К вопросу о разграничении уголовных правонарушений от административных проступков в Украине

Волощук Анатолий Николаевич, заслуженный юрист Украины, ректор Одесского государственного университета внутренних дел, доктор юридических наук, доцент.

Проведен анализ действующего законодательства и научных точек зрения на разграничение уголовных правонарушений и административных проступков. Вносятся предложения по совершенствованию отдельных правовых норм.

Ключевые слова: уголовные правонарушения, административные проступки, уголовный проступок, внесудебная ответственность.

On the issue of delimitation of criminal legal violations and administrative offences in Ukraine

A.N. Voloshhuk

Voloshhuk Anatolij Nikolaevich, Honored Lawyer of Ukraine, Rector of Odessa State University of Internal Affairs, doctor of juridical sciences, assistant professor.

The author analyses the current legislation and scientific viewpoints with regard to delimitation of crimes and administrative offences; introduces proposals on improvement of certain legal rules.

Key words: crimes, administrative offences, crime, extra-judicial responsibility.

Актуальность проблемы. В условиях современного реформирования социально-политической системы Украины вопросы юридической ответственности за деяния, не представляющие значительной общественной опасности, с позиций дальнейшей демократизации украинского общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, сущностного развития местного самоуправления, становления гражданского общества, гуманизации правовой политики, реформирования органов административной и уголовной юстиции требуют нового решения.

Основное содержание. В деятельности государства важное место занимает правовое регулирование отношений административной ответственности. Современное состояние этого административно-правового института, несмотря на частые изменения норм Кодекса Украины об административных правонарушениях, не соответствует в должной мере объективным потребностям развития демократического общества [1].

В контексте цели нашего исследования отдельного рассмотрения требует определение административного проступка. Рассмотрим его признаки и некоторые специальные вопросы, которые касаются именно этой проблемы.

Согласно ст. 9 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее - КУоАП), "административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, посягающее на общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность" [2]. Эта статья КУоАП дает нам общее понятие административного проступка как основания административной ответственности. В диспозиции статьи законодатель пытается выделить наиболее яркие характеристики правонарушения, которое определяется административным проступком (правонарушением). Однако следует отметить, что в статье не указывается, в чем именно особенность этого правонарушения по сравнению с другими противоправными действиями (преступлениями, дисциплинарными проступками).

В результате этого на практике возникают значительные трудности при квалификации конкретных противоправных действий, особенно в тех случаях, когда они посягают на общественные отношения, которые охраняются не только мерами административного принуждения, но и уголовным законом (например, в области охраны труда и здоровья населения, на транспорте и др.).

Следует также отметить, что ст. 9 КУоАП отождествляет понятия "административное правонарушение" и "административный проступок". В последнее время ведется много дискуссий относительно разграничения этих понятий. По нашему мнению, нужно разделить понятия "административный проступок" и "административное правонарушение". Такую точку зрения можно подтвердить рядом аргументов. Термин "правонарушение" является обобщенным, родовым для всех деликтов. Например, в уголовном праве уголовное правонарушение мы называем "преступление", т.е. не предполагаем двоякую трактовку этого деликта. Также и в административном праве следует отметить тенденцию к попыткам привести более обобщенное понятие. Поэтому в литературе и разделяют правонарушения на преступления и проступки (разновидностью которых, например, является и административный проступок) [3, 34].

Анализ законодательства об административной ответственности доказывает, что терминологическое прилагательное "административный" (например, административный проступок) указывает не на сферу общественных отношений, где совершаются эти противоправные деяния (т.е. не на сферу государственного управления), а на обстоятельства, свидетельствующие о последствиях, которые за совершение этого правонарушения будут применены в виде мер административного принуждения, т.е. одного из видов государственного принуждения, и которые характеризуются специфическими признаками, например применяются органами государственной исполнительной власти во внесудебном порядке на основе специально установленных административно-процессуальных норм и т.д. Это подтверждается тем фактом, что административное принуждение (разновидностью которого является и административная ответственность) может применяться за противоправные деяния, посягающие на общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права (земельным, гражданским, административным и др.). Отсюда можно сделать вывод, что административные проступки - это специфическая разновидность правонарушений, за совершение которых применяются меры административной ответственности. Поэтому, чтобы избежать терминологических разногласий, правонарушения, за которые наступает административная ответственность, следует называть не "административными правонарушениями", а более точно - "административными проступками" [4, 574].

Общеизвестно, что административное право состоит из отдельных институтов, которые, в свою очередь, тесно связаны с правоотношениями, регулирующимися другими отраслями права. Так, институт административной ответственности имеет много общего с институтами уголовного законодательства. Поэтому реформирование административной ответственности влечет за собой необходимость соответствующих изменений и в уголовном праве.

Институт административной ответственности имеет много общего с институтами уголовного законодательства, правовые отношения административного процесса - с гражданским процессуальным и уголовно-процессуальным правом. Поэтому реформирование административной ответственности и административного процесса требует проведения соответствующих изменений и в названных отраслях права.

Процесс подготовки обновленного Кодекса Украины об административных правонарушениях начался сравнительно давно, и сейчас соответствующий законопроект на основе переосмысления закономерностей развития общественных процессов претерпел существенные изменения. Появилось новое понятие административного проступка, его субъектом предполагается не только физическое, но и юридическое лицо, введен институт соучастия в совершении проступка и др. [5, 6 - 13]. В Украине в последнее время подготовлено также несколько проектов нового Уголовного кодекса.

Однако, на наш взгляд, проекты Кодекса об административных проступках и Уголовный кодекс не решили одной из основных задач - четкого разграничения уголовных правонарушений от административных проступков.

Традиционно считалось, что Особенная часть Кодекса об административных проступках охватывает состав проступков, которые не являются общественно опасными. Уголовное законодательство предусматривает в Особенной части Уголовного кодекса нормы о преступлениях, одним из основных признаков которых является общественная опасность деяния. Анализ уголовных дел и дел об административных проступках показывает, что в течение немалого промежутка времени свойства мелкого хулиганства почти не изменились, а вот их правовое оценивание менялось существенно. Следовательно, все зависит от волеизъявления законодателя, выраженного в праве и обусловленного социально-политическими и другими потребностями общества, а также сложившейся в нем ситуацией [6, 2 - 7].

Исходя из этого, можно сделать вывод, что между преступлениями и проступками объективно существует лишь количественное различие в степени общественной опасности, а качественное отличие предоставляет законодатель.

Концепция (опасности административных проступков) оформляется как альтернатива другой концепции - общественной опасности проступков. Ее цель заключается в доказательстве того, что административные проступки являются новым и особым видом правонарушений, что они имеют только им присущие свойства и не имеют (или окончательно потеряли) генетических связей с преступлениями [8].

С помощью этой концепции решались два важных политических вопроса: во-первых, демонстрировался гуманизм уголовного законодательства (ведь путем такого отграничения административного проступка от преступления уголовно-правового пространства выводился огромный массив правонарушений); во-вторых, открывалась практически неограниченная возможность увеличивать количество составов правонарушений и субъектов юрисдикции.

Методологической основой концепции вредности стала позиция фактического разработчика теории общественной опасности М.Д. Дурманова, выдающегося представителя советской уголовно-правовой науки, который в монографии "Понятие преступления" (1948 г.) обосновал общественную опасность как неотъемлемый материальный признак только преступного деяния.

В действующем украинском законодательстве об административных правонарушениях обе концепции не нашли четкого и однозначного выражения.

Так, действующий КУоАП при перечислении признаков административного правонарушения (ст. 9) [2] о его общественной опасности или общественной вредности не упоминает. В то же время в ст. 2 и 11 Уголовного кодекса Украины (далее - УК) указано, что обязательным признаком преступления является общественная опасность деяния.

Соответствующие позиции упомянутых статей сформулированы следующим образом: "Основанием уголовной ответственности является совершение лицом общественно опасного деяния, содержащего состав преступления" (ст. 2 УК), "преступлением является предусмотренное настоящим Кодексом общественно опасное виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом преступления (ст. 11 УК)" [9].

Исходя из приведенного, можно сделать вывод, что общественно опасные деяния, во-первых, могут не содержать состава преступления; во-вторых, могут не предусматриваться Уголовным кодексом; в-третьих, могут не содержать состава вины; в-четвертых, могут быть совершены не субъектом преступления.

Таким образом, Уголовный кодекс Украины предполагает существование общественно опасных деяний за пределами преступлений. По этому поводу уместно обратить внимание на Постановление Председателя Верховного Суда Украины от 7 сентября 2005 г., в котором отмечено, что "разграничение уголовной и административной ответственности осуществляется по степени общественной опасности совершенных действий" [10, 11].

Но на наш взгляд, разграничение административных проступков и уголовных правонарушений (преступлений) лишь по признаку общественной опасности и средств регулирования (административное или уголовное право) является недостаточным. Требования к однородности общественных отношений, которые определяют предмет регулирования административного права, в институте административной ответственности, к сожалению, не выдержаны в полном объеме.

Можно согласиться с мнением В.К. Колпакова, что нормами Особенной части действующего Кодекса Украины об административных правонарушениях охвачены проступки, которые к сфере управления не имеют никакого отношения. Например, проступки, которые предусмотрены в ст. 42-1 "Производство, заготовка, реализация сельскохозяйственной продукции, содержащей химические препараты сверх предельно допустимых уровней концентрации", 42-2 "Заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания либо иной продукции", 45 "Уклонение от обследования и профилактического лечения лиц, больных венерической болезнью", 51 "Мелкое хищение государственного или коллективного имущества" и многие другие [10, 12].

Эти проступки нельзя считать административными, поскольку отношения, охраняемые перечисленными нормами, не имеют никакого отношения к государственному управлению или местному самоуправлению. Но это и не преступления, поскольку они не несут в себе большой общественной опасности. Возникает вопрос, с каким же видом правонарушений в данном случае мы имеем дело.

Обратимся за опытом к законодательствам зарубежных стран. Большинство из них в системе уголовного законодательства имеют статьи, нормы которых предусматривают составы преступлений, и статьи, в которых предусматриваются составы уголовного проступка (например, США, Великобритания, Франция, Нидерланды и др.). За совершение уголовного проступка преимущественно предусмотрены невысокие взыскания, которые не влекут за собой судимости [4, 570].

Изложенное позволяет говорить о том, что украинское законодательство допускает несколько видов противоправных деяний: 1) административные проступки; 2) уголовные проступки; 3) преступления.

Разграничение таких противоправных деяний целесообразно осуществлять на основе таких критериев, как степень причиненного ими ущерба общественным отношениям, вид объекта правонарушения, субъект юрисдикции, тяжесть и вид взысканий, предусмотренных за их совершение, субъект правонарушения.

По степени вредности следует выделить правонарушения с высоким, значительным и невысоким уровнем общественного вреда.

Правонарушения с высоким уровнем общественного вреда (общественно опасные), независимо от того, какие правоотношения они нарушают, в украинском праве при наличии некоторых других признаков считаются преступлением.

В тексте принятого нового Уголовно-процессуального кодекса Украины категория незначительных по общественной безопасности правонарушений отнесена к так называемым уголовным проступкам, что, в свою очередь, вызвало необходимость теоретического обоснования этой категории и внесения соответствующих изменений в Уголовный кодекс Украины.

Отграничение проступка (как уголовного, так и административного) от преступления хотя и представляет определенную проблему, но законодатель находит возможности ее решения. Так, в п. 4 ст. 11 проекта Закона Украины от 3 марта 2012 г. N 10146-VI "О внесении изменений в Уголовный кодекс Украины относительно введения института уголовных проступков" предоставляется следующее определение уголовного проступка: "Уголовным проступком является предусмотренное книгой 2 (об уголовных проступках) Особенной части настоящего Кодекса общественно опасное виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом уголовного проступка" [7].

В то же время законодатель не детализирует его признаки. Поэтому, на наш взгляд, при разграничении этих двух видов правонарушения следует использовать вместе с критерием "степень причиненного вреда" другие критерии.

Значительным уровнем общественного вреда целесообразно характеризовать уголовный проступок. Правонарушения с невысоким уровнем общественного вреда можно рассматривать одним из признаков административного проступка.

Разграничение уголовного проступка от административного целесообразно провести также по объекту (отношениями, которые охраняются той или иной отраслью права) и за субъектом юрисдикции.

К административным проступкам следует отнести лишь те из них, которые посягают на установленный порядок управления в широком смысле этого слова. Это означает, что ими могут считаться проступки, посягающие на порядок управления в сфере общественной безопасности, охраны природы, качества продукции метрологии и стандартизации, транспорта, всеобщей воинской обязанности и т.п.

Проступки целесообразно разделить на уголовные и административные, в зависимости от субъекта юрисдикции. Субъектами административной юрисдикции являются органы исполнительной власти, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а дела об уголовных проступках будут рассматривать суды общей юрисдикции, которые специализируются на уголовных делах.

Еще одним важным критерием разграничения административного и уголовного проступка является тяжесть и вид взыскания. Такие взыскания, как исправительные работы, конфискация имущества, арест, следует предусматривать только для уголовных проступков.

По субъектам правонарушения уголовные и административные проступки также могут быть разграничены. Административную ответственность должны нести как физические, так и юридические лица, ответственность за уголовный проступок - только физические лица (граждане, должностные лица и т.п.).

Как уже отмечалось, принятие Уголовно-процессуального кодекса поставило вопрос о внесении изменений в Уголовный кодекс Украины путем принятия отдельного Закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Украины относительно введения института уголовных проступков" [7], поскольку порядок осуществления производства по делам о совершении уголовного проступка регулируется соответствующим разделом в Уголовно-процессуальном кодексе Украины [11].

Что же касается содержания самого законопроекта, то его анализ показывает, что, по сути, он предлагает ввести в уголовное законодательство еще одну категорию преступных деяний - уголовные проступки, за совершение которых, так же как и за преступления любой степени тяжести, лицо будет привлекаться к уголовной (а не к какой-то другой) ответственности и подвергаться по приговору суда (а не по какому-то другому судебному акту) уголовному наказанию (а не какому-то другому взысканию), хотя они и будут именоваться проступками. То есть, на наш взгляд, меняется только название, а не сущность (правовая природа) этих действий и не те подходы, которые используются для решения вопроса об ответственности и наказуемости за их совершение.

В проекте же, по сути, реализуется идея, что уголовный проступок - это фактически приравненная к преступлению разновидность уголовного правонарушения, поскольку за него, как и за преступление, установлена уголовная ответственность и приговором суда назначается уголовное наказание. Но при этом вопреки всякой логике утверждается, что уголовный проступок не является преступлением [12].

Более того, хотя и за преступление, и за уголовный проступок предлагается установить уголовную ответственность, но при этом в проекте не указано, по каким сущностным (принципиальным) признакам (критериям) отличаются друг от друга эти разновидности уголовного правонарушения. В ч. 3 и 4 ст. 11 законопроекта предложены, по сути, идентичные определения преступления и уголовного проступка, а их отграничение предлагается проводить по чисто формальному критерию - по предсказуемости ответственности за совершенное деяние с размещением или в книге первой, или во второй Особенной части Уголовного кодекса Украины.

Частью 1 ст. 2 проекта Закона предусмотрено, что основанием уголовной ответственности является совершение лицом общественно опасного деяния, содержащего состав уголовного правонарушения или уголовного проступка. Данное положение прямо противоречит конституционным нормам, поскольку в п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины отражено разделение правонарушений на виды, согласно которому упоминается о преступлениях, административных и дисциплинарных правонарушениях, тогда как указание на уголовное правонарушение или уголовный проступок отсутствует [13].

Указанным предписаниям Конституции Украины предоставлено официальное толкование и в решении Конституционного Суда Украины от 30.05.2001 N 7-рп/2001 (дело об ответственности юридических лиц), согласно которому деяния, являющиеся преступлениями, административными или дисциплинарными правонарушениями, признаются основаниями уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Таким образом, других оснований уголовной ответственности, кроме деяния, которое является преступлением, в нашем законодательстве пока не существует [14]. Итак, ч. 1 ст. 2 проекта противоречит еще и указанному решению КСУ, которое согласно ч. 3 ст. 150 Конституции Украины является обязательным к исполнению на территории Украины, окончательным и не может быть обжаловано, и требует изменений путем внесения соответствующих дополнений в Конституцию Украины [15].

Следует согласиться с коллективным мнением ученых уголовной отрасли права о том, что подавляющее большинство действий (более 70%), которые предлагается в законопроекте отнести к уголовным проступкам, - это деяния, которые по действующему законодательству признаются административными правонарушениями - проступками, ответственность за которые установлена в действующих нормах КУоАП.

Таким образом, значительное количество граждан Украины (а это миллионы людей) благодаря таким нововведениям сразу же попадают в сферу юрисдикции уголовной юстиции, ибо хотя привлечение к ответственности за уголовные проступки и не будет связано с возникновением состояния судимости, но все эти лица будут приобретать статус таких, которые подвержены уголовной ответственности [12].

На наш взгляд, при реализации такой концепции законопроекта признание отдельных административных правонарушений уголовно наказуемыми деликтами будет восприниматься как в обыденном сознании граждан, так и в профессиональном правосознании специалистов как расширение сферы действия уголовного закона. Также можно ожидать резкого увеличения судебно-статистических показателей уголовно наказуемых деяний, количество которых достигнет миллионных измерений.

Выводы. Если ставить целью проведение политики дальнейшей гуманизации уголовного законодательства путем декриминализации определенного круга уголовно наказуемых деяний, то, скорее всего, эту задачу более уместно было бы решать не в рамках Уголовного, а в рамках Кодекса Украины об административных правонарушениях, куда могли бы входить нормы, которые сейчас предусматривают ответственность в КУоАП за правонарушения, совершенные физическими лицами, и отдельные преступления небольшой и даже некоторые из преступлений средней тяжести, ответственность за которые сейчас установлена в Уголовном кодексе Украины.

При таком подходе Кодекс Украины об административных правонарушениях мог бы состоять из двух основных частей, в одной из которых устанавливалась бы ответственность за административные проступки, которые рассматриваются судами общей юрисдикции, а в другой - ответственность "внесудебная", когда дела рассматривают уполномоченные на то органы (их должностные лица). Такой подход позволил бы сохранить целостность системы уголовного законодательства и обеспечить необходимое обновление административного законодательства, приближая их к требованиям европейского права.

Одновременно нужно урегулировать вопрос относительно субъектов принятия норм об ответственности за антиобщественные проступки и осуществить разделение таких норм по их функциональному назначению. К таким субъектам наряду с Верховной Радой Украины, которая могла бы ограничиться функциями формирования руководящих основ ответственности за антиобщественные проступки (задачи, принципы, признаки проступка, наказуемость и условия освобождения от ответственности и наказания и т.д.), по нашему мнению, можно включить Верховный совет АРК, областные советы, советы городов Киева и Севастополя, которые представляют общие интересы соответствующих территориальных общин Украины. Они в своих постановлениях могли бы формулировать нормы с обозначением в них определенных, характерных для соответствующих регионов мелких правонарушений.

Список литературы

1. Концепцiя адмiнiстративноi реформи Украiни, затверджена Указом Президента Украiни N 810 вiд 27.07.1998 // Верховна Рада Украiни: [офiц. веб-сайт]. Режим доступу: http:w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb_n/ webproc4_1?id=&pf3511=42733.
2. Кодекс Украiни про адмiнiстративнi правопорушення: вiд 07.12.1984 N 8073-X // Вiдомостi Верховноi Ради УРСР. 1984. N 51 (додаток). Ст. 1122.
3. Колпаков В.К. Адмiнiстративна вiдповiдальнiсть (адмiнiстративно-делiктне право): Навч. посiб. К.: Юрiнком Iнтер, 2008. 256 с.
4. Державне управлiння в Украiнi (Навчальний посiбник) / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. К.: Юрiнком Iнтер, 2001. 640 с.
5. Авер'янов В.Б. Проблеми поглиблення демократичних засад адмiнiстративноi реформи в Украiнi // Державне будiвництво та мiсцеве самоврядування: Зб. наук. праць / Iн-т держ. буд. та мiсц. самовряд. Вип. 2. Х.: Право, 2002. С. 3 - 16.
6. Васильев Э.А. Общие черты административного правонарушения и преступления // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 2 - 7.
7. Харченко В.Б. "Правопорушення" та "проступок" як публiчно-правовi категорii кримiнального й адмiнiстративного права. Електронний ресурс: Матерiали Всеукраiнськоi iнтернет-конференцii "Проблеми впровадження iнституту кримiнального проступку" (Киiв, Нацiональна академiя правових наук Украiни. 15 червня 2012 року). Режим доступу: http://ivpz.org/novini/ nternet-konferents-ua.
8. Кримiнальний кодекс Украiни: вiд 5 квiт. 2001 р. N 2341-III // Офiцiйний вiсник Украiни. 2001. N 21. Ст. 920.
9. Колпаков В.К. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник. К.: Юрiнком Iнтер, 1999. 736 с.
10. Кримiнальний процесуальний кодекс Украiни. Електронний ресурс: Закон Украiни вiд 13.04.2012 N 4651-VI // Верховна Рада Украiни: офiц. веб-сайт. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/4651 (11.06.2012).
11. Судова практика Верховного Суду Украiни у справах про адмiнiстративнi правопорушення / За заг. ред. П.П. Пилипчука. К.: Iн Юре, 2007. С. 202. Роздiл 2.