Правовое регулирование порядка формирования представительных органов местного самоуправления (опыт канады)

Ларичев Александр Алексеевич, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Карельского филиала РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье рассматриваются особенности формирования представительных органов в муниципальных образованиях различного уровня в Канаде. На основе анализа делается вывод о разнообразии применяемых моделей формирования муниципальных советов и наличии ряда ограничений как пассивного, так и активного избирательного права при организации местных выборов.

Ключевые слова: представительные органы, местное самоуправление, советы, формирование, опыт Канады.

Legal Regulation of the Procedure of Establishing Representative Bodies of Local Self-Government (Canadian Experience)

A.A. Larichev

Larichev Alexander A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law in RANEPA's Karelian Branch, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

This article discusses the features of local governments' representative bodies formation in the municipalities of different levels in Canada. Based on the analysis a conclusion is made about a variety of the models used in the formation of municipal councils and the presence of a number of restrictions of both passive and active suffrage in the organization of local elections.

Key words: representative bodies, local government, councils, formation, experience of Canada.

К представительным органам местного самоуправления в Канаде относятся муниципальные советы (local councils). В связи с тем, что советы являются важнейшими органами местного самоуправления, возглавляющими систему управления муниципальными образованиями, порядку формирования данных органов в муниципальном праве Канады уделяется значительное внимание.

Представительные органы в муниципальных образованиях первого уровня (там, где присутствует многоуровневая территориальная организация местного самоуправления) формируются на выборной основе. Следует отметить, что выборность данных органов не препятствует признанию их в большинстве провинций Канады постоянно действующими. Так, например, согласно позиции Верховного суда Альберты муниципальные советы не относятся к законодательным органам, соответственно, их полномочия не ограничиваются временными рамками, несмотря на то что персональный состав советов может время от времени меняться <1>.

С учетом выборности советов, при которой в большинстве случаев не применяется принцип ротации части членов совета, а происходит полная смена его состава, подобный подход кажется логически не обоснованным. Однако его цель является вполне ясной.

Во-первых, такой подход позволяет указать на отличие правовой природы муниципального совета от природы представительных органов государственной власти. Во-вторых, поскольку совет является ключевым органом <2> в системе организационных основ местного самоуправления в Канаде, то его положение обязывает признавать данный орган постоянно и стабильно действующим, в противном случае иные органы, формируемые, наделяемые полномочиями и находящиеся под контролем совета, утрачивали бы свою легитимность при смене состава совета на выборах либо в периоды его фактического отсутствия.

Что касается непосредственно порядка формирования совета на выборной основе, то основным различием здесь является вариативность применения избирательных систем. Наиболее распространенными системами в провинциях Канады являются выборы членов муниципальных советов по нескольким одномандатным избирательным округам в пределах муниципалитета (wards) либо по единому многомандатному избирательному округу (at-large elections). Использование первой модели представляется естественным для крупных муниципальных образований, однако опыт Канады отражает и иные подходы к решению данного вопроса.

Так, например, в провинции Британская Колумбия использование единого избирательного округа на выборах в муниципальные советы определяется законодательством о местном самоуправлении в качестве базового варианта <3>. Это привело к тому, что данная схема сегодня применяется в одном из крупнейших по численности населения муниципалитетов провинции Британская Колумбия, да и всей Канады в целом - городе Ванкувере.

Сторонники такой избирательной системы полагают, что члены совета, избранные от муниципалитета в целом, не связаны узкими интересами жителей отдельных его территориальных частей и, соответственно, больше заботятся о решении общих его проблем. Кроме того, выборы по единому округу приводят к отбору профессиональных кандидатов, способных привлечь значительные ресурсы для своей избирательной кампании и получить большую поддержку избирателей <4>.

Противники такой системы утверждают, что только выборы по нескольким одномандатным округам могут обеспечить равное представительство интересов населения в совете. Притом что различные социальные и этнические группы могут расселяться по территории муниципалитета обособленно, выборы по округам могут обеспечить их представительство. Не случайно в США, например, система единого избирательного округа на местных выборах неоднократно признавалась Верховным судом несовершенной. Суд усматривал в ней основу для дискриминации интересов этнических меньшинств <5>.

В некоторых муниципалитетах Канады используется смешанная схема, при которой часть членов совета избирается по нескольким одномандатным округам, а другая часть - по единому многомандатному округу. Такая модель применяется, например, в городе Тандер Бэй в провинции Онтарио <6>. В городе Эдмонтоне (провинция Альберта) избирательные округа являются двухмандатными <7>.

В большинстве провинций принято специальное избирательное законодательство <8>, касающееся порядка проведения муниципальных выборов. В провинции Онтарио, например, действует подробный и объемный Акт о выборах в органы местного самоуправления (Municipal Elections Act) <9>.

Следует отметить, что правом избирать на муниципальных выборах наделяются только дееспособные граждане Канады: старше 18 лет, постоянно проживающие либо имеющие собственность на территории соответствующего муниципалитета либо конкретного избирательного округа в его границах <10>.

Пассивным избирательным правом наделяются также совершеннолетние граждане Канады, постоянно проживающие на территории муниципалитета. При этом, как правило, гражданин, баллотирующийся в границах конкретного округа, не обязан постоянно проживать в нем, однако должен являться резидентом муниципалитета в целом (срок постоянного проживания может варьироваться, но в среднем составляет от 6 месяцев до 1 года, предшествующих выборам в совет) <11>.

Законодательство провинции может устанавливать дополнительные ограничения пассивного избирательного права (например, задолженность физического лица перед муниципалитетом по налогам и сборам, членство в советах по управлению школьными округами, наличие предшествующих нарушений избирательного законодательства и т.д.) <12>.

Интересными представляются основания ограничения пассивного избирательного права на выборах в совет, связанные с противодействием возникновению конфликта интересов либо коррупции. Так, например, согласно ч. 4 ст. 21 Акта о муниципальных выборах провинции Альберта (Local Authorities Election Act) не может баллотироваться в муниципальный совет лицо, владеющее более 25% акций компании, находящейся на момент начала избирательной кампании в контрактных обязательствах с муниципалитетом, либо любым количеством акций строительной компании, находящейся в соответствующих обязательствах.

Противодействию возникновению конфликта личных интересов на местном уровне вообще уделяется довольно серьезное внимание. Так, например, в соответствии с Актом о конфликте интересов провинции Онтарио (Municipal Conflict of Interest Act) <13> член муниципального совета либо муниципальной комиссии обязан воздерживаться от участия в обсуждении и голосования по вопросам, затрагивающим его частные интересы.

Глава совета (мэр), как правило, избирается отдельно, хотя выборы мэра и членов совета могут совмещаться <14>. С учетом того, что в Канаде мэр входит в состав совета, пусть и с правом решающего голоса, второй вариант представляется даже более логичным, однако раздельные выборы призваны показать институциональную "автономию" высшего должностного лица муниципалитета.

Если в результате выборов в совете остаются вакантные места, то могут назначаться довыборы. Однако в законодательстве ряда провинций присутствует полномочие министра по вопросам местного самоуправления "доназначить" членов совета <15>. Данное положение подчеркивает отсутствие формальной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти провинции.

Количество членов совета определяется, как правило, муниципальными правовыми актами, однако во многих провинциях законодательно устанавливается норма численности выборных лиц в зависимости от типа муниципалитета и (или) численности населения.

Так, например, согласно ч. 1 ст. 118 Хартии общин Британской Колумбии в городе или округе (city or district) с численностью населения более 50 тысяч жителей совет должен состоять из мэра и 8 членов совета (при меньшем количестве жителей - из мэра и 6 членов), а в таунах (малых городах, towns) и деревнях (villages) - из мэра и 4 членов совета. Примечательно, что в последнем случае численность населения во внимание не принимается. В отличие от российского законодательства, которое устанавливает лишь минимальный порог количества депутатов представительного органа в зависимости от численности населения <16>, здесь виден более жесткий подход к нормированию состава муниципальных советов.

Вместе с тем в той же статье Хартии общин определено, что подзаконным нормативно-правовым актом регионального либо муниципального уровня конкретное значение количества членов совета может быть изменено.

Акт о местном самоуправлении провинции Альберта (Alberta Municipal Government Act) также определяет нормативное количество членов совета для городов (7 человек) и деревень (3 человека), предоставляя муниципалитетам право изменить данное значение муниципальным правовым актом (ч. 2 - 5 ст. 143 Акта). Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 143 Акта в совет любого муниципального образования не может входить менее 3 членов.

Следует отметить, что требуемое количество членов совета в законодательстве многих провинций определяется нечетным числом. По мнению К. Уейкфилд <17>, это обусловлено необходимостью избежать равного разделения голосов при голосованиях в совете. Вместе с тем в судебных решениях в отношении данного вопроса указывалось, что отсутствие кого-либо из членов совета в заседании может вызвать подобную же ситуацию, поэтому данную схему нельзя считать однозначно эффективной <18>.

Члены совета в большинстве провинций и территорий именуются "советниками" (councillors). В литературе отмечается, что данный термин получил широкое распространение в конце XX в., заменив исторически распространенный термин "старейшина" (alderman). Термин councillor в английском языке имеет более нейтральную гендерную окраску, поэтому развитие движения за права человека в Канаде повлияло и на управленческую терминологию, применяемую на уровне местного самоуправления <19>.

Члены совета могут работать как на освобожденной, так и неосвобожденной основе. Законодательно на уровне провинций процентное соотношение либо количество членов совета, которые могут работать в той или иной форме, не определяется и остается на усмотрение муниципалитетов, принимающих подобные решения исходя из собственных финансовых ресурсов и общей численности членов совета. Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время существует тенденция по увеличению количества членов советов, работающих на освобожденной основе, что связано прежде всего с увеличением нагрузки на советы вследствие усложнения и расширения перечня вопросов местного значения <20>.

Срок полномочий членов муниципальных советов варьируется от 2 до 5 лет. В отдельных случаях возможно продление либо сокращение сроков, исходя из соображений удобства совмещения выборов разных уровней в единый день голосования (что аналогично опыту Российской Федерации, законодательством которой такие изменения неоднократно предусматривались).

Так, например, согласно законодательству провинции Альберта, если члены муниципального совета во вновь созданном муниципальном образовании избраны не ранее 18 месяцев до дня единого голосования, то их перевыборы в соответствующий срок не проводятся, а полномочия увеличиваются на указанный срок до следующей даты по истечении общего срока полномочий, определяемого законодательством <21>.

Следует отдельно остановиться на порядке формирования советов в муниципальных образованиях второго (верхнего) уровня (в провинциях, где такая двухуровневость присутствует). Муниципальные образования верхнего уровня создаются, по аналогии с муниципальными районами в России, для решения задач, которые не могут быть решены небольшими муниципалитетами низового уровня. В связи с этим логичным является формирование органов управления такими муниципалитетами на основе принципа представительства интересов муниципальных образований первого уровня.

Так, например, в провинции Британская Колумбия муниципалитеты объединяются в 29 крупных региональных округов (regional districts). В отличие от муниципальных районов в субъектах Российской Федерации функции региональных округов в Британской Колумбии невелики. Основными их задачами являются содержание региональных парков, баз отдыха, обслуживание гидротехнических сооружений и объектов противопожарной защиты, обеспечение работы чрезвычайных и аварийных служб <22>.

Управление региональными округами в Британской Колумбии находится в ведении советов директоров, состоящих из представителей, делегированных от муниципалитетов, и лиц, выбранных на трехлетний срок по избирательным округам, входящим в состав региональных округов <23>.

Подобная схема схожа с одним из вариантов формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением в России, где в отношении районов может предусматриваться делегирование глав входящих в состав района поселений, а также депутатов представительных органов поселений в представительный орган района, а в отношении городских округов с внутригородским делением - делегирование представителей городских районов в общегородской совет на основе принципа равного либо пропорционального представительства (п. 1 ч. 4 и п. 1 ч. 5 ст. 35 ФЗ N 131-ФЗ).

В провинции Квебек большинство муниципалитетов, кроме 14 крупных городов и территорий самоуправления индейцев, объединены в так называемые de (региональные муниципалитеты). Согласно ст. 210.24 Акта о территориальной муниципальной организации Квебека <24> совет регионального муниципалитета (РМ) состоит из мэров входящих в РМ муниципальных образований и, если это предусмотрено актом о создании РМ, иных делегатов. Мэр - председатель совета РМ выбирается из его состава.

Законодательство провинции Онтарио позволяет на местном уровне самостоятельно решать вопрос о способе формирования совета в муниципалитетах верхнего уровня (upper-tier municipalities). Согласно ст. 218.1 Муниципального акта Онтарио в такой совет должны входить не менее 5 человек, включая мэра, избираемых напрямую по округам либо по единому избирательному округу либо делегируемых от муниципалитетов нижестоящего уровня (при этом делегатами могут быть также исключительно выборные лица).

Таким образом, налицо широкий спектр подходов к формированию представительных органов местного самоуправления в муниципалитетах верхнего уровня в Канаде (от делегирования до прямых выборов либо использования смешанной системы). Следует, соответственно, сделать вывод о том, что выбор той или иной модели формирования совета (выборы либо делегирование) связан здесь в большей степени с местными условиями, а также управленческими традициями, существующими в пределах разных провинций, нежели с необходимостью обеспечить реализацию населением прямого волеизъявления по данному вопросу.

Довольно разнообразной, несмотря на общий принцип выборности, выглядит и картина порядка формирования советов в муниципальных образованиях низового уровня. При этом в соответствии с законодательством провинций на местных выборах могут устанавливаться достаточно жесткие требования и ограничения как пассивного, так и активного избирательного права.

References

1. Sancton A. Canadian local government: an urban perspective. Toronto: Oxford University Press, 2011. 424 p.
2. Tindal R. and Tindal S. Local Government in Canada, 7 ed. Toronto: Thomson Nelson, 2009. 447 p.
3. Wakefield K. Alberta municipal law and commentary. Markham, 2007.