Мудрый Юрист

Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти

Студеникина Марина Семеновна, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Правовые акты управления рассматриваются в статье как основная форма реализации исполнительной власти. Анализируются понятие правового акта управления, их классификация, виды и юридические свойства, критерии определения нормативности правовых актов управления и их места в общей системе правового регулирования, а также возможные варианты совершенствования процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов управления.

Ключевые слова: форма реализации исполнительной власти, нормативный правовой акт управления, индивидуальный правовой акт управления, систематизация нормативных правовых актов управления, административные регламенты.

Regulatory legal acts of management as a form of realization of executive power

M.S. Studenikina

Studenikina Marina Semenovna, Honored Lawyer of the Russian Federation, professor of the Chair of Administrative Law and Procedure of O.E. Kutafin Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

The article deals with legal administrative acts as a preeminent vehicle of the executive power. A definition of the concept of such acts and their legal nature is given, followed by their classification and typology, requirements for the regulative administrative acts and their place in the legal system, as well as possible scenarios for raising effectiveness of their elaboration and enactment.

Key words: vehicles of the executive power, regulative administrative act, systematization of the regulative administrative acts, administrative regulation.

В современных условиях дальнейшего развития многоукладной экономики, усложнения отраслевых и функциональных связей в системе исполнительной власти существенно возрастает роль и значение правовых актов управления.

Правовой акт управления представляет собой принятое государственным органом управленческое решение, в котором находят свое непосредственное выражение цели, задачи и функции деятельности исполнительно-распорядительного характера. Эти акты наиболее многочисленны, так как призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые отношения. Правовые акты управления отличаются широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений, следовательно, наибольшей степенью динамичности и подвижности.

При помощи правовых актов субъекты управления в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения, возникающие в областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни, охраняют государственную безопасность и общественный порядок, защищают права и законные интересы граждан, общественных и государственных учреждений и организаций. Поэтому правовые акты управления служат важным средством налаживания организационных связей как во внутренней системе исполнительной власти, так и во взаимоотношениях государства с гражданами, хозяйствующими субъектами, бизнесом. В таком понимании правовой акт управления опосредует взаимоотношения между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления с целью обеспечения оптимального сочетания публичных (государственных) и частных (корпоративных) интересов.

В административно-правовой литературе используются различные термины для обозначения актов, издаваемых субъектами управления: "правовой акт управления", "административно-правовой акт", "административно-правовой акт государственного управления", "акт государственной администрации". Каждое из этих названий характеризует определенную грань данного правового явления <1>. В настоящее время наибольшее распространение в науке административного права получили термины "правовой акт управления" и "административно-правовой акт". Эти термины, по сути, являются синонимами и отражают специфические черты административно-правовой формы реализации задач и функций государственного управления.

<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002; Курс лекций по административному праву / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008.

Выявляя особенности правовых актов управления, отметим несколько признаков, которые позволяют выделить эти акты из всех иных правовых актов, принимаемых государственными органами.

Прежде всего, правовой акт управления - это акт-регулятор. Он представляет собой управленческое решение по вопросам, возникающим в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Это может быть либо управленческое решение так называемого позитивного характера (например, утверждение какой-либо федеральной целевой программы в конкретной области экономического развития), либо решение как реакция на негативные явления в сфере государственного управления (например, многочисленные акты юрисдикционного характера, принимаемые органами исполнительной власти или их должностными лицами по итогам рассмотрения административно-правового конфликта, будь то спор о праве либо дело об административном правонарушении).

Правовой акт управления принимается уполномоченным на то субъектом управления (в преобладающем большинстве случаев субъектами управления выступают органы исполнительной власти) и только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции.

Правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления всегда влечет юридические последствия. Эти последствия проявляются в основном в том, что акт управления либо:

Таким образом, правовой акт управления, устанавливая нормы права в публичной сфере, может, с одной стороны, осуществлять так называемое абстрактное правовое регулирование, а с другой - разрешать возникший в практике спор или индивидуальное дело, т.е. осуществлять индивидуальное правовое регулирование <2>.

<2> См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 343.

Правовые акты управления имеют разную юридическую силу, определяемую местом органа, издавшего акт, в общей системе государственного механизма. Но они всегда обязательны для всех, кому адресованы, независимо от ведомственной подчиненности самого объекта управления. Исполнение правового акта управления обеспечивается прежде всего организацией и убеждением, а в необходимых случаях - и принудительной силой государства.

Продолжая характеристику правовых актов управления, необходимо отметить, что они принимаются субъектом управления, как правило, в одностороннем порядке. Это означает, что при принятии акта не требуется согласия ни других субъектов управления, ни объектов управления, на которые распространяется действие самого акта. Следует, однако, подчеркнуть, что в последнее время значительное внимание стало уделяться усилению координационно-контрольной деятельности различных субъектов управления. В этих условиях активизировалась практика принятия несколькими субъектами исполнительной власти совместных управленческих решений, которые служат достижению общей единой цели. Таким образом, признак односторонности правового акта управления хотя и является типичным для такого рода актов, но постепенно теряет свой универсальный характер <3>.

<3> Подробнее см.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 105.

Как правило, правовой акт управления издается в виде письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок его подготовки, обсуждения, экспертизы, утверждения, вступления в силу и т.д.

С учетом отмеченных специфических признаков правового акта управления можно дать следующее его определение: "Правовой акт управления - это основанный на законе юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное индивидуальное дело, обладающий государственно-властным характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченным на то субъектом управления (чаще всего это органы исполнительной власти или их должностные лица) в соответствии с установленной процедурой".

Широкий круг субъектов управления, активная реализация ими предоставленных полномочий предполагает наличие большого количества различных правовых актов управления. Данное обстоятельство обусловливает необходимость классификации актов государственного управления. В юридической литературе наиболее распространены следующие критерии (основания) классификации правовых актов управления: 1) по юридическим свойствам; 2) по органам, издающим акты (и вытекающему отсюда юридическому наименованию акта); 3) по территории, на которую распространяется действие акта; 4) по форме выражения правового акта.

По юридическим свойствам различаются нормативные и индивидуальные правовые акты управления.

Основным отличительным признаком нормативного акта (причем это одновременно и содержательный, и формальный признак) является непременное наличие в нем нормы права. К сожалению, до сих пор не принят Федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который прошел процедуру первого чтения в Государственной Думе II созыва еще в ноябре 1996 г. В этом проекте Закона давалось легальное определение нормативного правового акта <4>. Но, пока легальное определение нормативного правового акта в законодательстве отсутствует, приходится руководствоваться официальным разъяснением, сформулированным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (в редакции от 9 февраля 2012 г.).

<4> См.: Журнал российского права. 1997. N 10.

Под нормативным правовым актом в соответствии с п. 9 этого Постановления понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Перечисленные признаки нормативных актов свойственны и нормативным правовым актам управления. Эти акты содержат административно-правовые нормы и потому являются источниками административного права; регулируют общественные отношения, возникающие при организации и функционировании исполнительной власти в соответствующих сферах или отраслях государственного управления; издаются многочисленными субъектами государственного управления в порядке, установленном действующим законодательством; рассчитаны на неоднократное применение; не имеют персонифицированного конкретного адресата.

Правовые акты управления, не содержащие норм права, по своему характеру относятся к индивидуальным актам. Такие акты, не создавая новых правовых норм, представляют собой юридические решения по конкретным вопросам, вынесенным с учетом индивидуальных обстоятельств и фактов на базе уже действующей общей нормы. Посредством индивидуальных актов происходит персонифицированная направленность норм права на конкретных субъектов. Индивидуальный акт исчерпывается однократностью применения.

Уяснение того, что следует понимать под нормативными и индивидуальными актами управления, представляется весьма важным для исследования многоаспектной проблемы содержания и систематизации правовых актов, а также упорядочения действующей правовой системы в целом. На практике, например, нередко возникает вопрос о том, нормативен ли сам правовой акт управления, т.е. содержит ли он нормативное предписание. Этот вопрос во многом проистекает из-за неоднородности формулировок самих норм права, которые выступают не только первичной клеточкой нормативного акта, но и его содержательной характеристикой.

Далеко не всегда, например, из формулировки самого предписания можно сделать вывод о том, направлено ли оно на регулирование общественных отношений. В первую очередь речь идет о предписаниях-дефинициях, предписаниях-принципах. Нормы ли они вообще по своей природе и являются ли правовые акты управления, их содержащие, нормативными?

Определиться здесь необходимо, тем более что в последнее время в правотворческой практике органов исполнительной власти такие предписания получили широкое распространение. Во многих правовых актах появились специальные статьи или пункты, закрепляющие как исходные положения для конкретных правовых массивов и институтов, так и базовые для определенной сферы общественных отношений понятия и термины. Такие предписания, хотя они и специфичны, бесспорно, являются нормативными. Их особенность заключается в том, что они воздействуют на свой объект не напрямую, а через другие нормы права. Акты же, содержащие предписания такого рода, без всякого сомнения, нормативны.

Ранее уже отмечалось, что наиболее обобщенный признак нормы права состоит в количественной неопределенности случаев, на которые норма рассчитана. Но есть разновидность предписаний, которые дают (по крайней мере на первый взгляд) некоторые основания говорить об исчерпанности их потенциала однократным применением. К таким предписаниям относятся, например, предписания, содержащие поручения субъекту управления издать какой-то правовой акт (например, поручение конкретному министерству издать инструкцию по определенному вопросу). Акт управления, содержащий такое предписание, с нашей точки зрения, является нормативным. Вряд ли можно сказать, что содержащееся в акте управления поручение в адрес другого правотворческого субъекта принять конкретную инструкцию или правила представляет собой акт однократного действия. Его нормативность сохраняется и тогда, когда поручение реализовано, поскольку само поручение является юридическим основанием не только для первичного издания соответствующих инструкций, правил, положений, но и для последующего изменения, дополнения или даже полного переиздания этих актов. Поэтому наличие предписаний-поручений такого рода в правовом акте управления автоматически сообщает самому акту характер нормативности.

В некоторых пояснениях относительно их правового характера нуждаются и предписания, состоящие в отмене норм права, приостановлении или, наоборот, распространении их действия на более широкий круг общественных отношений. Однократность действия таких предписаний не исключает их нормативной природы. "Не сохраняясь позитивно в самом праве, такие нормы постоянно живут в том порядке общественных отношений, который устанавливается с их помощью, т.е. в правопорядке" <5>. Поэтому правовые акты управления, содержащие такие специфические предписания, следует признавать нормативными.

<5> См. высказывание И.С. Самощенко в монографии "Теоретические вопросы систематизации советского законодательства". М., 1963. С. 67.

В общем массиве правовых актов управления нередко встречаются акты, содержащие предписания-разъяснения. Предписания-разъяснения и содержащие их акты не относятся к разряду нормативных. Они не создают новых норм права. Их задача - разъяснить уже существующие с целью преодолеть те затруднения, которые вызваны неясностями в праве, и обеспечить единообразное правопонимание и применение разъясняемых норм всеми участниками правоотношений. Такие акты получили название интерпретационных. Их нередко выделяют в самостоятельную категорию наряду с нормативными и индивидуальными актами (см. работы П.Е. Недбайло).

Однако простого наличия в правовом акте управления норм права иногда бывает недостаточно, чтобы признать сам акт нормативным. На это обращается внимание и в литературе <6>. В качестве примера приводятся ситуации, когда через акты органов исполнительной власти подчиненные этим органам структуры информируются о нормативных актах, принятых вышестоящими органами. До недавнего времени так называемые информационные акты были достаточно распространенным явлением. Сейчас, правда, поле этой ненужной практики заметно сужается. Действительно, эти информационные акты хотя и состоят из нормативных положений, но содержат их не первичным образом, а дублируют уже имеющиеся установления. Поэтому информационный акт является нормативным только с формальной, а не с содержательной точки зрения.

<6> См.: Законодательный процесс: понятие, институты, стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.Н. Ковачев. М., 2000. С. 28.

Как считает В.М. Сырых, ненормативным является также акт, содержащий нормы права, но принятый некомпетентным органом. Представляется, что выдвинутое положение требует каких-то дополнительных пояснений и безоговорочно принято быть не может. Во-первых, непонятно, почему автор ненормативным считает только акт, изданный некомпетентным органом. Если такой акт признается автором разновидностью правонарушения (что совершенно верно), то основания признания правового акта ненормативным должны быть, по крайней мере, расширены: это и издание правового акта по вопросам, не входящим в компетенцию данного органа; и нарушение формы акта; и нарушение процедур его принятия. Неясно также, кто и на какой стадии должен оценить указанный акт как нелегитимный? С нашей точки зрения, даже если нормативный акт принят с какими-то нарушениями, то, пока в установленном порядке он не отменен, он считается нормативным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Иначе могут быть чрезвычайно расширены дискретные полномочия правоприменителя, который по своему усмотрению будет решать, издан нормативный акт в пределах компетенции или нет, соблюдены ли форма и порядок его издания. Благая цель - не применять нелегитимный нормативный акт - может обернуться хаосом в правоприменении.

Бесспорно, на юридические свойства правовых актов управления влияет место органа, издающего акт управления, в общей системе государственного механизма. Исходя из органов, издающих правовые акты управления, можно выделить: указы и распоряжения Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ); постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ); акты федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств; акты высших должностных лиц республик как субъектов Российской Федерации; акты глав администраций других субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления, когда им делегированы государственно-властные полномочия по конкретным вопросам исполнительно-распорядительной деятельности.

Все эти акты объединены понятием "подзаконные акты". Правда, следует отметить особую трактовку подзаконности нормативных указов Президента Российской Федерации, издаваемых им как субъектом управления. В чем это своеобразие состоит?

Как известно, Конституция Российской Федерации 1993 г. внесла существенные изменения в правовой статус Президента РФ. Он был поставлен вне системы разделения властей, объявлен главой государства и гарантом Конституции.

Из новой Конституции РФ исчезли формулировки о том, что указы Президента РФ издаются по вопросам, отнесенным к его ведению, а также и о том, что указы издаются "на основании и во исполнение законов". Следовательно, для Президента РФ открывалась легитимная возможность опережающего закон нормотворчества в случае отсутствия федерального закона по какому-либо конкретному вопросу. Поэтому правилен, с нашей точки зрения, вывод Л.А. Окунькова о том, что "было бы ошибкой квалифицировать акты Президента РФ как обычные подзаконные акты" <7>. Чтобы вписать нормативные указы Президента в действующую в стране иерархию нормативных актов, необходимо исходить из концептуальной установки о том, что нормативные указы, принятые в отсутствие федеральных законов по вопросам, требующим законодательного регулирования, действуют только до момента принятия соответствующего закона. Именно на такой подход понимания проблемы ориентирует Конституционный Суд РФ. В своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. он записал: "Не противоречит Конституции РФ издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов" <8>.

<7> См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 101 - 102.
<8> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

Среди правовых актов управления, издаваемых органами исполнительной власти, ведущее место занимают акты Правительства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. Такие критерии установлены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" <9>.

<9> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Правительство РФ может принимать различные по наименованию правовые акты управленческого характера - положения, правила, уставы, перечни, стандарты, регламенты. Но в общую правовую систему они включаются только через постановления Правительства.

Условия издания постановлений как нормативных подзаконных актов выражены терминами "на основании" и "во исполнение". Термин "на основании" означает, что постановления Правительства не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов правительства в иерархии нормативных актов. Издание актов Правительства РФ по условию "во исполнение" вышеназванных актов означает, что правительство, во-первых, издает постановления по прямому указанию закона и, во-вторых, издает инициативные акты на основе норм о компетенции, управомочивающих его осуществлять правовое регулирование той или иной отраслью или сферой общественной жизни. Таким образом, подзаконность является как бы свидетельством вторичности нормотворчества исполнительных органов, основная деятельность которых направлена прежде всего на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Отличительные признаки правительственных постановлений суммарно могут быть сведены к следующему:

В связи с тем, что Президент РФ, как уже отмечалось, обладает большими полномочиями в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти, важно, чтобы нормотворческая деятельность Президента РФ (особенно в области социально-экономической деятельности) не поглощала функции Правительства, самостоятельность которого в руководстве экономикой должна усиливаться. Поэтому необходимо найти правильное соотношение закона, нормативного указа Президента РФ и Правительства с тем, чтобы, во-первых, президентские указы и постановления Правительства не заполняли "пространство", отведенное для закона, и, во-вторых, чтобы нормативная деятельность Президента РФ и Правительства РФ в условиях существующего на практике дуализма власти не вела к юридическим коллизиям, которые дезориентируют правоприменителя.

В общем массиве нормативных актов управления большой удельный вес имеют акты, издаваемые федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами (так называемые ведомственные акты).

Они регулируют отношения, складывающиеся как внутри организационных систем этих органов, так и распространяющиеся на не подчиненные им в организационном отношении объекты управления, а также на граждан. Такие полномочия особенно значительны у федеральных министерств, на которые возложена функция нормативно-правового регулирования, а также у федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ или Правительства РФ (например, ФКСН, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба).

Конституция Российской Федерации не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные акты предусматривается либо соответствующими федеральными законами, либо положениями об этих органах, утверждаемыми указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Долгое время не был решен вопрос о возможных видах ведомственных нормативных актов. Поэтому каждое ведомство могло действовать по собственному усмотрению, в связи с чем практика издания таких актов была чрезвычайно разнообразной: издавались приказы, постановления, распоряжения, инструкции, указания, письма, циркулярные письма, директивные письма, правила, положения, методические указания. При этом между наименованием (видом) актов и характером их содержания не прослеживалось четкой зависимости. В результате одинаковые по своему содержанию акты имели различное наименование. Не было единообразия и в практике утверждения определенных видов актов другими. Так, например, инструкции в одних случаях издавались самостоятельно, в других - утверждались приказами, в третьих - грифом "Утверждаю".

В целях устранения множественности издаваемых видов ведомственных нормативных актов была проведена их унификация. Впервые такая унификация осуществлена Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <10>.

<10> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Этим Постановлением был установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти: постановления, приказы, правила, инструкции, положения. Однако сейчас, в условиях активной процессуализации работы государственного аппарата, этот перечень требует корректировки в связи с появлением в деятельности федеральных министерств, служб и агентств, а также разных по организационно-правовым формам органов исполнительной власти субъектов Федерации такого нового вида правового акта, как административный регламент.

Главными целями административных регламентов являются: 1) обеспечение "прозрачности" деятельности органа исполнительной власти; 2) создание современных механизмов взаимодействия граждан и организаций с государственными органами; 3) оптимизация административных процедур; 4) противодействие коррупции; 5) создание нормативно-правовой основы для автоматизации деятельности органа исполнительной власти на базе информационных технологий <11>.

<11> См.: Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 10; Дугенец А.С., Стахов А.И. Административные регламенты органов исполнительной власти: понятие, сущность, классификация // Проблемы противодействия административной деликтности. М.: ВНИИ МВД России, 2010.

Практике деятельности органов исполнительной власти известны следующие разновидности административных регламентов:

Названные типы административных регламентов имеют различный статус. Поэтому в научной литературе высказывается идея о необходимости принятия федерального закона об административных регламентах, целью которого должна стать как раз "регламентация статуса административных регламентов, их предмета (административных процедур), порядка разработки, принятия, применения, изменения и отмены, обязанностей исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц и государственных служащих, прав заинтересованных лиц, граждан и организаций в связи с применением административных регламентов, ответственность за нарушение административных регламентов" <12>.

<12> Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8. С. 5 - 41.

Наибольшее распространение из всех видов административных регламентов получили административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. По официальным данным, к 2012 г. таких административных регламентов на федеральном уровне принято уже более 500. Не отстают по количеству принятых нормативных актов подобного рода и субъекты Федерации. С точки зрения С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой, "в ходе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов государственных услуг" <13>.

<13> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 10.

При таком подходе закономерно возникают следующие вопросы: во-первых, не "потонут" ли правоприменители в таком неконтролируемом массиве административных регламентов и, во-вторых, как соотнести их огромное количество с теми основными целями, для достижения которых и должны приниматься сами административные регламенты (а именно обеспечение оптимизации работы органов исполнительной власти и их должностных лиц; создание современных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью администрации; снижение административного усмотрения и коррупционной составляющей в управленческих решениях)? <14>

<14> См. подробнее: Мартынов А.В. К вопросу о соотношении административных регламентов и административных процедур в современном административном процессе (Кутафинские чтения) // Государство и право: вызовы XXI века. Декабрь. 2009. М.: МГЮА. С. 175.

Продолжая оценку административных регламентов с позиций общего количества, следует отметить трудно объяснимый разброс в перечне самих государственных функций, по которым уже приняты или только еще разрабатываются административные регламенты в разных субъектах Федерации (от 38 в одном субъекте, до 128 - в другом). Между тем с термином "функция" нужно обходиться очень осторожно. Для теории управления и административного права это одна из важнейших категорий. В ходе предварительного этапа реформ органов исполнительной власти проводилась своего рода "инвентаризация" функций, которые осуществляли федеральные органы исполнительной власти. В итоге проделанной инвентаризации была приведена впечатляющая цифра - насчитали пять тысяч функций; был сделан вывод о том, что многие функции избыточны, дублируют друг друга, соединены в одном органе таким образом, что вступают во внутреннее противоречие и т.д. В проведенной работе, в которой приняли участие большой штат чиновников и сотрудников различных НИИ, было, конечно, много положительного. Но остался вопрос: откуда все-таки появилась такая цифра - пять тысяч функций? Ведь не всякий вид деятельности может претендовать на индивидуализацию в качестве управленческой функции.

Выделение той или иной функции управления не является делом субъективного усмотрения. Оно объективно обусловлено наличием определенных признаков, к которым относятся в известной мере обособленный, самостоятельный характер деятельности, однородность ее содержания, особая целенаправленность и материальная обеспеченность ее реализации. Таким критериям, исходя из теории управления, соответствует не более восьмидесяти направлений деятельности, которые реализуются через различные полномочия соответствующих государственных органов. Неправильный подход к трактовке понятия "функция" на подготовительном этапе реформы органов исполнительной власти привел, с нашей точки зрения, к тому, что в принятых положениях о многих министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах, а также и в самих административных регламентах оказались перепутаны функции, полномочия, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти. Бесспорно, это снижает эффективность управления и не идет в плюс проводимым реформам.

В статье затронуты лишь некоторые вопросы многоаспектной проблемы административного нормотворчества. Принимая во внимание значение нормативных правовых актов управления в практической реализации задач исполнительной власти, необходимо продолжить дальнейший поиск наиболее оптимальной модели целевых и функциональных связей и взаимозависимостей нормативных актов управления между собой в единой правовой системе.

Список литературы

  1. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.
  2. Курс лекций по административному праву / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008.
  3. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 343.
  4. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 105.
  5. Самощенко И.С. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства: Монография. М., 1963. С. 67.
  6. Законодательный процесс: понятие, институты, стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.Н. Ковачев. М., 2000. С. 28.
  7. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 101 - 102.
  8. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 10.
  9. Дугенец А.С., Стахов А.И. Административные регламенты органов исполнительной власти: понятие, сущность, классификация // Проблемы противодействия административной деликтности. М.: ВНИИ МВД России, 2010.
  10. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8. С. 5 - 41.
  11. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 10.
  12. Мартынов А.В. К вопросу о соотношении административных регламентов и административных процедур в современном административном процессе (Кутафинские чтения) // Государство и право: вызовы XXI века. Декабрь. 2009. М.: МГЮА. С. 175.