Мудрый Юрист

Новеллы законодательства о свободе публичных мероприятий: режим конституционной свободы

Гриценко Елена Владимировна, профессор кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук.

Елисеева Светлана Викторовна, юрисконсульт, кандидат юридических наук.

Иванов Артем Олегович, аспирант кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Кудряшова Ольга Александровна, ассистент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук.

Восьмого июня 2012 г. в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях были внесены изменения, вызвавшие острую дискуссию о содержании и пределах конституционного права на публичные мероприятия, как и о природе и назначении административной ответственности за злоупотребление данным правом.

Ключевые слова: свобода собраний, публичные мероприятия, реализация прав и свобод, соразмерность и пределы ограничения прав и свобод, дискреционные полномочия публичных органов, специально отведенные или приспособленные для публичных мероприятий места.

Innovations of the legislation on freedom of public events: the regime of constitutional freedom

E.V. Gritsenko, S.V. Eliseeva, A.O. Ivanov, O.A. Kudryashova

Gritsenko Elena Vladimirovna, professor of the Chair of State and Administrative Law of the Law Faculty of St. Petersburg State University, doctor of juridical sciences.

Eliseeva Svetlana Viktorovna, candidate of juridical sciences, in-house lawyer.

Ivanov Artem Olegovich, graduate student of the Chair of State and Administrative Law of the Law Faculty of St. Petersburg State University.

Kudryashova Ol'ga Aleksandrovna, assistant at the Chair of State and Administrative Law of the Law Faculty of St. Petersburg State University, candidate of juridical sciences.

June 8, 2012 changes to the Federal Law on Assemblies, Meetings, Demonstrations, Marches and Picketing and the Code of Administrative violations of the Russian Federations have been made. These changes caused a sharp debate about the content and limits of the constitutional right of public events, as well as the nature and appointment of administrative responsibility for the abuse of this right.

Key words: freedom of assembly, public events, the realization of human rights and freedoms, the proportionality of restrictions and limits of rights and freedoms, the discretionary powers of public authorities, specially designated or adapted for public events space.

Канун 20-летия Конституции России ознаменовался не только крупными политическими решениями, принятыми по результатам прошедших в 2011 и 2012 гг. общероссийских выборов, но и всплеском народной активности, проявившейся в публичных акциях. Данные акции получили широкое распространение, приобретая порой многотысячные масштабы. Вместе с тем политическая активность граждан и организаций выявила ряд серьезных недостатков и существенный дефицит правового регулирования реализации права на свободу публичных мероприятий. Было зафиксировано множество нарушений данного права как со стороны организаторов, так и со стороны уполномоченных органов власти, инициировано немало судебных дел по фактам таких нарушений. Тем не менее рассмотренная судебная практика в основном свидетельствует о недостаточности существующих механизмов защиты свободы публичных мероприятий (манифестаций <1>) и прав их организаторов и участников <2>.

<1> По поводу соотношения понятий "манифестация" и "публичное мероприятие" в юридической литературе нет единства (ср., напр.: URL: http://isfic.info/konst/kokot55.htm; Дмитриев Ю.А. Правовое обеспечение свободы манифестаций в условиях правового государства. М., 1991. С. 15 - 16; Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2005. С. 19). Представляется, что наиболее приемлемой позицией является та, согласно которой "публичные мероприятия" и "манифестации" - понятия синонимичные. Поэтому в данной статье термин "манифестация" будет использоваться как синоним понятия "публичное мероприятие".
<2> На основе означенной судебной практики правозащитными организациями были подготовлены пособия, направленные на освещение случаев ущемления конституционного права на свободу собраний и защиту от такого ущемления (например, проект "На защите гражданского общества", "Российская Федерация: ущемление свободы выражения мнений", "Организация и проведение собраний. Законодательные вопросы" и др.).

Конституция РФ, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) одним из основополагающих прав в демократическом обществе и неотъемлемых элементов правового статуса личности в правовом государстве признают право лиц собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Фундаментальное значение свободы собраний и свободы публичных мероприятий подтверждает и практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) <3>.

<3> См., напр.: дело "Махмудов (Makhmudov) против Российской Федерации": Постановление Европейского суда по правам человека от 26 июля 2007 г. // Российская хроника Европейского суда. 2008. N 4; дело "Христианско-демократическая народная партия (Christian Democratic People's Party) против Молдовы": Постановление Европейского суда по правам человека от 14 февраля 2006 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 9; дело "Джавит Ан (Djavit An) против Турции": Постановление Европейского суда по правам человека от 20 февраля 2003 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2003. N 7 и др.

В качестве европейских стандартов в области свободы собраний, закрепленной в ст. 11 ЕКПЧ, с учетом ее толкования в практике ЕСПЧ, можно назвать следующие:

а) как рациональная связь между преследуемой целью ограничения и используемым средством для ее достижения;

б) как справедливый баланс между потребностями общества в целом и требованиями защиты основного права (адекватность ограничения, достаточность его оправдания);

Указанные стандарты позволяют глубже раскрыть конституционное содержание установленной в ст. 31 Конституции РФ свободы собраний и публичных мероприятий, ограничения которой допустимы в соответствии со ст. 55 и 56 Конституции РФ, воспринимаемыми и толкуемыми в российской правовой системе в сочетании с международными принципами и нормами.

Вместе с тем то, как установлены пределы конституционной свободы собраний и публичных мероприятий в федеральном законодательстве, вызывает немало вопросов. Еще до наступления волны протестных акций весной 2012 г. Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) было подготовлено Заключение о Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон о собраниях), в котором были рассмотрены проблемы, связанные с уяснением конвенционного содержания свободы публичных мероприятий, проведена проверка границ и нормативного содержания этой свободы, установленных данным Законом, а также дана его оценка еще до внесения изменений в июне 2012 г. с точки зрения выработанных Венецианской комиссией стандартов (далее - Заключение Венецианской комиссии) <4>. Однако указанные рекомендации не были восприняты российским законодателем в рамках совершенствования правил регулирования публичных мероприятий.

<4> Заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) о Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" [Электронный ресурс]: принято Венецианской комиссией на ее 90-й пленарной сессии (Венеция, 16 - 17 марта 2012 г.) // URL: http://constitutions.ru/archives/7583 (дата обращения: 13.08.2012).

Более того, 8 июня 2012 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 8 июня 2012 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <5> (далее - Закон N 65-ФЗ), который внес существенные коррективы в порядок реализации свободы собраний, ужесточив административную ответственность за нарушения законодательства о публичных мероприятиях и введя новые ограничения для проведения таких мероприятий, в частности в направлении дальнейшего закрепления разрешительного порядка проведения мероприятий.

<5> Российская газета. N 131. 09.06.2012.

При соотнесении положений Закона N 65-ФЗ с названными выше российскими и европейскими стандартами и принципами реализации права на свободу мирных собраний можно обнаружить ряд серьезных проблем и несоответствий. В связи с этим рамки, установленные законодателем для конституционной свободы манифестаций, требуют дополнительного доктринального осмысления и тщательного анализа (с материальной и процессуальной точек зрения) с позиций международных, европейских и конституционных гарантий, поскольку угроза выхолащивания данной свободы в правоприменительной практике с учетом предложенной законодателем конструкции весьма реальна.

  1. К вопросу о понятии публичного мероприятия по Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Изменяя положения Закона о собраниях и КоАП РФ, законодатель не пытается развивать само понятие публичного мероприятия, однажды данное в Федеральном законе. Вместе с тем конституционное содержание закрепленного в ст. 31 права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не исчерпывается в полном объеме существующей на данный момент законодательной характеристикой публичного мероприятия. При этом если действующий Закон не охватывает все возможные варианты мирных собраний как публичных мероприятий, то это еще не означает, что иные виды массовых мероприятий, не подпадающие под категорию "публичное мероприятие" по смыслу действующего Закона о собраниях, не нуждаются в законодательном признании их в качестве таковых.

В целях преодоления указанной проблемы ст. 20.2.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка. Вместе с тем представляется, что такой вид мирного собрания подпадает под ст. 31 Конституции РФ и в сущности может быть признан публичным мероприятием. Если даже принять во внимание стремление законодателя дифференцированно подойти к различным видам мирных собраний и отграничить публичные мероприятия, на которые распространяется более строгий режим организации, от иных массовых мероприятий, это стремление должно быть реализовано не в КоАП РФ, а в Законе о собраниях. Именно в этом Законе должны быть предложены соответствующие критерии разграничения публичных мероприятий и иных мирных собраний, их определения.

Ныне же установление нового состава административного правонарушения в ст. 20.2.2 КоАП РФ вызывает сомнение с точки зрения соблюдения принципа правовой определенности, который представляется особенно важным при введении как самих ограничений прав и свобод, так и мер юридической ответственности в случае выхода за их пределы. Соответственно, описание объективной стороны рассматриваемого правонарушения в части природы организуемого массового пребывания (перемещения) граждан страдает внутренними противоречиями. С одной стороны, законодатель не признает за массовым пребыванием, передвижением граждан публичный характер, хотя оно таковым обладает, поскольку является массовым и предполагается возможность участия в нем неограниченного круга лиц. С другой стороны, если встать на позицию о том, что это мероприятие все-таки не публичное, то придется констатировать неопределенность в вопросе о том, какое именно конституционное право нарушается указанными в статье КоАП действиями. Получается, что ответственность устанавливается за действия, которые не определены в материальном федеральном законе с необходимой степенью конкретности. Что же касается негативных последствий, являющихся элементом данного состава, то "нарушения общественного порядка" могут также трактоваться весьма широко как любые "помехи", причиненные даже хотя бы одному гражданину или объекту. Таким образом, границы состава административного правонарушения окончательно размываются.

  1. Уведомительный или разрешительный порядок организации публичных мероприятий: процедура согласования как допустимое ограничение права.

В Законе о собраниях отсутствуют как определение, так и нормы о порядке проведения процедуры согласования места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Урегулирование этих вопросов остается в компетенции регионального законодателя, что представляется не соответствующим закрепленному в ст. 55, ч. 3, Конституции РФ принципу установления ограничений прав и свобод федеральным законом. Такое положение создает существенные проблемы в процессе правоприменительной деятельности. Закон о собраниях лишь устанавливает, что в процессе согласования орган власти обязан предложить альтернативу ранее выбранному месту и времени, а организатор не вправе проводить мероприятие, если органом местного самоуправления не было согласовано изменение места и (или) времени акции.

Конституционный Суд пояснил, что орган публичной власти не может запретить мероприятие, а "вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения" <6>. Предложение означает возникновение обязанности организатора его рассмотреть и принять решение о согласии или несогласии с этим предложением. Таким образом, речь идет о начале согласительных процедур. В то же время ст. 5 Закона о собраниях устанавливает правило, согласно которому организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с уполномоченным органом власти "не было согласовано изменение по его мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия". А в случае несогласия с предложением органов публичной власти и организации мероприятия в первоначально запланированном месте организатор несет административную ответственность по ст. 20.2 КоАП РФ (нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования). Организатору может быть запрещено проведение мероприятия, даже если он подал уведомление. Этот запрет налагается не на мероприятие в любом варианте проведения, а на его реализацию в конкретных условиях (время и место), т.е. запрет имеет относительный, а не абсолютный характер. Но если учесть, что, например, такой вид мероприятия, как пикетирование, проводимое двумя и более лицами, зачастую имеет жесткую привязку к какому-то месту или объекту <7>, то запрет приобретает абсолютный характер, поскольку данное публичное мероприятие не может быть проведено при других условиях. Соответственно в ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ в редакции Закона N 65 употребляется понятие "несанкционированного публичного мероприятия". Таким образом, в указанных положениях речь идет о полномочиях органов власти давать согласие, "санкцию", разрешение на проведение публичного мероприятия, т.е. устанавливается разрешительный порядок проведения публичного мероприятия.

<6> П. 2.1 абз. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6 (далее - Определение по жалобе Лашманкина, Шадрина и Шимоволоса).
<7> Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" [Электронный ресурс] // Российская газета. 28.06.2007. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

При этом в Законе о собраниях не раскрывается содержание и отсутствуют гарантии проведения согласительных процедур по урегулированию подобных конфликтных ситуаций.

Между тем в некоторых субъектах Российской Федерации разрешительный порядок проведения манифестации получил дальнейшее развитие <8>. Так, если место и (или) время, указанное в уведомлении о проведении публичного мероприятия, по мнению регионального или муниципального органа власти, непригодно, то организатору делают мотивированное предложение о проведении акции в другом месте и (или) в другое время. При этом в Законе о собраниях не закреплены даже в общем виде требования, которым должно отвечать подобное предложение, как, например, соответствие предложения органа власти цели запланированного публичного мероприятия. В то же время несоблюдение указанного требования, по мнению Венецианской комиссии, может привести к тому, что организатор либо окончательно откажется от публичного мероприятия, либо "согласится провести его таким образом, который может не соответствовать первоначальному замыслу", а это противоречит ст. 11 ЕКПЧ: мотивированное предложение не должно использоваться как инструмент вмешательства в свободу организатора выбирать место и формат публичного мероприятия <9>. Конституционный Суд РФ указал, что в процессе согласования и внесения предложения об изменении условий мероприятия (время, место) орган власти должен учитывать возможность достижения цели мероприятия (свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики), а новое место и (или) время - соответствовать социально-политическому значению мероприятия <10>.

<8> См., напр.: Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" (в ред. от 19.03.2013) [Электронный ресурс] // Санкт-Петербургские ведомости. 04.07.2011. N 120. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<9> Заключение Венецианской комиссии. П. 12 - 19.
<10> П. 2.1 абз. 3 мотивировочной части Определения по жалобе Лашманкина, Шадрина, Шимоволоса.

На основании изложенного можно сделать вывод, что порядок согласования должен быть в принципиальных чертах и гарантиях определен в федеральном законодательстве, чтобы не допустить злоупотреблений дискреционными полномочиями со стороны региональных и муниципальных органов и должностных лиц.

  1. Специально отведенные и иные места проведения публичных мероприятий.

В соответствии с Законом N 65-ФЗ органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан в целях публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Законодателем установлено, что при определении указанных мест "должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц" <11>. Данные требования носят неопределенный характер по следующим основаниям:

<11> Ст. 2 Закона N 65.

Таким образом, в число требований к специально отведенным местам не вошли следующие: наличие объектов (зданий, сооружений, памятников и др.), имеющих особое историческое или политическое значение, высокая пропускная способность места, расположение места в пределах населенного пункта.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации предоставленных им полномочий по определению специальных мест, предназначенных для проведения публичных мероприятий, вправе действовать при его осуществлении по своему свободному усмотрению, опираясь лишь на общие конституционные принципы и интерпретируя их.

Вместе с тем в соответствии с Законом о собраниях мирному публичному собранию присущи следующие признаки:

Представляется, что отбор специально предназначенных мест для проведения публичных мероприятий не должен производиться исполнительными органами государственной власти субъектов РФ произвольно, а должен соответствовать указанным выше признакам публичного мероприятия. Места должны позволять реализовывать цели проводимой акции, обеспечивать ее доступность широкому кругу лиц. Важность места проведения публичного мероприятия для достижения целей проводимой акции также отмечается Конституционным Судом РФ в Определении по жалобе Лашманкина, Шадрина, Шимоволоса (п. 2.1, абз. 2 - 5), а также в Постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П <12>.

<12> П. 2.6, абз. 3 - 7, мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" (далее - Постановление от 14 февраля 2013 г. N 4-П).

С другой стороны, места для проведения публичных мероприятий должны быть отобраны таким образом, чтобы максимально снизить риск возникновения ситуаций, приводящих к досрочному прекращению публичной акции (порчи зеленых насаждений, помещений, зданий, строений и др.) и привлечению к ответственности ее участников и организаторов.

Представляется оправданным закрепление соответствующих требований и ограничений, регламентирующих выбор специально отведенных мест органами исполнительной власти непосредственно в Законе о собраниях. Установление указанного правового регулирования послужило бы укреплению гарантий реализации права на мирные публичные мероприятия.

Произвольность в выборе специально установленных мест со стороны органов исполнительной власти может привести к "ссылке" публичных акций в изначально непригодные для их проведения места (т.е. места, не отвечающие правовой природе акций), а при отсутствии возможности собираться где бы то ни было еще помимо специально отведенных мест - к умалению права на свободу манифестаций.

Реализация права на проведение публичного мероприятия в специально отведенных или приспособленных местах не исключает процедуры уведомления и согласования. Более того, появляется дополнительное основание для обязательного согласования проведения публичного мероприятия.

Законом субъекта Российской Федерации определяются порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости, а также предельная численность лиц (не менее ста человек), участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется.

Таким образом, регулирование упрощенного порядка организации публичного мероприятия в специально отведенных местах и, возможно, процедуры согласования в этих случаях возлагается на законодателя субъекта РФ. При этом федеральный законодатель не определил необходимые параметры подобного регулирования на уровне субъектов РФ, тем самым необоснованно расширил региональные дискреционные полномочия в этой сфере и не выполнил свою задачу регулирования реализации прав и свобод, вытекающую из ст. 71, п. "в", Конституции РФ.

Согласно положениям Закона N 65-ФЗ, после того, как орган исполнительной власти установит специально отведенные места, публичные мероприятия проводятся, "как правило", в указанных местах. Значение формулировки "как правило" по смыслу последующих положений Закона означает: в случае если организаторы не будут удовлетворены перечнем специально отведенных, т.е. условно "разрешенных", для публичных мероприятий мест, то они не смогут в уведомительном порядке провести акцию в месте, которое не входит в такой перечень, а должны в любом случае пройти процедуру согласования места проведения манифестации с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

  1. Соотношение обязанностей организаторов публичного мероприятия и уполномоченных представителей власти.

Законом N 65-ФЗ введена новая обязанность организатора публичного мероприятия: "...принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу".

Данная обязанность вытекает из ряда других обязанностей организатора, установленных ст. 5 Закона о собраниях, а именно: уведомить орган публичной власти о проведении мероприятия, обеспечить соблюдение условий, указанных в уведомлении, обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан, обеспечивать соблюдение норм предельной заполняемости территории в месте проведения мероприятия.

Установление новой обязанности организатора направлено на обеспечение интересов и безопасности граждан, а также общества и государства. В то же время нормативное содержание такого установления при отсутствии ссылки на закрепленные Законом о собраниях рамки прав и обязанностей организатора является неопределенным. Во-первых, неясно, какие конкретно действия и в какой период должен совершить организатор, чтобы выполнить данную обязанность. Можно ли сделать вывод о том, что на организатора возлагаются полномочия представителя власти в части исполнения обязанности по обеспечению соблюдения норм предельной заполняемости территории? Во-вторых, непонятно, каким образом он должен оценивать возникновение угрозы и ее обусловленность превышением количества участников мероприятия. Подобная правовая неопределенность создает угрозу произвольного толкования правоприменителем обязанности организатора принять меры по недопущению превышения количества участников публичного мероприятия.

Очевидно, содержание данной обязанности и условия наступления ответственности за ее неисполнение следует толковать, с одной стороны, в свете целей, преследуемых ее установлением: обеспечение общественного порядка и безопасности граждан, обеспечение безопасного характера мероприятия, согласующегося с правами и интересами как его участников, так и лиц, в нем не участвующих. С другой стороны, в содержание рассматриваемой обязанности должны включаться только те действия организатора, которые соответствуют его статусу и реально имеющимся у него возможностям. В данном случае речь должна идти о взвешенной и продуманной оценке организатором потенциального числа участников и доведении соответствующей информации до сведения уполномоченных органов власти. Кроме того, в содержание такой обязанности могут включаться и иные меры информационного характера, которые должен предпринять организатор: уведомление собравшихся о предельном количестве участников публичного мероприятия, объявление о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие. Обеспечение безопасности манифестаций - общая обязанность и организаторов, и участников, и уполномоченных органов власти. Следует учитывать, что задача обеспечения безопасности, принятия в связи с этим необходимых мер, а также содействия организатору мероприятия относится к компетенции соответствующих органов власти и их должностных лиц. Эта обязанность органов государственной власти была подтверждена и Конституционным Судом РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П. Перекладывание же всех этих функций и полномочий в полном объеме на организаторов означало бы наделение их слишком широкими и несвойственными их статусу публичными полномочиями. В п. 1 ч. 2 ст. 14 Закона о собраниях указано, что уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения).

Таким образом, посредством толкования данного законоположения в системной взаимосвязи с анализируемой обязанностью организатора можно вывести один из элементов содержания п. 7.1 ч. 4 ст. 5 Закона о собраниях: обязанность организатора объявить о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие. При этом организатор не управомочен самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения), поскольку это относится к ведению уполномоченного представителя органа внутренних дел. Причем адекватные действия сотрудников органов внутренних дел в данном случае должны быть сформулированы не как их право, а как обязанность, что пока в Законе о собраниях не отражено надлежащим образом. Участники публичного мероприятия, не являющиеся организаторами, также реализуют свои конституционные права, и воспрепятствовать им в этом при наличии законных оснований могут только управомоченные представители власти. Таким публичным статусом организатор не наделяется. К тому же он не обладает ни специальной подготовкой, ни средствами по прекращению допуска граждан на публичное мероприятие.

Кроме того, устанавливая нормативное содержание обязанности организатора по принятию мер, в нее нельзя включать требование точного определения организатором количества участвующих в мероприятии и требование недопущения организатором превышения заявленного в уведомлении примерного числа участников. Следует иметь в виду, что организация публичного мероприятия в публичных местах, доступных для посещения, предполагает возможность участия в нем любого лица без предварительного уведомления об участии. Участие в таких мероприятиях (в том числе присоединение к ним) - вопрос личного выбора каждого, а запрет их посещения является вмешательством в свободу собраний. Такой подход нашел отражение, в частности, в Постановлении ЕСПЧ от 14 февраля 2006 г. по делу "Христианско-демократическая народная партия против Молдовы" <13>. В случае если превышение числа участвующих создает угрозу безопасности, делает невозможным проведение публичного мероприятия, прекращение допуска к месту проведения публичного мероприятия обязаны обеспечить представители органов власти во взаимодействии с организатором, а не организатор такого мероприятия.

<13> Дело "Христианско-демократическая народная партия (Christian Democratic People's Party) против Молдовы": Постановление Европейского суда по правам человека от 14 февраля 2006 г. (жалоба N 28793/02) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, содержание обязанности по "принятию необходимых мер по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества" участников требует прежде всего законодательного уточнения и должно определяться на основе баланса между необходимостью обеспечения общественного порядка и безопасности граждан, недопустимостью нарушения свободы собраний и с учетом конституционного статуса организатора публичного мероприятия и органов власти.

Практика привлечения организатора к ответственности за превышение числа участников мероприятия, вытекающая из его обязанностей соблюдать предельные нормы заполняемости территории и условия, указанные в уведомлении, стала предметом внимания Уполномоченного по правам человека в РФ. В докладе за 2010 г. он указал на неопределенность правового регулирования рассматриваемого вопроса и несоответствие такой практики цели любого публичного мероприятия - привлечь внимание граждан <14>.

<14> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. [Электронный ресурс]: Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 марта 2011 г. // Российская газета. N 101. 15.05.2011. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Данный вопрос рассматривался и Конституционным Судом РФ, который на основе общих принципов привлечения к ответственности сформулировал следующую позицию относительно ответственности организатора мероприятия в случае неисполнения своих обязанностей. Само по себе превышение числа участников мероприятия не является достаточным основанием для привлечения организатора к ответственности, если оно не создало реальную угрозу нарушения общественного порядка и безопасности граждан <15>. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на необходимость соблюдения принципа виновной ответственности, вытекающей из положений Конституции РФ и КоАП РФ. Таким образом, вопрос об ответственности организатора должен решаться с учетом вины организатора и прямой причинно-следственной связи между его действиями (бездействием) и наступлением реальной угрозы охраняемым ценностям, что подтверждает необходимость законодательного урегулирования конкретных обязанностей организатора, неисполнение которых может повлечь привлечение к административной или иной ответственности.

<15> П. 4.1, абз. 6, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2921 (далее - Постановление по жалобе Каткова).

Подобный подход к решению вопроса об ответственности организатора отражен в Руководящих принципах БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы по свободе мирных собраний (2011). Согласно п. 5.7 организатор не может быть привлечен к ответственности в случае неисполнения возложенных на него обязанностей, если он прилагал разумные усилия к их исполнению. В частности, не следует привлекать к ответственности организатора за недооценку числа участников, если такая оценка производилась им добросовестно (п. 110) <16>. Кроме того, как отметил Конституционный Суд, при рассмотрении вопроса о привлечении лица к ответственности за неисполнение данной обязанности необходимо выяснить, была ли у организатора возможность составить адекватное представление о реальном числе участников акции <17>.

<16> Руководящие принципы по свободе мирных собраний [Электронный ресурс] // Опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ. 2007. С. 42. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/24524 (дата обращения: 30.09.2012).
<17> П. 2.3, абз. 6, мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П.
  1. Нарушение организатором порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.

Еще одной новеллой являются положения ч. 4 и 6 ст. 20.2 КоАП РФ, согласно которым на организаторов публичного мероприятия возлагается ответственность за вред, причиненный участниками этого мероприятия здоровью или имуществу граждан.

Части 3 и 4 ст. 20.2 КоАП РФ носят отсылочный характер: в них не формулируются составы правонарушений, а дается отсылка к положениям ч. 1 и 2 той же статьи, при этом в качестве квалифицирующих признаков дополнительно указываются материально-правовые последствия допущенных нарушений. Таким образом, объективная сторона составов административных правонарушений, закрепленных в ч. 3 и 4, носит материальный характер, в остальном же эти составы полностью совпадают с формальными составами ч. 1 и 2 той же статьи. Субъектами этих правонарушений выступают организаторы публичных мероприятий: лица, формально выступающие в этом качестве в соответствии с положениями законодательства о проведении массовых мероприятий (ч. 1 ст. 20.2) либо лица, которые фактически осуществляют организацию и проведение публичного мероприятия (ч. 2 ст. 20.2).

Положения ч. 1 и 2 ст. 20.2 КоАП РФ носят, в свою очередь, бланкетный характер, определяя объективную сторону соответствующих правонарушений через нарушение установленного порядка организации либо проведения (ч. 1) или уведомления о проведении (ч. 2) публичного мероприятия. Соответственно, характеристика объективной стороны анализируемых составов правонарушений возможна только при системном истолковании положений КоАП РФ и законодательства, определяющего порядок организации и проведения публичных массовых мероприятий, то есть Закона о собраниях в его новой редакции, где и определяются обязанности организатора такого мероприятия (ч. 4 ст. 5). Анализ этих обязанностей с точки зрения их нарушения как возможного основания привлечения к административной ответственности уже не раз становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (см. об этом подробнее раздел 4 настоящей статьи). Высказанные Судом позиции о необходимости установления ответственности организатора только за виновные действия (Постановление по жалобе Каткова), а также о том, что привлечение к ответственности организатора на основании соответственно ч. 4 ст. 20.2 КоАП РФ возможно только при наличии причинно-следственной связи между противоправными действиями (бездействием) именно организатора и последствием в виде вреда здоровью человека или имуществу (Постановление от 14 февраля 2013 г.) имеют принципиальное значение и для оценки иных нарушений обязанностей организаторов публичных мероприятий.

Таким образом, истолкование положений КоАП РФ в сочетании с ч. 4 ст. 5 Закона о собраниях с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ о возложении ответственности на организатора публичного мероприятия только за его виновные действия, приведшие к противоправным последствиям, полностью исключает возможность возложения на организатора ответственности за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, даже в отношении такой общей обязанности, как необходимость "обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия" (п. 8 ч. 4 ст. 5 Закона о собраниях).

  1. Соразмерность санкций за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий.

Законом N 65-ФЗ значительно усилены меры административной ответственности в части увеличения минимального и максимального размера административного штрафа за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий (ст. 20.2 КоАП РФ). Как мера ответственности административное наказание предполагает ограничение прав и свобод лица, привлекаемого к ответственности, и, следовательно, должно соответствовать указанным выше принципам и стандартам допустимых ограничений свободы мирных собраний.

Данное требование применимо ко всем мерам ограничения свободы собраний: предварительным, налагаемым в ходе проведения мероприятия и последующим, к которым относится в том числе административное наказание. При этом следует отметить, что предварительные меры неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ с точки зрения соблюдения принципа соразмерности. Что касается мер ответственности, то судами затрагивался лишь вопрос о соразмерности выбора правоприменителем конкретного наказания в рамках санкции в конкретном деле, но не соразмерности самой санкции <18>.

<18> Дело "Эзелен против Франции" [Электронный ресурс]: Постановление Европейского суда по правам человека от 26 апреля 1991 г. // Документ опубликован не был. URL: http://www.lawtrend.org.ru/data/39/ (дата обращения: 19.08.2012).

В делах об оспаривании административных наказаний с точки зрения соразмерности и их соответствия ч. 3 ст. 55 Конституции РФ Конституционным Судом РФ была выработана следующая позиция: определение оснований, а также видов и мер ответственности исходя из конституционных целей - прерогатива законодателя. Выбор же из дифференцированных санкций, позволяющих индивидуализировать наказание, конкретной меры взыскания, соразмерной содеянному, - компетенция правоприменителя, который обязан учитывать все обстоятельства дела, в том числе характер и степень общественной опасности деяния <19>. Таким образом, вопрос о соразмерности наказания Суд фактически связывает с его индивидуализацией в конкретном деле в рамках санкции. В то же время требование ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и вытекающее из нее требование о соразмерности ограничения права преследуемым целям адресовано не только правоприменительному органу, но и законодателю, устанавливающему санкцию.

<19> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2409.

Итак, очевидно, можно найти конституционное обоснование самому факту введения ограничений в ст. 20.2 КоАП, предусматривающих наказание за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий, которые являются социально оправданными, обусловленными конституционно закрепленными целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и др., а не целью рациональной организации деятельности органов власти. Вместе с тем сомнение вызывает соразмерность санкций за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий.

Оценка соблюдения принципа соразмерности вряд ли может быть произведена путем сопоставления размера устанавливаемого административного штрафа с размерами штрафов как вида уголовного наказания. Установление зависимости по критерию соразмерности между административными и уголовными штрафами не представляется корректным, поскольку речь идет о разных видах юридической ответственности, особенности каждой из которых далеко не исчерпываются размерами конкретного вида санкции, а включают в себя целую совокупность иных элементов и юридических последствий. Таким образом, использование критерия соразмерности к несоизмеримым друг с другом явлениям не позволяет сделать вывод о его нарушении. В то же время представляется возможным осуществить проверку соблюдения принципа соразмерности при установлении размера административного штрафа за указанные виды правонарушений в результате сопоставления с размерами административных штрафов за сходные по направленности и степени общественной опасности административные правонарушения. В случае если обнаружатся существенные расхождения в подходах законодателя к установлению размеров таких административных штрафов, можно констатировать нарушение принципа равенства, а через него и принципа соразмерности.

На момент внесения изменений в ст. 20.2 КоАП, установивших высокий размер штрафа за различные правонарушения, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, указанный выше баланс был явно нарушен. Размеры штрафов за иные деяния, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, сходные по направленности и степени общественной опасности с административными правонарушениями по ст. 20.2 КоАП РФ, были существенно ниже (мелкое хулиганство (20.1), пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения (20.3); стрельба из оружия в не отведенных для этого местах (20.13)). Лишь в последнее время наметилась тенденция по выравниванию позиции законодателя в отношении размеров административных штрафов за сходные по степени общественной опасности правонарушения (см.: ст. 20.13 КоАП РФ в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 177-ФЗ).

Таким образом, с одной стороны, законодатель наделен дискреционными полномочиями по установлению порядка проведения публичных мероприятий, равно как и видов и характера наказаний за его нарушение, которые индивидуализируются правоприменителем в рамках санкции с учетом конкретных обстоятельств дела. С другой же стороны, не только конкретные меры ответственности, применяемые в конкретном деле, но и сама по себе устанавливаемая санкция должна соответствовать требованиям ч. 1 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Данный вопрос должен решаться также с учетом международных стандартов прав человека, в том числе требований о соразмерности ограничения прав, об установлении лишь необходимых, наименее ограничительных для достижения преследуемой законодателем цели мер.

Необходимость ограничения можно констатировать в том случае, когда между ограничением и конституционно значимой целью имеется прямая связь и когда достижение поставленных законодателем целей и защита конституционно значимых ценностей невозможны без установления соответствующего ограничения. Соразмерность, в свою очередь, предполагает, что вводимое ограничение является адекватным и пропорциональным средством для защиты соответствующих конституционных ценностей.

Исходя из изложенного, соразмерность и необходимость существенного ужесточения наказания должны обосновываться не просто его разумностью, эффективностью или применимостью в мировой практике, но и невозможностью иными мерами и способами достичь преследуемой цели. Применительно к административному наказанию такой целью, в частности, является предупреждение совершения новых правонарушений.

  1. Ограничение права быть организатором публичных мероприятий для лиц, два и более раза привлекавшихся к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.38, 19.3, 20.1 - 20.3, 20.18, 20.29 КоАП РФ.

Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 февраля 2013 г. указал, что введение подобного ограничения права на свободу публичных мероприятий обусловлено тем, что публичное мероприятие "объективно затрагивает интересы значительного числа граждан", создавая угрозу нарушения общественного порядка. Неоднократность совершения правонарушений, по мнению органа конституционной юстиции, ставит под сомнение способность такого лица организовывать и проводить манифестации, не нарушая Закон о собраниях. Введение указанной меры не свидетельствует о повторном наказании лица за совершенные правонарушения и не противоречит ч. 1 ст. 50 Конституции, согласно которой никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. При этом Конституционный Суд отметил, что подобного рода ограничение "не посягает на само существо права на свободу мирных собраний" и "не создает непреодолимых преград для организации и проведения публичного мероприятия", так как оно носит временный характер и у лица остается право участия в публичных мероприятиях, а также возможность обращаться к другим субъектам с прошением об организации манифестации.

Вместе с тем приведенные Конституционным Судом возможности пораженного в праве лица нельзя обозначить как способ "преодоления" рассматриваемого ограничения. Ведь обращение к другим лицам с прошением не является формой реализации собственного права на свободу публичных мероприятий, а участие в проведении манифестации не исчерпывает весь объем прав, составляющих данную конституционную свободу.

Кроме того, в ст. 19.3 КоАП РФ имеется в виду любое неповиновение, в том числе никак не связанное с реализацией права на мирные собрания. Таким образом, человек, подвергшийся наказанию за подобное правонарушение, считается заведомо опасным и лишается права выступать организатором мирных публичных мероприятий, хотя из содержания совершенного им правонарушения вовсе не следует его недобросовестность как организатора публичного мероприятия. Ограничивая право выступать организаторами мирных собраний для лиц, подвергшихся административному наказанию за различные по характеру и степени общественной опасности правонарушения, законодатель не проводит необходимой дифференциации, в результате чего утрачивается причинно-следственная связь между применяемой мерой (лишение права выступать организатором публичного мероприятия) и основанием (совершенное правонарушение).

Следовательно, установленные законодателем изъятия не позволяют сделать вывод об их соответствии требованиям пропорциональности и соразмерности, предусматривающим необходимость достижения баланса между целями ограничений, вводимыми в соответствии со ст. 11 Конвенции, и конституционным правом на свободу публичных мероприятий, и не являются необходимыми в демократическом обществе.

Заключение.

Новеллы федерального законодательства о свободе публичных мероприятий и об административной ответственности за его нарушение в их совокупности не решают задачи развития конституционных основ свободы мирных собраний. Более того, они создают дополнительные и не всегда оправданные препятствия для реализации этой свободы и для повышения гражданской активности. Исходя из потенциальной угрозы общественному порядку и политической стабильности любого публичного мероприятия, законодатель в отдельных проанализированных выше положениях вторгается в существо права на свободу собраний. Среди наиболее спорных новелл-ограничений можно назвать следующие:

На основании вышеизложенного можно констатировать, что конвенционные и конституционные стандарты свободы собраний и публичных мероприятий еще требуют своего воплощения на законодательном уровне. Преследуя в процессе регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий конституционно значимую цель обеспечения безопасности и охраны правопорядка, федеральный законодатель до сих пор не предпринял всех возможных и необходимых мер для поиска оптимальных средств ее достижения, а также для установления баланса данной цели с иными конституционно значимыми ценностями, и прежде всего принципом демократической государственности и народовластия. Презюмируя, что всякое публичное мероприятие потенциально является массовым беспорядком, невозможно раскрыть богатый демократический потенциал свободы мирных собраний. В связи с этим представляется, что федеральное законодательство о свободе публичных мероприятий нуждается не только в корректировке его отдельных положений, но и в концептуальном реформировании.

Литература

  1. Дело "Джавит Ан (Djavit An) против Турции": Постановление Европейского суда по правам человека от 20 февраля 2003 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2003. N 7.
  2. Дело "Махмудов (Makhmudov) против Российской Федерации": Постановление Европейского суда по правам человека от 26 июля 2007 г. // Российская хроника Европейского суда. 2008. N 4.
  3. Дело "Христианско-демократическая народная партия (Christian Democratic People's Party) против Молдовы": Постановление Европейского суда по правам человека от 14 февраля 2006 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 9.
  4. Дело "Христианско-демократическая народная партия (Christian Democratic People's Party) против Молдовы": Постановление Европейского суда по правам человека от 14 февраля 2006 г. (жалоба N 28793/02) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  5. Дело "Эзелен против Франции" [Электронный ресурс]: Постановление Европейского суда по правам человека от 26 апреля 1991 г. // Документ опубликован не был. URL: http://www.lawtrend.org.ru/data/39/ (дата обращения: 19.08.2012).
  6. Дмитриев Ю.А. Правовое обеспечение свободы манифестаций в условиях правового государства. М., 1991.
  7. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. [Электронный ресурс]: Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 марта 2011 г. // Российская газета. N 101. 15.05.2011. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  8. Заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) о Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" [Электронный ресурс]: принято Венецианской комиссией на ее 90-й пленарной сессии (Венеция, 16 - 17 марта 2012 г.) // URL: http://constitutions.ru/archives/7583 (дата обращения: 13.08.2012).
  9. Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" (в ред. от 19.03.2013) [Электронный ресурс] // Санкт-Петербургские ведомости. 04.07.2011. N 120. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
  10. Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6.
  11. Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2005. С. 19.
  12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2921.
  13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2409.
  14. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко".
  15. Руководящие принципы по свободе мирных собраний [Электронный ресурс] // Опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ. 2007. С. 42. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/24524 (дата обращения: 30.09.2012).
  16. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" [Электронный ресурс] // Российская газета. 28.06.2007. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".