Виды и особенности мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе

Братановский Сергей Николаевич, профессор кафедры административного и финансового права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова", доктор юридических наук, профессор.

Зеленов Михаил Фридрихович, доцент кафедры административного права и процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

В научной статье рассматриваются вопросы, связанные с исследованием эффективности мер по противодействию коррупции в органах исполнительной власти. Делается вывод об отсутствии у авторов реформ законодательства о государственной и муниципальной службе последних лет единого понимания целей, способов и механизмов противодействия этому негативному социальному явлению. Проводится классификация мер по противодействию коррупции, существующих на государственной и муниципальной службе Российской Федерации в настоящее время. Констатируется, что закрепленные законом запреты - важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты должны исключать возникновение "конфликта интересов". Аргументируется точка зрения о том, что дифференциация антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе должна базироваться не на группах и категориях должностей, а на анализе коррупциогенности каждой должности.

Ключевые слова: коррупция, меры, противодействие, государственная служба, муниципальная служба, служащий, права, обязанности, запреты, ограничения, основания.

Types and Features of Anti-Corruption Measures in State and Municipal Services

S.N. Bratanovsky, M.F. Zelenov

Bratanovsky Sergey N., Professor of the Department of Administrative and Financial Law in Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Plekhanov Russian University of Economics", Doctor of Law, Professor.

Zelenov Mikhail F., Assistant Professor of the Department of Administrative Law and Procedure in Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation".

In the scientific article the questions connected with research of efficiency of measures for counteraction of corruption in executive authorities are investigated. The conclusion about absence at authors of reforms of the legislation on the public and municipal service of the last years of uniform understanding of the purposes, ways and mechanisms of counteraction to this negative social phenomenon is drawn. Classification of the measures for counteraction of corruption existing in the public and municipal service of the Russian Federation now is carried out. It is noted that the ban fixed by the law - important administrative and legal means of counteraction of corruption in system of the public and municipal service as this sphere is very criminogenic, and a ban has to exclude emergence of "the conflict of interests". The point of view that differentiation of anti-corruption mechanisms in the public and municipal service has to be based not on groups and categories of positions, and on the analysis of a korruptsiogennost of each position is reasoned.

Key words: corruption, measures, counteraction, public service, municipal service, employee, rights, duties, ban, restrictions, bases.

Все меры по противодействию коррупции, существующие на государственной и муниципальной службе Российской Федерации в настоящее время, на наш взгляд, можно разделить на пять основных групп:

• антикоррупционные ограничения;
• антикоррупционные запреты;
• антикоррупционные требования к служебному поведению;
• антикоррупционные обязанности;
• антикоррупционные процедуры.

Последняя группа не носит вполне самостоятельный характер, так как антикоррупционные процедуры либо направлены на обеспечение мер, относящихся к другим группам, либо представляют собой механизм реагирования на нарушение ограничений, запретов, требований к служебному поведению и обязанностей соответственно. Тем не менее рассмотрение их как в дополнение к мерам, отнесенным к иным группам, так и в качестве самостоятельных мер также необходимо.

Закрепление конкретных ограничений, запретов, служебных обязанностей и требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих имеет различные основания, хотя и преследует в конечном счете одну цель - обеспечение служебных правоотношений.

Так, например, в настоящее время на большинство государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>. Недопустимость существования служебных правоотношений при возникновении данных ограничений обуславливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", могут быть подразделены на следующие группы:

• обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (п. 1 и 4 ч. 1 ст. 16);
• обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);
• обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (п. 2, 8 - 10 ч. 1 ст. 16);
• обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);
• обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (п. 6 и 7 ч. 1 ст. 16).

Антикоррупционную направленность в той или иной степени также имеют многие запреты, предусмотренные в отношении государственных и муниципальных служащих. Например, запрет на осуществление предпринимательской деятельности; на приобретение в установленных федеральным законом случаях ценных бумаг, по которым может быть получен доход; запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др. Закрепленные законом запреты - важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты должны исключать возникновение "конфликта интересов" <2>. По мнению А.В. Кудашкина, соблюдение чиновниками запретов и ограничений и контроль в этих вопросах в настоящее время носят, к сожалению, эпизодический и несистемный характер <3>.

Что же касается антикоррупционных обязанностей государственных и муниципальных служащих, то в настоящее время, как представляется, все они закреплены Федеральным законом "О противодействии коррупции" <4> (хотя ранее некоторые из них в несколько ином виде фигурировали и в отдельных законах о государственной и муниципальной службе). Данный Закон закрепляет четыре таких обязанности:

• предоставление сведений о доходах и обязательствах имущественного характера;
• информирование о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений;
• принятие мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
• уведомление своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

При этом если антикоррупционные запреты, ограничения и требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих достаточно хорошо изучены в отечественной юриспруденции в рамках монографических <5>, диссертационных <6> и иных научных исследований <7>, то антикоррупционным обязанностям уделялось значительно меньше внимания.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Куракина "Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 8.

Что же касается существующей системы запретов, ограничений и требований к служебному поведению в целом, то общим ее недостатком, по мнению ряда авторов, является отсутствие гибкости. А.А. Гришковец еще в 1998 году, затрагивая вопрос о правоограничениях, предусмотренных в отношении государственных служащих, писал: "Целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих... Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает" <8>.

С.Е. Чаннов десятью годами позже подчеркнул, что, с его точки зрения, данное предложение нисколько не утратило своей актуальности <9>. В то же время он предложил несколько видоизменить его, установив запреты в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в зависимости от групп (а в отношении гражданских - и категорий) должностей. При этом должна соблюдаться логика, предложенная А.А. Гришковцом: чем выше группа и категория, тем больше запретов <10>. К сожалению, данное предложение не потеряло своей актуальности и в настоящее время. Хотя указанные авторы предложили верное, как нам представляется, направление совершенствования антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, оно явно не было доведено до логического конца.

Дифференциация антикоррупционных мер в зависимости от конкретной должности, которую замещает служащий, видится нам объективно необходимой. Однако при построении системы такой дифференциации простой, "механический" подход - "чем выше должность - тем больше запретов" может дать необходимый результат лишь частично. Действительно, как правило, замещение должностей, находящихся на вершине служебной иерархии, дает замещающему их лицу больше возможностей для злоупотребления служебным положением, а должностей, находящихся "внизу", - меньше. Однако эта зависимость не носит абсолютного характера: многие должности государственной и муниципальной службы невысокого уровня обладают очень высокой коррупционной опасностью в силу наличия властных полномочий и прямого контакта с гражданами и организациями (например, инспектор ГИБДД). С другой стороны, некоторые высокопоставленные должности не дают замещающему их лицу особых возможностей для коррупционных проявлений.

В силу этого нам представляется, что дифференциация антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе должна базироваться не на группах и категориях должностей, а на анализе коррупциогенности (понимаемой в данном случае как возможность коррупционного поведения) каждой должности.

Здесь надо сказать, что попытки каким-либо образом обозначить повышенную коррупциогенность определенных должностей уже предлагались неоднократно различными специалистами и даже нашли частичное отражение в законодательстве. Так, например, О.Г. Карпович <11>, А.К. Есаян <12>, М.С. Братановская <13> и В.А. Козлов <14> писали о необходимости создания методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы, не объясняя, впрочем, на чем она должна базироваться и какие результаты давать. В.М. Корякин предложил к использованию термин "коррупциогенность должности", под которой, по его мнению, должно пониматься наличие в полномочиях, предоставленных занимающему данную должность лицу, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии этим лицом не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего должностного положения <15>.

Проект, предусматривающий разделение государственных и муниципальных служащих на две группы - замещающих должности с низким уровнем коррупциогенности и с высоким - был предложен Минэкономразвития РФ. При этом проектом предусматривалось, что чиновники, занимающие коррупциогенные должности, будут получать увеличенные зарплаты, пользоваться льготами при получении жилья, правом бесплатного проезда в общественном транспорте и другими привилегиями. Причем с такими служащими должны были заключать срочные служебные контракты при обязательной ротации. Были предусмотрены в отношении них и дополнительные антикоррупционные контрольные меры <16>. Однако этот проект не был реализован.

Наконец, собственно реализацией идеи о дифференциации служащих является Указ Президента РФ "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" <17>, в котором напрямую используется термин "должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками".

Недостатком этого Указа (как и иных предыдущих проектов и предложений) является, на наш взгляд, частичный и неполный характер дифференциации. Сам по себе Указ носит частный характер, поскольку не предназначен быть основой построения системы антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, а затрагивает лишь одну из антикоррупционных обязанностей: представление сведений о доходах. Однако главная его половинчатость проявляется в том, что он, так же как и проект Минэкономразвития, о котором говорилось выше, предусматривает выделение двух категорий должностей федеральной государственной службы: условно "коррупциогенных" и "некоррупциогенных".

Между тем, как нам представляется, оценка коррупциогенности должностей государственной и муниципальной службы должна носить многоуровневый характер. Мы предлагаем разработать и нормативно закрепить Типовую методику анализа должностей государственной и муниципальной службы на коррупциогенность. В рамках этой методики должны найти отражение факторы, повышающие и понижающие коррупциогенность каждой конкретной должности. В настоящем исследовании мы не ставим цель разработки полного перечня всех таких факторов и их "удельного веса" в определении коррупциогенности должности. Вместе с тем очевидно, что факторами, повышающими коррупциогенность, должны выступать:

• наличие дискреционных полномочий;
• наличие полномочий властного характера;
• возможность осуществлять кадровую политику органа власти;
• осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
• подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов;
• распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
• управление государственным имуществом;
• осуществление государственных закупок;
• принятие решений об оказании мер социальной поддержки;
• предоставление льгот;
• выдача лицензий и разрешений;
• хранение и распределение материально-технических ресурсов;
• наличие необходимости по роду службы напрямую контактировать с гражданами и организациями <18>.

Несложно заметить, что многие из этих факторов приведены и в Указе Президента РФ от 18.05.2009 N 557 (а также воспроизведены в соответствующих актах регионального и муниципального уровня), а другие неоднократно упоминались в этом качестве на страницах специальной литературы. Однако, как уже отмечалось выше, и действующее законодательство, и существовавшие ранее предложения предусматривали наличие любого из них в качестве основания отнесения должности к коррупциогенной. Мы же полагаем, что при определении коррупциогенности должности они могут и должны суммироваться, т.е. чем больше факторов, тем выше коррупциогенность. При этом не исключено предоставление некоторым факторам большего "удельного веса" в шкале коррупциогенности, чем другим.

Литература

1. Алексеев А. Презумпции против коррупции // Законность. 2008. N 4.
2. Братановская М.С. Муниципальное правотворчество в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2010. N 3.
3. Братановская М.С. Организация государственной поддержки семей, имеющих детей, в России / Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 12. М.: Из-во "Юрист". 2012.
4. Братановский С.Н. Государственное управление: понятие и социальная сущность // Вестник ЕААН. 2011. N 6.
5. Братановский С.Н. Понятие и виды правовых режимов в российском законодательстве и правовой науке // Гражданин и право. 2012. N 11.
6. Братановский С.Н., Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации / под ред. С.Н. Братановского. Саратов, 2007.
7. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. N 7.
8. Есаян А.К. Меры по борьбе с коррупцией в государствах - членах СНГ, ЕврАзЭС и ШОС // Российская юстиция. 2009. N 6.
9. Звягин М.М. Административный механизм противодействия коррупции в таможенной службе и статус должностей, подверженных коррупционным рискам // Административное и муниципальное право. 2010. N 6.
10. Карпович О.Г. Правовые меры по борьбе с коррупцией в России и Республике Беларусь (Союзном государстве) // Юридический мир. 2009. N 8.
11. Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: монография. М., 2009.
12. Костенников М.В., Куракин А.В., Горин Е.В. Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Домодедово: Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России", 2008.
13. Кривоносов Д.А. Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
14. Кудашкин А.В. Административно-правовые санкции за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2010. N 7.
15. Кузнецов А.Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате: теоретико-правовой аспект: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
16. Кулакова Ю.М. Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
17. Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. N 4.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Куракина "Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 8.

18. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Люберцы, 2008.
19. Куракин А.В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. N 1.
20. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.
21. Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 12.
22. Мельникова Е. Чиновников поделили на два. Должности госслужащих классифицировали по степени коррупционности // Капитал. 2007. N 86.
23. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СПС "КонсультантПлюс".
24. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
25. Чаннов С.Е. Ограничение допуска к государственной и муниципальной службе лиц с криминальным прошлым // Законность. 2010. N 1.
26. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. М.: Ось-89, 2009.