают из норм Конституции и соответствуют самой Конституции, являются общеобязательными, а их принятие влечет весьма важные последствия.

В активе Конституционного Совета по п. 1, 2 и 3 ст. 4 и ст. 8 Конституции присутствует ряд нормативных постановлений. В них однозначно подтверждено верховенство Конституции в международной сфере и безусловная ответственность Казахстана за соблюдение принятых на себя международных обязательств.

Большинство из этих решений Конституционным Советом принято в порядке официального толкования норм Конституции (пп. 4 п. 1 ст. 72 Конституции).

Например, "предусмотренные в Конституции общие положения, принципы и нормы, относящиеся к основам суверенитета, независимости и конституционного строя Республики, обеспечиваются и охраняются в первую очередь Конституцией, а лишь затем - основывающимися на ней нормативными правовыми актами меньшей юридической силы" (Постановления Конституционного Совета от 1 декабря 2003 г., от 5 ноября 2009 г.) <8>.

Конституционным Советом однозначно и настойчиво проводится конституционное положение о приоритете ратифицированных Республикой международных договоров перед ее законами, которые (т.е. международные договоры) применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (п. 3 ст. 4 Конституции).

Акцентирую внимание на двух принципиальных моментах. Во-первых, в данной конституционной норме речь идет только о ратифицированных международных договорах. Во-вторых, приоритет и непосредственное применение ратифицированного международного договора не означает отмену ими норм действующих казахстанских законов.

Вновь обратимся к конкретным правовым позициям.

В Постановлении Конституционного Совета от 11 октября 2000 г. закреплено: "Приоритет перед законами и непосредственное применение ратифицированных международных договоров предполагает ситуативное превосходство норм таких договоров в случаях коллизии с нормами законов. Иначе говоря, такое преимущество возможно, когда возникают условия, подпадающие под действие ратифицированных международных договоров, если из самих договоров не следует издать законы для их применения". Данным решением была также снята проблема применения международных договоров, заключенных Казахстаном до принятия Конституции 1995 г. и на момент заключения не требовавших их обязательной ратификации как условия вступления в силу. "Эти договоры и обязательства Казахстана, существующие в новом конституционно-правовом поле, в одно время с Конституцией 1995 г., входят в систему действующего в стране права".

В Постановлении Конституционного Совета от 18 мая 2006 г. подтверждена конституционность практики парламента посредством принятия закона распространять принцип приоритета ратифицированных международных договоров и на иные международные договоры. На сегодня много законов содержат ставшую уже привычной норму: "Если международным договором, участником которого является Республика Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законе, применяются правила международного договора". Согласно утверждению Конституционного Совета, для правовых последствий не имеет значения, посредством принятия парламентом какого акта - закона о ратификации или закона о присоединении - договор принят на исполнение.

Уже простое перечисление данных правовых позиций подтверждает добрую волю Казахстана по реализации международного договора.

Ситуация возможной коллизии между международным договором и действующим казахстанским законом представляет собой исключительно редкое явление. Ведь подписанию и последующей ратификации международного договора всегда предшествует огромная подготовительная работа различных госорганов, научная экспертиза, корректировка законодательства, создание многообразных иных правовых, организационных и материальных условий. Только при их соблюдении Казахстан может принять на себя международные обязательства. Максимально внимательное и ответственное отношение к международным договорам - одна из основ определенной главой государства внешней политики страны.

Опять же, исходя из суверенитета Республики Казахстан, Конституционный Совет в Постановлении от 18 мая 2006 г. высказался достаточно определенно о возможной коллизионности применительно к нератифицированным международным договорам. Приоритетом перед законами Республики данные международные договоры не обладают и должны исполняться в той мере, в какой они не входят с ними в противоречие. В случае подобной коллизии стороны договоров имеют возможность в соответствии с Законом "О международных договорах Республики Казахстан", а также нормами международного права решить конфликт норм путем согласительных процедур и принятия иных мер по его преодолению. При этом "законодатель вправе путем принятия закона установить порядок, обеспечивающий выполнение взятых на себя Республикой международных обязательств с определением соотношения действия законов и нератифицированных международных договоров".

Конституционным Советом дано принципиально важное официальное толкование п. 1 ст. 4 Конституции в части понимания "международных договорных и иных обязательств Республики" применительно к решениям международных организаций и их органов.

Учреждение Таможенного союза - мощного интеграционного объединения - с формированием Единого экономического пространства и выходом на Евразийский экономический союз определило совершенно новую ситуацию в политико-правовой сфере. Договором о Комиссии таможенного союза от 6 октября 2007 г. решениям Комиссии таможенного союза был придан обязательный характер для Сторон. Ныне при нашем непосредственном участии рождается наднациональное региональное право.

Данная ситуация, вызывавшая и продолжающая вызывать немало бурных дискуссий, потребовала ответов на принципиальные вопросы. Они были даны Конституционным Советом в принятом по обращению премьер-министра Республики нормативном Постановлении от 5 ноября 2009 г. "Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов".

Конституционный Совет отметил, что Конституция Республики не содержит специальной нормы, предусматривающей возможность передачи отдельных полномочий государственных органов страны международным организациям и их органам. Вместе с тем конституционный и международно-признанный статус Республики Казахстан - суверенного государства, основу которого составляют его независимость и самостоятельность в формировании и осуществлении внутренней и внешней политики, позволяет Республике принимать подобные решения с соблюдением положений и норм Основного Закона.

Практическая реализация президентом, парламентом и правительством конституционных полномочий является формой воплощения воли народа и суверенитета государства, положений и норм Конституции Республики в сфере международных отношений.

Наряду с международными договорами к действующему праву Казахстана отнесены также нормы "иных обязательств Республики". Поэтому, применительно к рассматриваемому обращению, реализацию прав и исполнение обязанностей Казахстана, вытекающих из решений Комиссии, созданной в соответствии с ратифицированным Казахстаном договором, Конституционный Совет определил как выполнение иных обязательств Республики, указанных в п. 1 ст. 4 Основного Закона.

Решения международных организаций и их органов, участником которых является Казахстан, могут приобретать юридические свойства ратифицированного Республикой международного договора в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казахстана данных решений в ратифицированном Республикой Казахстан международном договоре.

Непосредственное применение решений Комиссии, имеющих приоритет перед нормативными правовыми актами Республики, не означает отмену ими норм действующего права Казахстана. Приоритет и непосредственное применение приравненных к ратифицированным международным договорам решений Комиссии предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров. Это означает, что в случаях возникновения коллизии с нормами правовых актов Республики действуют нормы обязательных решений Комиссии впредь до устранения такой коллизии. Решения Комиссии, имеющие рекомендательный характер, приоритета перед законодательством Республики не имеют.

Процедура принятия обязательного для Казахстана решения международной организации или его органа должна предусматривать правовые гарантии, исключающие возможность искажения заложенной в международном договоре воли народа Казахстана, выраженной в решениях, принятых республиканским референдумом, а также в актах президента и парламента Республики при заключении и ратификации договора. Применительно к рассматриваемому обращению такие гарантии имеются.

По мнению Конституционного Совета, действенной гарантией соблюдения суверенной воли государств-участников, обеспечения обязательного учета позиции каждой из Сторон выступает предусмотренная Договором (ст. 7) процедура "опосредованного вето".

Говоря "да" международной интеграции, Конституционный Совет установил две "красные линии".

Во-первых, не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст. 2 и п. 2 ст. 91 Конституции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики.

Во-вторых, не могут применяться непосредственно и, соответственно, иметь приоритет перед нормативными правовыми актами Республики Казахстан решения международных организаций и их органов, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина.

Особо подчеркну солидную научную базу данного решения Конституционного Совета. Экспертами выступили: казахстанские и российские ученые - доктора юридических наук, специалисты Венецианской комиссии Совета Европы, Интеграционного комитета Евразийского экономического сообщества, заключения представили также ведущие вузы страны.

Данное решение по конкретному предмету обращения вместе с тем отражает и более общее видение естественной перспективы расширения участия страны в международных организациях и оценке юридических характеристик актов наднациональных органов.

Конституционный Совет РК может своими средствами повлиять на судьбу принятого, но еще не ратифицированного международного договора, а также уже вступившего в силу и занявшего свое место в системе действующего права международного договора.

Возможности предусмотрены Конституцией.

Первая - пп. 3 п. 1 ст. 72. То есть рассмотрение по обращению перечисленных субъектов до ратификации международного договора Республики на соответствие его Конституции. Подобных прецедентов пока не было.

Вторая - ст. 78 Конституции. Согласно ей суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным.

За время своей деятельности лишь один раз по представлению суда Конституционный Совет признал нормы действующего международного договора противоречащими Конституции.

По представлению Кзыл-Ординского областного суда Постановлением Конституционного Совета от 7 мая 2001 г. были признаны неконституционными положения Договора аренды комплекса "Байконур" (заключенного 18 ноября 1994 г.) и Соглашения о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса "Байконур" (подписанного сторонами 4 октября 1997 г.), которыми допускалось ущемление конституционных прав граждан Республики Казахстан.

Так, казахстанцы привлекались к уголовной ответственности российскими правоохранительными органами и судами по законам Российской Федерации, в том числе за деяния, которые по ряду составов по законодательству Республики Казахстан являлись административными правонарушениями.

Необходимо подчеркнуть, что правовые позиции Конституционного Совета нашли понимание у наших российских партнеров. В настоящее время проведены необходимые процедуры, в названные международные договоры внесены изменения, которые ратифицированы в 2011 г.

Хотя не все вопросы оказались снятыми. Думается, при подготовке и заключении Договора и Соглашения в 90-х гг. прошлого столетия, когда Казахстан и Россия только обретали государственную независимость, включение в документы весьма ущербных и болезненных моментов было обусловлено отсутствием опыта взаимоотношений суверенных государств. Последующая усеченная корректировка, думается, стала следствием слабости аргументации и твердости участников переговорного процесса с казахстанской стороны.

Как видим, путем признания международного договора (т.е. акта действующего права) противоречащим Конституции Республики и тем самым объявления такого договора не подлежащим исполнению Конституционный Совет обеспечивает защиту конституционных ценностей. Естественно, это вовсе не означает создание какой-то особой лазейки, запасного варианта своекорыстного неисполнения международного договора.

Своей деятельностью Конституционный Совет стимулирует расширение практики непосредственного применения международных договоров. В ряде нормативных постановлений по вопросам официального толкования норм Конституции либо определения конституционности (неконституционности) нормативных правовых актов, а также в ежегодных посланиях о состоянии конституционной законности в обоснование правовых позиций приводятся ратифицированные страной международно-правовые акты.

Можно с полной уверенностью утверждать, что в условиях глобализации ни казахстанская Конституция, ни решения Конституционного Совета не выступали и не выступают препятствием для исполнения международных договоров и иных обязательств. Сформированная в Казахстане конституционная практика согласуется с принципами международного права и национальными интересами страны, не принижая первые и обеспечивая вторые. А деятельность Конституционного Совета в этом направлении - один из примеров заинтересованной реализации всем государственным аппаратом определенной Президентом Республики Н.А. Назарбаевым стратегии внешней политики Казахстана, создания дополнительных гарантий конституционализма.

Литература

1. Конституция Республики Казахстан (принята 28 января 1993 г. на девятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва. Алматы, 1993) // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан "Адилет".
2. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., с изм. и доп. от 7 октября 1998 г., 21 мая 2007 г. и 2 февраля 2011 г.) // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан "Адилет".
3. Зорькин В.Д. Выступление на торжественном заседании, посвященном 20-летию Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционный контроль: доктрина и практика: Материалы Международной конференции, посвященной 20-летию Конституционного Суда Российской Федерации (Санкт-Петербург, 28 - 29 октября 2011 г.) / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2012.
4. Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6.
5. Зорькин В.Д. Современный мир, право и конституция. М., 2010.
6. Зорькин В.Д. Путь России к праву: размышления о судьбе российской правовой демократии // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2012. N 3.
7. Стратегия "Казахстан-2050": новый политический курс состоявшегося государства. Послание Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана (г. Астана, 14 декабря 2012 г.). Официальный сайт Президента Республики Казахстан. URL: http://www.akorda.kz.
8. Хачатрян А.Г. Конституционализм и современный миропорядок: позитив соотношения национального конституционного правосудия и европейской конвенционной юрисдикции // Сборник материалов Международной научно-практической конференции "Конституция - основа стратегии развития общества и государства" (29 - 30 августа 2013 г.) / Под общ. ред. И.И. Рогова, А.О. Шакирова. Астана, 2013.