Мудрый Юрист

Эффективность норм избирательного права: проблемы целеполагания и "конфликт целей"

Макарцев Андрей Алексеевич, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы эффективности норм избирательного права, которая связывается автором с соотношением цели правового регулирования и результатом действия нормы. Одной из существенных причин низкой эффективности норм избирательного права является ее неправильное целеполагание, замена в ходе конкуренции, "конфликта целей" правовых норм основной цели второстепенной. Автором делается вывод о необходимости закрепления в нормативных правовых актах основной, социально значимой цели их применения, что позволит правоприменителю правильно определить для себя цель правового регулирования, на основе которого будет осуществляться толкование нормативных положений.

Ключевые слова: эффективность норм, избирательное право, проблемы целеполагания, "конфликт целей".

Efficiency of rules of election law: problems of target-setting and "conflict of targets"

A.A. Makartsev

Makartsev Andrej Alekseevich, assistant professor of the Chair of Constitutional and International Law, Deputy Dean of the Law Faculty of Siberian University of Consumer Cooperation, member of Novosibirsk City Municipal Election Commission, candidate of juridical sciences.

In the article the problem of the efficiency of suffrage standards is connected by the author with the correlation of the legal control purpose and the result of this activity. One of the main reasons of the low efficiency of suffrage standards is wrong goals setting and the substitution of the main goals to the goal of minor importance. The author makes a conclusion that it is necessary to assign the main socially-significant goal of suffrage standards using in statutory acts. It allows the suffrage user to define correctly the goal of legal control which will be the base for realization of standard regulation interpretation.

Key words: efficiency of norms, election law, problems of target-setting, "conflict of targets".

Рассмотрение проблемы эффективности норм избирательного права связано с определением критериев ее оценки. К сожалению, теория конституционного права не выработала в отличие от других отраслевых наук достаточно четких рекомендаций по определению эффективности конституционно-правовых норм, в том числе норм избирательного права. В связи с этим в правовой науке по данному вопросу отсутствует единая точка зрения. Существует мнение, что эталоном оценки эффективности правовой нормы является ее цель, поскольку "именно в цели нормы аккумулируются социальные интересы, соответствие нормы общественным потребностям, ее связи с другими нормами права" <1>. По мнению других авторов, эффективность правовой нормы определяется соотношением между целью и результатом, поэтому нельзя признать цель правовой нормы мерилом ее эффективности, не принимая во внимание также и полученный практический результат <2>.

<1> Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. К методике изучения эффективности норм // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 73.
<2> Петров И.Н. Ответственность хозорганов за нарушение обязательств. М.: Юридическая литература, 1974. С. 10.

Обобщая существующие точки зрения, можно сделать вывод, что при оценке эффективности правовой нормы следует соотносить поставленную при ее принятии цель и достигнутый в ходе реализации результат. В русле данного подхода цель правового регулирования будет являться критерием оценки эффективности лишь в соотношении с результатом действия нормы. При этом надо иметь в виду, что достижение необоснованной цели также является результатом действия нормы, но такой результат нельзя считать эффективным <3>.

<3> Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М.: Юридическая литература, 1980. С. 68.

Причины, по которым результат применения нормы расходится с заложенной при ее принятии целью, могут быть различные. Они связаны как с содержанием правовой нормы, так и с условиями ее принятия и применения, с субъективной, не всегда верной, оценкой ее содержания правоприменителем. Процесс рассмотрения проблемы эффективности правовых норм усложняется тем, что на сегодняшний день правоприменительная практика сталкивается с "кризисом целей" <4>, который, по нашему мнению, приводит к "конкуренции целей", а иногда и к их конфликту.

<4> Скурко Е.В. Принципы права. М.: Ось-89, 2008. С. 170.

Низкая эффективность норм избирательного права является следствием замещения в ходе их применения основной цели второстепенной или промежуточной. Так, решением Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. <5> была удовлетворена жалоба на решение окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. Избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату на основании того, что была нарушена форма подписного листа, установленная законом. Нарушение заключалось в отсутствии в нем "Примечания", в котором указывается информация о судимости кандидата, наличии у него депутатского мандата. По мнению суда, отсутствие "Примечания" не является основанием отказа в регистрации кандидата. В соответствии с решением Федерального суда общей юрисдикции Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. <6> было отказано в удовлетворении жалобы о признании недостоверными подписей избирателей в поддержку кандидата Г. По мнению заявителя, окружная комиссия зарегистрировала кандидата неправомерно, так как в подписных листах фраза "кандидат (подпись и дата)" находилась в ином месте, чем это предусмотрено законом.

<5> Решение Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. Дело N 1-32/2001.
<6> Решение суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. Дело N 2-35/2005.

В первом случае избирательная комиссия приняла решение исходя из формальных признаков подписного листа: отсутствие необходимых структурных элементов. Но судебные органы в обоих случаях исходили из основной цели подписного листа: отразить волю избирателя по поводу поддержки в выдвижении того или иного кандидата. Необходимость правильного оформления подписного листа, соблюдение его формы, по мнению судебных органов, хотя и является важным средством процесса регистрации, но не замещает цель выражения волеизъявления избирателей о поддержке кандидатов.

При этом ряд формальных требований, предъявляемых к оформлению подписного листа, являются обязательными для соблюдения. Верховный Суд Российской Федерации в Кассационном определении от 15 февраля 2008 г. к существенным нарушениям правил оформления подписного листа отнес наличие подписей, выполненных не избирателем, внесение данных о сборщике подписей другим лицом, отсутствие на листе подписи избирателя, отсутствие названия субъекта, в котором проживает избиратель или сборщик подписей.

Позиция Верховного Суда является справедливой и обоснованной: перечисленные факторы, по нашему мнению, направлены на идентификацию личности избирателя или сборщика подписей как субъекта избирательного права и являются также существенными средствами оформления процесса реализации пассивного избирательного права.

Аналогичный подход к оценке подписных листов присутствует и в решениях других судов. Так, решением Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г. в связи с тем, что в подписных листах в данных о сборщике подписей отсутствовало название субъекта РФ, в котором он проживает, была отменена регистрация одного из кандидатов в депутаты Совета г. Новосибирска <7>.

<7> Решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г. Дело N 2-880/10.

Недостаточное понимание целей норм избирательного права и особенностей правового регулирования отношений, возникающих в ходе их реализации, проявилось в решении Федерального суда Центрального района г. Новосибирска от 25 марта 2005 г. <8>, разрешающем конфликт, связанный с проведением выборов депутатов городского Совета Новосибирска. Одной из сторон конфликта был кандидат С., являющийся главным редактором газеты "ТВ-Н...", учредителем которой являлся ЗАО "Сиб...". Во время избирательной кампании С. находился в отпуске, предоставленном ему ЗАО "Сиб...".

<8> Решение суда Центрального района г. Новосибирска от 25 марта 2005 г. Дело N 4-47/2005.

Предметом жалобы одного из кандидатов являлся агитационный материал кандидата С., название которого совпадало с названием газеты: "ТВ-Н...", специальный выпуск, 2005: нашей газете - 10 лет". На последней странице этого печатного агитационного материала было помещено приглашение на праздник, посвященный десятилетию газеты. Пришедшим на праздник обещались розыгрыш призов, конкурсы, бесплатная подписка на "ТВ-Н...", катание на пони, выступление духового оркестра. Кандидат С. выпустил еще две версии печатного агитационного материала с заголовком "ТВ-Н..." с аналогичными объявлениями. По мнению заявителя, действия кандидата С. являлись подкупом избирателей. Представитель кандидата С. заявил, что праздничные мероприятия, посвященные юбилею газеты "ТВ-Н...", были организованы и профинансированы ЗАО "Сиб...".

Суд, оценив собранные по делу доказательства, посчитал факт подкупа недоказанным: между кандидатом С. и ЗАО "Сиб..." был заключен договор, согласно которому ЗАО предоставляет С. право использования в агитационных материалах логотипа и названия газеты "ТВ-Н...", а ЗАО имеет право публиковать в данных агитационных материалах объявления некоммерческого характера, в том числе и о проведении праздника.

Исходя из содержания главы VII Закона "Об основных гарантиях...", агитационные печатные материалы могут содержать только агитационную информацию, которая направлена на формирование у избирателя определенных представлений о кандидате. В ином случае нарушается принцип, закрепленный в п. 5 ст. 48 и п. 2 ст. 59 Закона "Об основных гарантиях...", о целевом расходовании средств избирательного фонда кандидата.

Суд, разрешая дело, не принял во внимание, что действовавшее избирательное законодательство запрещает кандидатам осуществлять подкуп избирателей. Целью печатных агитационных материалов кандидата, содержание которых он определяет самостоятельно, является формирование позитивного мнения избирателей о нем. Являясь заказчиком материала, кандидат несет ответственность за его соответствие закону. По мнению суда, агитационный материал не только реализует эту цель, но и является средством распространения некоммерческих объявлений юридических лиц.

Разрешая дело, суд не только неправильно истолковал цель агитационной деятельности, но и признал правильным использование незаконных средств для достижения публично значимой цели - проведение выборов органов публичной власти: содержание агитационного материала не может являться предметом гражданско-правового договора. И наличие последнего не могло обязать кандидата печатать в агитационном материале информацию, запрещенную законом.

Причиной возникновения вышеприведенных казусов является нечеткое формулирование цели нормы избирательного права, а иногда и отсутствие ее в законе. Можно привести примеры, когда законодатели, принимая какой-либо закон, закладывают в правовые нормы цели, которые не находят отражение в правовом акте. Примером этого может являться положение Устава Новосибирской области, касающееся численности депутатов. В 2003 г. в связи с закреплением смешанной избирательной системы для выборов депутатского корпуса предлагалось увеличить количество депутатов в два раза. В обоснование данного решения депутаты отмечали, что это позволит сохранить существующее количество одномандатных округов и норму представительства. В июне 2005 г. депутатский состав Новосибирского областного Совета депутатов был увеличен до 98 депутатов <9>.

<9> Закон Новосибирской области от 14 июня 2005 г. N 299-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 17.06.2005. N 24.

В июле 2009 г. депутаты Новосибирского областного Совета депутатов уже нового созыва сократили депутатский корпус до 76 человек, внеся изменения в Устав и Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" <10>. Инициаторы данной поправки отмечали, что уменьшение количества депутатов приведет к экономии финансовых средств и увеличит эффективность работы законодательного органа. Необходимо отметить, что высказанные законодателями цели не нашли и не найдут прямого закрепления в избирательном законодательстве. Причиной этого является их несвязанность с избирательными отношениями. Но они изначально закладываются в нормах избирательного права, и будут существенно влиять на процесс правоприменения, отводя на второй план цель, связанную с проведением выборов.

<10> Закон Новосибирской области от 2 июля 2009 г. N 357-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 14.07.2009. N 35.

Анализируя практику применения норм избирательного права, необходимо признать, что в ходе этого процесса выявляется целая система целей, среди которых не всегда возможно выделить основную, социально значимую цель. По нашему мнению, в избирательных отношениях такой целью служит формирование органов публичной власти на основе демократических, справедливых выборов, позволяющих учесть мнение большинства избирателей, принявших участие в голосовании. Высокая степень эффективности правового регулирования достигается только тогда, когда реализуется основная цель правовой нормы. При этом интересы отдельных субъектов избирательного права, проявляясь в процессе достижения основной цели, могут не совпадать, а иногда и противоречить ей.

Типичными ошибками в процессе применения норм избирательного права является неправильное их целеполагание, замена в ходе "конфликта целей" правовой нормы основной цели на второстепенную. Как отмечает американский правовед А. Вермель, в аналогичных ситуациях достижение основной цели требует более значительного соответствия действий правоприменителя с идеей, концепцией закона <11>. Но даже если цель определена правильно, могут быть избраны неадекватные средства для ее достижения. В связи с этим появляется необходимость закрепления в нормативных правовых актах, регулирующих избирательные правоотношения, цели их принятия. Данное требование должно найти отражение в актах, определяющих порядок принятия и содержания нормативных правовых актов как федерального, так и регионального и местного уровня. Желательно, чтобы это нашло отражение в действующих уже во многих субъектах Российской Федерации законах о нормативных правовых актах. В настоящее время лишь некоторые законы субъектов допускают возможность закрепления в преамбуле принимаемого правового акта его цели <12>.

<11> Vermeule A. Our schmittan administrative Law // Harvard Law Review. 2009. Vol. 122. N 4. S. 1101.
<12> См.: ст. 28 Закона Республики Алтай от 02.06.1999 N 12-21 "О нормативных правовых актах Республики Алтай" // СПС "КонсультантПлюс"; ст. 16 Закона Вологодской области от 17.01.2001 N 647-ОЗ "Об областных нормативных правовых актах" // Там же.

Закрепление в нормативных правовых актах основной цели их принятия предоставит правоприменителю возможность правильно определить для себя цель правового регулирования, на основе которой будет осуществляться толкование нормативных положений. При этом необходимо довольно четко определить существенные и несущественные критерии оценки средств, используемых для достижения основной цели правовой нормы. Соблюдение существенных критериев является обязательным условием достижения основной цели правовой нормы. Соблюдение несущественных критериев является желательным, но не обязательным и должно определяться их необходимостью для реализации основной цели. Так, при оформлении подписного листа несущественным критерием может являться приведенный выше факт отсутствия "Примечания". К существенным критериям должны относиться необходимость изготовления подписного листа за счет средств избирательного фонда, проставление даты внесения подписи собственноручно избирателем и др. Выделение основной цели нормы избирательного права и существенных критериев оценки средств ее достижения позволит избежать в ходе правоприменения конфликта целей и, как следствие, выбрать оптимальные средства для реализации избирательного законодательства.

Литература

  1. Vermeule A. Our schmittan administrative Law // Harvard Law Review. 2009. Vol. 122. N 4. S. 1101.
  2. Закон Вологодской области от 17.01.2001 N 647-ОЗ "Об областных нормативных правовых актах" // Там же.
  3. Закон Новосибирской области от 14 июня 2005 г. N 299-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 17.06.2005. N 24.
  4. Закон Новосибирской области от 2 июля 2009 г. N 357-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 14.07.2009. N 35.
  5. Закон Республики Алтай от 02.06.1999 N 12-21 "О нормативных правовых актах Республики Алтай" // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Петров И.Н. Ответственность хозорганов за нарушение обязательств. М.: Юридическая литература, 1974.
  7. Решение Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. Дело N 1-32/2001.
  8. Решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г. Дело N 2-880/10.
  9. Решение суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. Дело N 2-35/2005.
  10. Решение суда Центрального района г. Новосибирска от 25 марта 2005 г. Дело N 4-47/2005.
  11. Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. К методике изучения эффективности норм // Советское государство и право. 1971. N 9.
  12. Скурко Е.В. Принципы права. М.: Ось-89, 2008.
  13. Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М.: Юридическая литература, 1980.