Мудрый Юрист

Правовые проблемы использования транспортного налога в финансировании дорожной деятельности в России

Землянская Наталья Ивановна, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена историческому опыту и некоторым правовым проблемам формирования дорожных фондов в Российской Федерации, роли транспортного и иных налогов в финансировании дорожной деятельности.

Ключевые слова: транспортный налог, дорожные фонды, публичные расходы, бюджетные ассигнования.

Legal Problems of Use of a Vehicle Tax in Financing of Road Activities in Russia

N.I. Zemlyanskaya

Zemlyanskaya Nataliya Ivanovna, Associate Professor of the Department of Financial, Banking and Customs Law FSBEI of HPE "Saratov State Law Academy", candidate of jurisprudence, Associate Professor.

The article is devoted to the historical experience and some legal problems of forming of road funds in the Russian Federation, to the role of vehicle and other taxes in financing of road activities.

Key words: vehicle tax, road funds, public expenses, budge allocation.

Финансирование дорожного хозяйства обеспечивается преимущественно путем расходования бюджетных средств, существенная часть которых формируется за счет налоговых доходов. Начиная с 2011 г. в структуре бюджетов бюджетной системы Российской Федерации формируются дорожные фонды, служащие финансовой основой осуществления дорожной деятельности. Отдельные налоги, включая транспортный налог, названы Бюджетным кодексом РФ в качестве доходов, прогнозируемый объем которых учитывается при определении размера соответствующего дорожного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде. Представляется, что узаконенная взаимосвязь объема бюджетных ассигнований на мероприятия, связанные с дорожной деятельностью, и объема доходов от "закрепленных" за дорожными фондами источников указывает на возврат к целевым налогам.

Виды налогов и иных источников доходов государственной казны, их количество и правая сущность со временем менялись. Неизменным оставалось их основное предназначение - финансирование публичных расходов, обусловленных задачами и функциями государства. Существование любого государства, степень и масштабы его экономического развития находятся в прямой зависимости от направлений, видов и объема расходов, определяемых его задачами и функциями. Еще Вильям Петти, основоположник классической политической экономии, в своем знаменитом труде "Трактат о налогах и сборах" назвал важнейшие и наиболее очевидные из всех статьи государственных расходов: военные расходы, т.е. расходы на оборону государства на суше и на море, по обеспечению мира внутри страны и вне ее, на достойный отпор оскорблениям со стороны других государств; расходы на содержание правителей, главных и подчиненных, включая расходы по отправлению правосудия; расходы на школы и университеты; расходы на содержание сирот, найденных и подкинутых детей, немощных людей и безработных; расходы на дороги, судоходные реки, водопроводы, мосты, порты, другие предметы, нужные для блага пользования всех <1>.

<1> См.: Петти В. Трактат о налогах и сборах. Verbum sapienti - слово мудрым. Разное о деньгах. М., 1997. С. 15 - 17.

Таким образом, расходы на содержание дорог и осуществление дорожной деятельности исторически относятся к числу наиболее значимых публичных расходов. Их финансирование в основном осуществляется за счет налоговых доходов, поступающих в казну государства. Так, основным налогом в Древней Руси была дорожная пошлина, взимавшаяся в форме платы за проезд, провоз грузов, прогон скота и т.п. Средства от ее поступления расходовались на ремонт и строительство дорог, мостов и переправ <2>.

<2> См.: Толкушкин А.В. История налогов в России. М., 2001. С. 20 - 21.

В настоящее время Бюджетный кодекс РФ устанавливает разделы классификации расходов бюджетов: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; другие. Они более подробно конкретизированы в подразделах классификации расходов бюджетов и "определяют наиболее фундаментальные направления обеспечения функционирования государства и наиболее важные сферы жизнедеятельности гражданина" <3>. В частности, раздел классификации расходов "Национальная экономика" содержит подраздел "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" <4>. Следовательно, финансирование названных расходов осуществляется за счет бюджетных средств, а именно целевых бюджетных фондов, предназначенных для управления расходами на создание, содержание и развитие транспортной инфраструктуры.

<3> Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2012. С. 411.
<4> См.: Федеральный закон от 03.12.2012 N 216-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" // СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. 1 - 4), ст. 6939, 2013. N 49 (ч. 1), ст. 6349.

Идея формирования дорожных фондов в России не нова. Обособление части публичных доходов для финансирования дорожного хозяйства является очередной попыткой использовать денежные средства по целевому назначению. Впервые решение о создании дорожного фонда было принято российским правительством в 1914 г., однако его реализации воспрепятствовала Первая мировая война <5>. Следующая попытка была предпринята в 1991 г., когда был принят Закон РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" <6>, на основании которого на федеральном и региональном уровнях создавались внебюджетные дорожные фонды, предназначенные для мобилизации ресурсов в целях содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования. Источниками образования средств названных фондов выступали федеральные налоги, характерной чертой которых являлась связь с использованием автомобильного транспорта и дорог, в частности: а) на реализацию горюче-смазочных материалов; б) на использование автомобильных дорог; в) с владельцев транспортных средств; г) на приобретение автотранспортных средств; д) акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан. Названные налоги распределялись между дорожными фондами. В федеральный дорожный фонд зачислялись налог на реализацию горюче-смазочных материалов, акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан, часть налога на пользователей автомобильных дорог. Остальные платежи поступали в территориальные дорожные фонды.

<5> См.: Костикова Е.Г. Дорожные фонды. Продолжение истории // Финансовое право. 2011. N 11. С. 28.
<6> Закон РФ от 18.10.1991 N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1426.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации" <7> Налоговый кодекс РФ был дополнен главой 28 "Транспортный налог". Отличительной особенностью нового налога стал его целевой характер. Он был закреплен в качестве одного из источников целевых средств территориальных дорожных фондов, находившихся в ведении субъектов РФ <8>.

<7> Федеральный закон от 24.07.2002 N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3027.
<8> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2002. С. 434.

Впоследствии федеральный дорожный фонд был преобразован в целевой бюджетный фонд, а его средства были консолидированы в федеральный бюджет. С 2001 г. он фактически прекратил свое существование. Субъекты РФ решали вопрос о бюджетно-правовом статусе соответствующих дорожных фондов самостоятельно, но с 2005 г. и они перестали формироваться.

Упразднение дорожных фондов означало переход на финансирование дорожного хозяйства за счет бюджетных средств. Однако эффективность расходов на создание и содержание транспортной инфраструктуры была довольно низкой, что обусловило необходимость принятия специальной целевой программы. В 2001 г. была утверждена Федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" <9>, получившая свое развитие в Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 гг.)" <10>. Сроки действия последней Постановлением Правительства РФ от 05.05.2013 N 401 <11> продлены до 2020 г. Ее составной частью является подпрограмма "Автомобильные дороги".

<9> См.: Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 "О Федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4895.
<10> См.: Постановление Правительства РФ от 20.05.2008 N 377 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3510.
<11> См.: Постановление Правительства РФ от 05.05.2013 N 401 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848" // СЗ РФ. 2013. N 20. Ст. 2497.

В соответствии с Паспортом реализуемой Федеральной целевой программы развитие транспортной системы страны - необходимое условие реализации инновационной модели экономического роста Российской Федерации и улучшения качества жизни населения. Несоответствие уровня развития автомобильных дорог уровню автомобилизации и спросу на автомобильные перевозки приводит к существенному росту расходов, снижению скорости движения, продолжительным простоям транспортных средств, повышению уровня аварийности. По оценкам экспертов, потери Российской Федерации, обусловленные неразвитостью и низкой пропускной способностью сети автомобильных дорог, составляют 3% валового внутреннего продукта, что в шесть раз выше, чем в странах Европейского Союза.

В настоящее время существенно возросла доля протяженности автомобильных дорог федерального значения, работающих в режиме перегрузки. Около 50% общего объема перевозок по автомобильным дорогам федерального значения осуществляется в условиях превышения нормативного уровня загрузки дорожной сети, что приводит к увеличению себестоимости перевозок, снижению безопасности движения. Бездорожье и неудовлетворительное состояние сети автомобильных дорог являются серьезным ограничением на пути перехода к инновационной модели социально-экономического развития страны.

В целях снижения риска недостижения предусмотренных в подпрограмме "Автомобильные дороги" величин целевых индикаторов и показателей в связи с указанными факторами, влияющими на темпы роста экономики, инвестиционную активность и объемы финансирования дорожной отрасли, предусматривается создание Федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов Российской Федерации, формируемых с учетом определенных бюджетным законодательством Российской Федерации налоговых и неналоговых источников средств соответствующих бюджетов для обеспечения расходов, необходимых для развития и содержания автомобильных дорог, в том числе реализации подпрограммы.

Правовые основания формирования современных дорожных фондов создали положения Федерального закона от 6 апреля 2011 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12>. В соответствии с названным актом Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 179.4 "Дорожные фонды", согласно которой дорожный фонд представляет собой часть средств бюджета, подлежащую использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды.

<12> Федеральный закон от 06.04.2011 N 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2041.

Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в размере не менее суммы его базового объема (254100000,0 тыс. руб.), скорректированного с учетом прогнозируемого уровня инфляции на очередной финансовый год и плановый период, и прогнозируемого объема "закрепленных" за фондом доходов федерального бюджета. К числу последних относятся и налоги-акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в федеральный бюджет.

Дорожный фонд субъекта Российской Федерации создается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации). Объем его бюджетных ассигнований утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, установленных законом субъекта Российской Федерации, от ряда источников, в том числе налогов - акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, а также транспортного налога. Решением представительного органа муниципального образования может быть предусмотрено создание муниципального дорожного фонда, а также порядок его формирования и использования.

Привязка конкретных источников доходов к целевому бюджетному фонду, а также зависимость его размера от прогнозируемого их объема носят исключительный характер. По сути, предусмотренные бюджетным законодательством налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, учитываемые при определении бюджетного финансирования дорожного хозяйства, представляют собой целевые доходы, связанные с конкретным направлением расходов. Подобный подход прямо нарушает закрепленный в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, который означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными его доходами и источниками финансирования бюджетного дефицита бюджета, за исключением субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ, средств целевых иностранных кредитов (заимствований), добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан, расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием России, расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ, отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года. Ни к одному из названных случаев условия формирования дорожных фондов не относятся. Думается, что и достаточных оснований увязывания объема бюджетных средств и конкретных источников доходов бюджетов не существует.

Негативно проявляет себя идея "прикрепления" к дорожным фондам доходных источников и в плане налогово-правового регулирования. Речь идет о транспортном налоге, средства от взимания которого учитываются при определении размера дорожного фонда субъекта РФ.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ транспортный налог является региональным, что означает закрепление за представительными органами субъектов РФ полномочий по его установлению и введению. Транспортный налог устанавливается Налоговым кодексом РФ и региональными законами о налоге, вводится в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ законами субъектов РФ и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта РФ. Законодательные органы субъектов РФ, устанавливая налог, определяют налоговую ставку в пределах, предусмотренных главой 28 Налогового кодекса, порядок и сроки его уплаты, могут закреплять налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Согласно ст. 56 Бюджетного кодекса РФ транспортный налог подлежит зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативу 100%. Поскольку объем бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ находится в прямо пропорциональной зависимости от объема закрепленных за фондом доходов, к числу которых относится и транспортный налог, очевидна заинтересованность субъектов РФ в установлении соответствующих элементов налогообложения на максимально обременительных для налогоплательщиков условиях. В частности, региональные представительные органы вправе увеличивать (уменьшать) ставки транспортного налога, но не более чем в десять раз по сравнению с размером, установленным Налоговым кодексом РФ. В сложившихся условиях не приходится сомневаться в том, что субъекты РФ воспользуются возможностью привлечения дополнительных средств в бюджет за счет повышения налоговых ставок в максимально возможных пределах. В большинстве из них уже наметилась такая тенденция. Налоговые льготы вовсе не относятся к обязательным элементам налогообложения, определяемым при установлении налога. Следовательно, перспективы их расширения в законодательстве субъектов РФ о налогах и сборах весьма сомнительны. Все сказанное не соответствует принципу социальной направленности финансовой деятельности государства <13>.

<13> См.: Соколова Э.Д. Система принципов финансового права // Финансовое право. 2012. N 8.

Таким образом, действующий порядок определения объема финансирования дорожной деятельности в Российской Федерации, правила определения размера дорожных фондов различных территориальных уровней нарушают принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Кроме того, федеральные законодательные акты создают наиболее благоприятные условия для использования транспортного налога в качестве существенного источника формирования доходов бюджетов субъектов РФ в ущерб социальной ориентированности налогообложения.

Литература

  1. Костикова Е.Г. Дорожные фонды. Продолжение истории / Е.Г. Костикова // Финансовое право. 2011. N 11.
  2. Петти В. Трактат о налогах и сборах. Verbum sapienti - слово мудрым. Разное о деньгах. Трактат / В. Петти. М., 1997.
  3. Соколова Э.Д. Система принципов финансового права / Э.Д. Соколова // Финансовое право. 2012. N 8.
  4. Толкушкин А.В. История налогов в России / А.В. Толкушкин. М., 2001.
  5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2002.
  6. Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2012.