Мудрый Юрист

О необходимости дифференциации размеров административных и аналогичных уголовных наказаний с учетом степени общественной опасности деяний

Попугаев Юрий Ильич, первый заместитель начальника ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент, генерал-майор полиции.

Отмечена несоразмерность целого ряда административных наказаний общественной опасности административных правонарушений. Подчеркнута неприемлемость нарушения принципов справедливости и равенства граждан перед законом в результате установления наказания за административное правонарушение, по своему характеру и размеру (сроку) равного уголовному наказанию или превосходящего его. На основе сравнительно-правового анализа соответствующих статей КоАП РФ и УК РФ делаются выводы о необходимости дифференциации размеров административных и аналогичных уголовных наказаний с учетом степени общественной опасности деяний.

Ключевые слова: степень общественной опасности деяния, административные и уголовные наказания, соразмерность наказаний, дифференциация размеров наказаний.

On the necessity of differentiation of amounts of administrative and analogous criminal punishments taking into consideration the level of public danger of the act

Y.I. Popugaev

Popugaev Yurij Il'ich, First Deputy Head of All-Russia Science Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences, assistant professor.

Fhe author notes the disparity between the amount of a great number of administrative punishments and the social danger of offences; stresses the unacceptability of violation of principles of justice and equality of citizens before law in consequence of assignment of punishment for administrative law offences which in its amount and character equals or exceeds a criminal punishment. On the basis of comparative-law analysis of relevant articles of the Code for Administrative Law Offences and the Criminal Code of the RF the author makes conclusions on the necessity of differentiation of amounts of administrative and analogous criminal punishments taking into consideration the level of public danger of relevant offences.

Key words: level of public danger of the act, administrative and criminal punishments, adequacy of punishments, differentiation of amount of punishments.

Важная роль в формировании и поддержании правопорядка и общественной безопасности в стране принадлежит законодательству об административных правонарушениях. Оно устанавливает административно-правовые запреты на совершение определенных деяний (их противоправность) и административные наказания за нарушение установленных запретов (наказуемость деяний). Именно посредством принятия норм этого законодательства те или иные поведенческие акты, к которым государство относилось ранее юридически безразлично, обретают юридическую значимость. Происходит так называемый процесс деликтизации деяния, в результате которого оно наделяется законодателем юридическими свойствами (признаками) административного правонарушения.

Законодательное определение степени общественной опасности противоправного деяния отражается в характере правовых последствий, которые установлены законодателем за его совершение (вид и размер наказания, срок давности привлечения к административной ответственности). Очевидно, что более опасные деяния должны наказываться более строго и, наоборот, менее опасное правонарушение влечет менее строгое наказание. Именно по санкции, предусмотренной за совершение административного правонарушения, можно судить о законодательной оценке степени его общественной опасности.

Статья 3.2 КоАП РФ определяет десять видов административных наказаний, которые могут устанавливаться и применяться за совершение административных правонарушений. Причем эти виды наказаний существенно различаются по характеру содержащихся в них лишений и правоограничений, т.е. по степени репрессивности (например, предупреждение и административный арест, административный штраф и административное выдворение и т.п.). Кроме того, существенно различается и объем правоограничений (лишений), содержащихся в определенном виде наказания. Так, срок лишения специального права за различные правонарушения может быть установлен от одного месяца до трех лет; срок административного ареста - от одних суток до тридцати суток, обязательных работ - от двадцати до двухсот часов и т.д.

Очевидно, столь широкий диапазон административных наказаний и объема правоограничений, содержащихся в каждом виде наказания, обусловлен различной степенью общественной опасности административных правонарушений (деяний, подлежащих деликтизации).

Установленные законодателем административные наказания за тот или иной вид административного правонарушения должны быть соразмерны с его опасностью. Обратное нарушает принципы справедливости <1>, равенства перед законом <2>.

<1> К сожалению, общеправовой принцип справедливости не получил закрепления в законодательстве об административных правонарушениях, хотя именно он в наибольшей мере отражает общесоциальную сущность права как справедливого и эффективного регулятора общественных отношений.
<2> Решение этой задачи требует совместных усилий юристов, социологов, психологов, экономистов и специалистов других отраслей знания.

Анализ законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о несоразмерности целого ряда административных наказаний общественной опасности административных правонарушений. Бесспорно признано, что административные правонарушения отличаются от преступлений меньшей степенью общественной опасности <3>. Следовательно, и устанавливаемые за их совершение административные наказания должны отличаться меньшей степенью репрессивности по сравнению с уголовными наказаниями. Представляется неоправданным и недопустимым существующее положение, при котором максимальный размер (срок) административных наказаний превышает минимальный размер (срок) одноименных и идентичных по характеру правоограничений (лишений) наказаний, предусмотренных уголовным законом. Так, согласно ч. 2 ст. 46 УК РФ, штраф устанавливается в размере от 5 тыс. до 5 млн. руб. Причем штраф в размере свыше 500 тыс. руб. может назначаться лишь в отдельных случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ <4>, за исключением случаев исчисления размера штрафа исходя из величины, кратной сумме коммерческого подкупа или взятки <5>.

<3> Как отмечалось выше, по мнению некоторых авторов, отсутствием признака общественной опасности.
<4> УК РФ в настоящее время содержит более 20 таких составов преступлений.
<5> УК РФ содержит 15 составов преступлений с такими санкциями.

В то же время ст. 3.5 КоАП РФ допускает установление по общему правилу для граждан штрафа в размере до 5 тыс. руб., а для должностных лиц - до 50 тыс. руб. При этом за отдельные виды административных правонарушений установлены штрафы в размере соответственно до 300 тыс. руб. и до 600 тыс. руб. Таким образом, максимальный размер административного штрафа для физических лиц на два порядка превышает минимальный размер аналогичного уголовного наказания <6>.

<6> КоАП РФ насчитывает более 450 составов административных правонарушений, санкции которых превышают 5 тыс. руб. (не считая санкций, предусматривающих исчисление штрафа в кратном размере).

Такое положение приводит к "размыванию" границы между административными правонарушениями и преступлениями. Судя по санкциям некоторых статей УК РФ и КоАП РФ, общественная опасность отдельных административных правонарушений оценена законодателем выше общественной опасности схожих по признакам состава преступлений. Так, оскорбление, содержащееся в публичном выступлении, предусматривает административное наказание для граждан от 3 до 5 тыс. руб., а для должностных лиц - от 30 до 50 тыс. руб. (часть 2 ст. 5.61 КоАП РФ), а публичное оскорбление представителя власти наказывается штрафом в размере до 40 тыс. руб. (ст. 319 УК РФ), т.е. административное правонарушение (оскорбление), совершенное гражданином, оценено законодателем по степени общественной опасности аналогично нижней оценке степени общественной опасности преступления (оскорбление представителя власти), а совершенное должностным лицом - как превосходящее по степени общественной опасности это преступление <7>.

<7> Аналогичная диспропорция обнаруживается и в соотношении санкций других статей УК РФ и КоАП РФ, предусматривающих помимо штрафа и иные наказания. Например, см.: ч. 4 ст. 20.2 КоАП РФ и ст. 214 УК РФ и др.

Избежать подобных диспропорций в процессе деликтизации и криминализации деяний позволило бы внесение изменений в нормы Общих частей КоАП РФ и УК РФ, устанавливающих виды и размеры (сроки) наказаний. Их суть заключается в "разведении" верхних границ (пределов) административных наказаний и нижних границ аналогичных уголовных наказаний, т.е. между ними должен быть оставлен некий "зазор", некое пространство, не позволяющее законодателю завысить оценку степени общественной опасности деликтизируемого деяния до уровня общественной опасности преступления <8>. Если же, по мнению законодателя, общественная опасность деяния реально требует наказания, аналогичного по своему характеру и размеру уголовному наказанию, то, очевидно, такое деяние подлежит не деликтизации, а криминализации.

<8> Решение этой задачи возможно путем снижения верхних границ размеров (сроков) административных наказаний или повышения нижних пределов уголовных наказаний. Возможно и одновременное согласованное изменение административно-деликтного и уголовного законодательства.

Существующее положение, при котором за административное правонарушение устанавливается наказание, по своему характеру и размеру (сроку) равное уголовному наказанию или даже превосходящее его, существенно нарушает принципы справедливости и равенства граждан перед законом. Фактически одинаковые правовые последствия претерпевают лица, совершившие административное правонарушение и преступление, и это представляется несправедливым. Кроме того, привлечение к административной ответственности не сопряжено с особыми процедурами и процессуальными гарантиями законности и обоснованности привлечения к ответственности, свойственными уголовному процессу (исключительно судебный порядок; предварительное расследование; утверждение прокурором обвинительного заключения, акта, постановления; особый порядок обжалования действий и решений лица, производящего расследование, прокурора и др.). То есть одинаковые (сходные по существу) наказания, предусмотренные за совершение преступления и административного правонарушения, применяются к лицам, их совершившим, в условиях разных процедур и неодинаковых процессуальных гарантий законности и обоснованности их применения. Такое положение нельзя признать приемлемым, поскольку оно противоречит принципу равенства перед законом.

Помимо создания правовых предпосылок реализации принципов справедливости и равенства, внесение указанных выше изменений в законодательство способствовало бы оптимизации процессов деликтизации и криминализации общественно опасных деяний, более обоснованной законодательной оценке степени их общественной опасности и, соответственно, установлению адекватных наказаний.

При отсутствии точных и строгих критериев, позволяющих безупречно определить степень общественной опасности деликтизируемого деяния и установить соответствующее ей административное наказание, необходимо сравнивать деяние, подлежащее деликтизации с другими административными правонарушениями и преступлениями. Наличие зримой границы между верхним пределом административного наказания и нижним пределом аналогичного уголовного наказания поможет законодателю наиболее адекватно оценить общественную опасность деяния и принять решение о необходимости установления административной или уголовной ответственности за его совершение, установить оптимальный вид и размер наказания. Отсутствие такой границы порождает произвольные, иногда алогичные законодательные установления. Так, при наличии в УК РФ норм, устанавливающих ответственность за умышленное причинение легкого вреда здоровью в виде штрафа в размере до 40 тыс. руб. или обязательных работ на срок до 480 часов (ст. 115 УК РФ) и за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, - в виде штрафа в размере до 40 тыс. руб. либо обязательных работ на срок до 360 часов (ст. 167 УК РФ), законодатель деликтизировал деяния, связанные с нарушением установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти деяния не содержат уголовно наказуемого деяния, и установил за их совершение штраф на граждан в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или обязательные работы на срок до 200 часов; на должностных лиц - штраф от 200 до 600 тыс. руб. (ч. 4 ст. 20.2 КоАП РФ) <9>.

<9> Аналогичная норма, предусматривающая штраф для граждан от 150 тыс. до 300 тыс. руб. и для должностных лиц от 300 тыс. до 600 тыс. руб., содержится в ч. 2 ст. 20.2.2 КоАП РФ.

Сравнительный анализ норм, содержащихся в ст. 115 и 167 УК РФ и в ст. 20.2 и 20.2.2 КоАП РФ, показывает, что причинение вреда здоровью человека или имуществу, не содержащее признаков составов преступлений, законодателем оценены как более общественно опасные, чем преступления, предусмотренные ст. 115 и 167 УК РФ, и за них установлены наказания для физических лиц в виде штрафа, размер которого в 15 раз превышает максимальный размер штрафа за соответствующие преступления, а срок обязательных работ более чем в три раза превышает минимальный срок обязательных работ, который может быть назначен за эти преступления.

Дифференциация размеров (сроков) административных и аналогичных уголовных наказаний позволила бы законодателю путем сравнения общественной опасности деяния, подлежащего деликтизации, с общественной опасностью уже криминализированных схожих деяний правильно оценить степень этой опасности и установить соответствующее ей административное наказание (либо принять обоснованное решение о необходимости криминализации такого деяния).

Установление адекватных наказаний за деликтизируемые деяния предполагает необходимость и сравнительной оценки степени их общественной опасности с другими однородными, схожими административными правонарушениями.

Степень общественной опасности деяния определяется многими факторами: характером вреда, который причиняет или может причинить это деяние охраняемым общественным отношениям; реальной возможностью наступления такого вреда; обстановкой, местом, условиями совершения деяния; формой вины (умысел или неосторожность); признаками субъекта правонарушения (должностное лицо, родители и пр.) и др.

Сравнивая выраженную в санкциях различных статей КоАП РФ законодательную оценку степени общественной опасности различных административных правонарушений, можно заметить, что установленные наказания за некоторые из них адекватно не отражают степень их общественной опасности. Например, законодателем одинаково оценена степень общественной опасности утраты паспорта гражданина в результате его небрежного хранения (ст. 19.16 КоАП РФ) и незаконного изъятия паспорта должностным лицом (ст. 19.17 КоАП РФ). И то и другое правонарушения влекут штраф в размере от 100 до 300 руб. Очевидно, что степень общественной опасности правонарушения, предусмотренного ст. 19.17 КоАП РФ (с учетом формы вины, признаков субъекта, характера вреда), недооценена по сравнению с опасностью правонарушения, предусмотренного ст. 19.16 КоАП РФ.

Явное несоответствие законодательной оценки степени общественной опасности обнаруживается при сравнении санкций, предусмотренных ч. 1 ст. 20.27 КоАП РФ и ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ. Неповиновение законному требованию должностного лица органа федеральной службы безопасности о соблюдении мер и временных ограничений на территории, в пределах которой введен режим контртеррористической операции, влечет наложение штрафа на граждан в размере до 500 руб., на должностных лиц - от 1000 до 3000 руб. (ч. 1 ст. 20.27 КоАП РФ). В то же время за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника Федеральной службы безопасности в обычных условиях предусмотрено наказание в виде административного штрафа для граждан от 500 до 1000 руб. или административного ареста до 15 суток, для должностных лиц - штраф от 1000 до 3000 руб. (ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ). Очевидно, что оценка законодателем степени общественной опасности правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.27 КоАП РФ, явно занижена (по сравнению с правонарушением, предусмотренным ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ). Возможно и обратное - завышение степени опасности правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ. Ответ на вопрос о том, имеется ли такое завышение, можно получить, сравнив состав этого правонарушения и предусмотренное за него наказание с нормами, содержащимися в других частях ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законному требованию, распоряжению сотрудника полиции, сотрудника органа уголовно-исполнительной системы, сотрудника органа государственной охраны).

Мы убеждены в том, что адекватная оценка степени общественной опасности деликтизируемых деяний требует их сравнения с противоправными деяниями, предусмотренными действующими КоАП РФ и УК РФ. Они должны органично сосуществовать с уже действующими нормами административно-деликтного и уголовного законодательства, не внося дисгармонии в систему правовых норм, составляющих единое правовое поле.

Таким образом, проведенный сравнительно-правовой анализ сходных норм КоАП РФ и УК РФ однозначно свидетельствует о необходимости существенной корректировки законодательства об административной ответственности и приведения его в соответствие с основополагающими принципами права.