Предоставление муниципальных услуг в сфере экономики (имущественные отношения, земельные отношения, предпринимательство)

Васильев Алексей Михайлович, член Российской академии юридических наук, профессор кафедры уголовного права, процесса и криминалистики филиала Кубанского государственного университета, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор.

Мошкин Сергей Владимирович, преподаватель кафедры правовых дисциплин филиала Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук.

В отличие от социальной сферы, где многие услуги предоставляются муниципальными учреждениями, в сфере экономики, как показывает проведенный нами анализ соответствующих муниципально-правовых актов, муниципальные услуги чаще всего предоставляются самими органами местного самоуправления, а точнее - соответствующими структурными подразделениями местных администраций. Это обусловлено объективным фактором, а именно тем, что сам характер таких услуг предполагает решения преимущественно разрешительного и регистрирующего характера, которые, в свою очередь, позволяют заявителям услуг приложить свои усилия, знания, опыт для создания (а не получения) какого-либо социально-экономического блага (развитие бизнеса, строительство дома, совершение гражданско-правовой сделки и т.д.).

Ключевые слова: муниципальные услуги, государство, бюджет, исполнительная власть, закон.

Provision of Municipal Services in the Sphere of Economy (Property Relations, Land Relations, Entrepreneurship)

A.M. Vasilyev, S.V. Moshkin

Vasilyev Alexey M., Member of the Russian Academy of Legal Sciences, Professor of the Department of Criminal Law, Procedure and Criminalistics in the Branch of Kuban State University, Doctor of History, Candidate of Legal Sciences, Professor.

Moshkin Sergey V., Lecturer at the Department of Legal Disciplines in the Branch of Kuban State University, Candidate of Legal Sciences.

Unlike the social sector, where many services are provided by municipal institutions, in the economy, as shown by our analysis of the relevant municipal legal acts of municipal services are often provided by local governments - or rather, the relevant structural divisions of local administrations. This is due to an objective factor, namely the fact that the very nature of such services involves decisions mainly permissive and registration nature, which, in turn, allow applicants services to contribute their efforts, knowledge, expertise to create (and not receipt) of any socio-economic benefits (business development, building a house, committing civil transactions, etc.).

Key words: municipal services, state, budget, executive power, law.

В сфере имущественных отношений типичной является услуга, в рамках которой органами местного самоуправления решается вопрос о переводе жилого помещения в нежилое и наоборот. Рассмотрим для примера несколько административных регламентов предоставления соответствующих муниципальных услуг. Так, в административном регламенте предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача решений о переводе или об отказе в переводе жилого помещения в нежилое или нежилого помещения в жилое помещение в жилых домах, расположенных на территории городского округа города Котельнича Кировской области" <1> указывается, в частности, что для перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение заявители представляют следующие документы: 1) заявление о переводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение; 2) правоустанавливающие документы на переводимое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии); 3) план переводимого помещения с его техническим описанием (в случае, если переводимое помещение является жилым, технический паспорт такого помещения); 4) поэтажный план дома, в котором находится переводимое помещение; 5) подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения; 6) заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры о допустимости проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, если такое жилое помещение или дом, в котором оно находится, является памятником архитектуры, истории или культуры; 7) согласие в письменной форме собственников жилых помещений (не менее 2/3 голосов от общего количества собственников в доме) в случае, если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка невозможны без присоединения части общего имущества в многоквартирном доме, в том числе использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный жилой дом, а также при реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительства хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что основная часть объема данного регламента представляет собой дублирование соответствующих норм ЖК РФ (гл. 3), Постановления Правительства РФ "Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение" <2> и др. Такой подход, разумеется, нельзя считать недостатком, однако, на наш взгляд, он не должен доминировать и использоваться в ущерб информации, необходимой для заявителей, обратившихся за данной муниципальной услугой в г. Котельнич. Так, в регламенте указывается, что данная услуга предоставляется администрацией городского округа Котельнич, но не уточняется, какой именно отдел ведает этими вопросами. Вместе с тем следует оценить позитивно нормативные положения, в соответствии с которыми в любое время с момента приема заявления и документов заявитель имеет право на получение сведений о прохождении муниципальной услуги, при этом информирование получателей о ходе исполнения муниципальной услуги осуществляется по телефону, по письменным обращениям заявителей, включая обращения по электронной почте; заявителю предоставляются сведения о том, на каком этапе (в процессе выполнения какой административной процедуры) муниципальной услуги находится представленный им пакет документов. Информация о порядке выполнения муниципальной услуги предоставляется бесплатно.

В целом же, поскольку практически все основные вопросы решения о переводе жилого помещения в не жилое и наоборот отрегулированы в федеральном законодательстве, то каких-либо серьезных проблем в предоставлении данной муниципальной услуги не возникает и ее предоставление имеет скорее технический характер.

Другое дело, что серьезным испытанием для заявителей этой услуги является подготовка и оформление в установленном порядке проекта переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения (в случае, если переустройство и (или) перепланировка требуются для обеспечения использования такого помещения в качестве жилого или нежилого помещения), имея в виду, что подготовка проекта осуществляется только физическими или юридическими лицами, которые соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к лицам, осуществляющим архитектурно-строительное проектирование. Кроме того, проект подлежит согласованию с заинтересованными организациями и учреждениями, а конкретный перечень согласований проекта определяет лицо, осуществляющее проектирование, и (или) орган, осуществляющий согласование, с соответствующим обоснованием и ссылкой на действующие нормы и регламенты.

И в этой связи мы полагаем, что не менее, а более востребованной должна быть услуга, связанная с решением именно этих вопросов. В этом смысле более продуманным представляется подход в г. Краснодаре, где принят муниципально-правовой акт <3>, в котором довольно подробно описаны согласительные процедуры. В частности, указывается, что администрацией города создается специальная комиссия, которая не только рассматривает представленные заявителем документы, но и осматривает помещение на месте. На основании заключения комиссии о переводе помещения муниципальное учреждение Управление жилищного хозяйства городской администрации не позднее чем в пятидневный срок со дня вынесения комиссией заключения о переводе помещения подготавливает и вносит на рассмотрение заместителя главы муниципального образования город Краснодар, координирующего работу по вопросам городского хозяйства и жилищным вопросам, проект постановления администрации муниципального образования город Краснодар о переводе жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение (далее - постановление о переводе); через один рабочий день со дня принятия постановления о переводе подготавливает документ по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, и направляет его на подпись заместителю главы муниципального образования город Краснодар, координирующему работу по вопросам городского хозяйства и жилищным вопросам; через три рабочих дня со дня издания постановления о переводе выдает заявителю или направляет по адресу, указанному в заявлении, документ, подтверждающий принятие решения о переводе, информирует о принятии указанного решения собственников помещений, примыкающих к помещению, в отношении которого принято указанное решение.

В другом административном регламенте, утвержденном администрацией города Березники <4>, как нам представляется, имеет место административно-бюрократический перегиб. Речь в этом муниципально-правовом акте идет о предоставлении муниципальной услуги в виде предоставления информации об объектах недвижимого имущества (земельных участках), находящихся в государственной и муниципальной собственности и предназначенных для сдачи в аренду. От заявителя требуется только заявление, которое можно подать любым способом (на личном приеме, по почте, по телефону), и соответственно результатом услуги является предоставление информации.

Перегиб, на наш взгляд, заключается в том, что столь простейшая муниципальная услуга оформлена муниципально-правовым актом (административным регламентом) объемом в 21 лист формата А4. Подобный вариант, причем в еще большем объеме (25 листов) предусмотрен в Весьегонском муниципальном районе Тверской области <5>. Срок предоставления информации в соответствии с этими регламентами составляет тридцать дней со дня обращения заявителя, при этом подробнейшим образом описываются все мельчайшие процедуры. Например, в регламенте Весьегонского района указывается, что при проверке представленных документов специалист проверяет заявление и документы, представленные для получения муниципальной услуги, на правильность заполнения заявления, наличие необходимых документов, соответствие их установленным требованиям; удостоверяется, что информация, содержащаяся в заявлении, соответствует информации, содержащейся в поданных заявителем документах; при возникновении сомнений в достоверности представленных документов проводит их проверку в течение семи рабочих дней; в случае выявления нарушений готовит сопроводительное письмо об их устранении; регистрирует в журнале исходящих документов.

А ведь речь идет о единственном документе - заявлении, которое подается в произвольном виде, и заявитель просит предоставить информацию, которая, как правило, должна быть в открытом доступе для неопределенного круга лиц. Мы полагаем, что такого рода регламенты должны быть предельно упрощены. Так, в г. Чебоксарах эта же услуга при письменном обращении предоставляется в течение 15 дней, а при личном обращении - в течение 10 минут(!) <6>. И действительно, при современном уровне информационных технологий, когда реестр имущества, информацию о котором запрашивает заявитель, находится в нескольких информационных электронных базах, выявить необходимые сведения не занимает много времени; более того, многие заявители могут самостоятельно получить информацию при надлежащей организации информационной деятельности органов местного самоуправления.

Так, в администрации Ковровского муниципального района было принято решение включить в соответствующий регламент <7> положение о том, что доступность такой муниципальной услуги "обеспечивается информированием заинтересованных лиц с использованием средств телефонной связи, электронной почты, неограниченного круга лиц путем размещения информации в средствах массовой информации, на официальном сайте администрации Ковровского района, информационных стендах".

Заслуживает внимания и подход, выработанный администрацией городского округа Котельнича <8>, где, помимо того что регламент также краток по объему, при перечислении правовых актов, регулирующих данный вид муниципальной услуги, указываются и соответствующие муниципально-правовые акты, в частности утвержденные Котельничской городской Думой городской Порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования <9>, Положение о порядке предоставления в аренду муниципального имущества муниципального образования и Устав управления имуществом и земельными ресурсами муниципального образования, утвержденный главой города. Как нам представляется, такой подход органов местного самоуправления Ковровского района, равно как и г. Чебоксары, и г. Котельнича, заслуживает распространения в других муниципальных образованиях, поскольку способствует предельно быстрому получению необходимой информации заявителями рассматриваемой муниципальной услуги.

Мы полагаем, что такие нормы необходимы в каждом регламенте предоставления муниципальных услуг. Пока же, как показывает анализ такого рода регламентов, они в большинстве своем отсутствуют. Другим типичным примером деятельности органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг одновременно в сфере земельных отношений и предпринимательства является административный регламент Управления имуществом и земельными ресурсами городского округа города Котельнича Кировской области по оказанию муниципальной услуги "Предоставление земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, и земель, государственная собственность на которые не разграничена для индивидуального жилищного строительства" <10>. Конечными результатами предоставления муниципальной услуги являются: 1) предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства; 2) принятие решения о проведении аукциона по продаже земельного участка для индивидуального жилищного строительства; 3) принятие решения о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства; 4) принятие решения о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Обратим также внимание на следующее нормативное положение. Согласно п. 3.5.2 регламента в случае наличия двух заявлений и более о предоставлении испрашиваемого земельного участка Управлением имуществом принимается решение о проведении аукциона по продаже земельного участка для индивидуального жилищного строительства или продаже права на заключение договора аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства, или на право заключения договора аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Такой подход предполагает необходимость тщательного соблюдения процедуры аукциона, поскольку, как показывает правоприменительная практика, в этих вопросах нередко наблюдаются нарушения законности и спорные ситуации. Однако в регламенте указывается, что контроль за соблюдением требований данного административного регламента осуществляет один субъект контроля - заведующий сектором земельных отношений Управления имуществом, и получается, что в столь важном и сложном деле отсутствует внешний контроль. Мы полагаем, что это ошибочный подход, и соответственно необходимо предусмотреть, чтобы контроль осуществляли контрольные структуры местной администрации.

Изложенное позволяет констатировать, что деятельность органов местного самоуправления по регламентации муниципальных услуг в сфере экономики сталкивается с меньшим количеством проблем правового характера, поскольку сам характер таких услуг предполагает решения преимущественно разрешительного и регистрирующего характера, которые, в свою очередь, позволяют заявителям услуг приложить свои усилия, знания, опыт для создания (а не получения) какого-либо социально-экономического блага (развитие бизнеса, строительство дома, совершение гражданско-правовой сделки и т.д.). Вместе с тем анализ административных регламентов предоставления муниципальных услуг в этой сфере позволяет выявить ряд аспектов, требующих своего совершенствования. Так, с точки зрения юридической техники при регулировании наблюдается неоправданное дублирование норм из федерального законодательства, нередко простая муниципальная услуга (предоставление информации об объектах собственности, выставляемых на продажу или в аренду) имеет несопоставимо большой и детальный объем регулирования, при этом в неполной мере используются возможности информирования неопределенного круга лиц посредством размещения данных в средствах массовой информации и на официальных сайтах муниципальных образований. Если иметь в виду содержательную сторону, то представляется неправильным, когда орган местного самоуправления при предоставлении муниципальных услуг ограничивается, по сути, технической стороной (прием, проверка представленных документов, подготовка и выдача результирующих актов), в то время как выполнение сложных и затратных действий (топографическая съемка, подготовка градостроительного плана и др.) приходится организовывать самим заявителям. Более эффективным является подход, когда орган местного самоуправления, формируя и предоставляя муниципальные услуги, закладывает в нее максимально возможное число действий, требующих специальных знаний и навыков, поскольку более быстрое и комфортное решение заявителями своих потребностей будет способствовать более эффективному социально-экономическому развитию муниципального образования. При этом сложные и затратные муниципальные услуги в сфере имущественных, земельных и градостроительных отношений целесообразно предоставлять через муниципальные унитарные предприятия на платной основе.

Литература

1. Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача решений о переводе или об отказе в переводе жилого помещения в нежилое или нежилого помещения в жилое помещение в жилых домах, расположенных на территории городского округа города Котельнича Кировской области" (утвержден Постановлением администрации города Котельнича от 17.06.2011 N 300) / Официальный сайт городского округа города Котельнича Кировской области // URL: http://kotelnich-omv.ru/ (дата обращения: 11.02.2012).
2. Постановление Правительства РФ от 10.08.2005 N 502 "Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение" // Российская газета. 2005. 10 авг.
3. Постановление администрации МО город Краснодар от 12.08.2010 N 6099 "Об утверждении порядка принятия решений о переводе (об отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение, о согласовании (об отказе в согласовании) переустройства и (или) перепланировки жилых (нежилых) помещений, о согласовании (об отказе в согласовании) сохранения самовольно переустроенных и (или) перепланированных жилых помещений, о признании жилого помещения муниципального и частного жилищного фондов пригодным (непригодным) для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, о признании жилых строений на садовом земельном участке пригодными для постоянного проживания в муниципальном образовании город Краснодар" // Вестник местного самоуправления МО город Краснодар. 2010. N 15.
4. Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление информации об объектах недвижимого имущества (земельных участках), находящихся в государственной и муниципальной собственности и предназначенных для сдачи в аренду" (утвержден Постановлением администрации города Березники Пермского края от 11.12.2011) / Официальный сайт города Березники Пермского края // URL: http://admbrk.ru/ (дата обращения: 30.01.2012).
5. Административный регламент предоставления комитетом по управлению имуществом и земельными ресурсами Весьегонского района муниципальной услуги "Предоставление информации о форме собственности на недвижимое и движимое имущество, земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования, включая предоставление информации об объектах недвижимого имущества, находящихся в муниципальной собственности и предназначенных для сдачи в аренду" (утвержден Постановлением администрации Весьегонского района Тверской области от 31.01.2012 N 42) / Официальный сайт Весьегонского района Тверской области // URL: http://www.vesegonsk.ru/ (дата обращения: 15.02.2012).
6. Официальный сайт МФЦ г. Чебоксары / Раздел "Предоставление информации об объектах недвижимого имущества, находящихся в государственной и муниципальной собственности и предназначенных для сдачи в аренду" // URL: http://gosuslugi.cap.ru/Orgs.aspx?o=723 (дата обращения: 17.02.2012).
7. Административный регламент исполнения муниципальной услуги "Предоставление информации об объектах недвижимого имущества, находящихся в государственной и муниципальной собственности Ковровского района и предназначенных для сдачи в аренду" (утвержден Постановлением администрации Ковровского района Владимирской области от 02.03.2011 N 160) / Официальный сайт Ковровского района Владимирской области // URL: http://www.akrvo.ru/ (дата обращения: 18.02.2012).
8. Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление информации об объектах недвижимого имущества, находящихся в муниципальной собственности городского округа города Котельнича Кировской области и предназначенных для сдачи в аренду" (утвержден Постановлением администрации города Котельнича от 25.05.2011 N 148) / Официальный сайт городского округа города Котельнича Кировской области // URL: http://kotelnich-omv.ru/ (дата обращения: 11.02.2012).
9. Васильев А.М., Точилин В.В. Некоторые проблемные аспекты правового положения казенных предприятий в РФ // Теория и практика общественного развития. 2011. N 7. С. 43 - 44.
10. Васильев А.М., Мошкин С.В. Участие органов местного самоуправления в создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 5. С. 21 - 25.