Организация и проведение публичных слушаний в городе омске

Быкова Анастасия Геннадьевна, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Омской юридической академии, доктор исторических наук, доцент.

В статье на основе муниципальных правовых актов анализируются принципы организации и проведения публичных слушаний, вопросов, выносимых на публичные слушания, порядок назначения и проведения публичных слушаний и его особенности на примере города Омска.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование "Городской округ город Омск", Устав города Омска, публичные слушания, формирование главы муниципального образования "Городской округ город Омск".

Arrangement and Holding of Public Hearings in the City of Omsk

A.G. Bykova

Bykova Anastasia G., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law in the Omsk Law Academy, Doctor of History, Assistant Professor.

The article based on municipal regulations an analysis of the principles of organization and conduct of public hearings, the issues to be discussed at a public hearing, the procedure for the appointment and conduct of public hearings and its features on the example of the city of Omsk.

Key words: local government, municipal city district city of Omsk, the Charter of the city of Omsk, a public hearing, the formation of the head of municipal formation city district city of Omsk.

Институт муниципального права - публичное слушание, предусмотренный Федеральный законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Проблема участия населения в осуществлении местного самоуправления неоднократно становилась предметом изучения <2>. К сожалению, вопросы организации и проведения публичных слушаний в городе Омске до сих пор не получили должного изучения.

На территории муниципального образования "Городской округ город Омск" правовую основу публичных слушаний составляют следующие нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Статья 130 Конституции РФ закрепляет право граждан осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления <3>;

2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 28 устанавливает основания для проведения, общие требования к порядку организации публичных слушаний;
3. Устав города Омска, утвержденный решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 "Об Уставе города Омска" <4>;

4. муниципальные правовые акты. Например, решение Омского городского Совета от 20.07.2005 N 272 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске", принято Постановлением Омского городского Совета от 20.07.2005 N 1106 <5> (далее - Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске) и др.

Исходя из ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", публичные слушания организуются и проводятся с целью выявления мнения населения по существу выносимых на публичные слушания вопросов и проектов нормативных правовых актов. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске конкретизирует цель проведения публичных слушаний. В городе Омске публичные слушания проводятся с целью изучения общественного мнения, обобщения и изучения предложений населения города Омска. Поэтому цель публичных слушаний должна предполагать тщательное рассмотрение вопроса или проекта муниципального правового акта, выносимых на публичные слушания. К сожалению, процедура проведения публичных слушаний в городе Омске не предполагает никакой тщательности и, скорее, свидетельствует о формальном отношении к публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц города Омска. Кроме того, данная цель не предполагает и "подготовки предложений и рекомендаций для принятия решений органами местного самоуправления по проектам муниципальных правовых актов, выносимым на публичные слушания" <6>. А это напрямую противоречит мнению Конституционного Суда Российской Федерации, выраженному в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге". Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых 5 проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст. 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта <7>. Следовательно, вместо объективного обсуждения проблем публичные слушания в городе Омске используются для формального одобрения заранее определенных решений.

Примером такого формального отношения может служить процедура проведения публичного слушания, проведенного 22 мая 2015 г. Омским городским Советом по вопросу "О внесении изменений в Устав города Омска". В проекте повестки публичных слушаний значилось: 10:00 - 10:10 - доклад "О внесении изменений в Устав города Омска", 10:10 - 10:20 - выступление участников публичных слушаний, 10:20 - 10:25 - подведение предварительных итогов публичных слушаний. К обсуждению предлагался вопрос об изменении порядка формирования высшего должностного лица города Омска - мэра города Омска. Если ранее он избирался жителями города Омска на муниципальных выборах, то теперь мэр города Омска избирается Омским городским Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В ходе подведения предварительных итогов участники публичных слушаний были оповещены о том, что Устав города Омска будет приведен в соответствие с Законом Омской области от 25.03.2015 N 1730-ОЗ "О внесении изменения в статью 3 Закона Омской области "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Омской области" <8>. Данным Законом предусмотрен только один порядок формирования глав муниципальных образований Омской области - представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В соответствии со ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9> муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и ч. 3.1 ст. 36 этого же Закона. В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Согласно Постановлению Омского городского Совета от 15.04.2015 N 1088 "О принятии к рассмотрению проекта решения Омского городского Совета "О внесении изменений в Устав города Омска" и проведении публичных слушаний" <10> после окончания публичных слушаний рабочая группа Омского городского Совета по организации и проведению публичных слушаний подготовила рекомендации для комитета Омского городского Совета по вопросам местного самоуправления, законности и правопорядка, который и представил проект решения с учетом замечаний и предложений на заседание Омского городского Совета для принятия. Решением Омского городского Совета от 27.05.2015 N 346 "О внесении изменений в Устав города Омска" <11> в Устав города Омска был внесен новый порядок формирования мэра города Омска.

Публичные слушания в городе Омске проводятся по инициативе не менее 1% населения города Омска. Основанием для назначения публичных слушаний является ходатайство, поданное в Омский городской Совет, в котором указывается формулировка выносимого на публичные слушания вопроса и обоснование необходимости вынесения этого вопроса. Ходатайство должны подписать не менее 11 739 человек <12>. После получения ходатайства Омским городским Советом создается рабочая группа Омского городского Совета по организации и проведению публичных слушаний, которая в течение пятнадцати рабочих дней с момента поступления ходатайства проверяет правильность оформления документов. По результатам проверки представленных документов рабочая группа ходатайствует перед Омским городским Советом о назначении даты проведения публичных слушаний либо об отказе в назначении публичных слушаний. Отказ в назначении публичных слушаний возможен только по основаниям несоответствия представленных документов и выносимых вопросов требованиям законодательства Российской Федерации, законодательства Омской области, муниципальных правовых актов.

Публичные слушания могут быть назначены Омским городским Советом по ходатайству не менее одной трети депутатов от числа избранных в Омский городской Совет. В этом случае публичные слушания по вопросам назначаются Омским городским Советом независимо от наличия какого-либо ходатайства.

Вопрос о назначении публичных слушаний рассматривается на заседании Омского городского Совета, по результатам рассмотрения Омский городской Совет принимает постановление. В постановлении о назначении публичных слушаний указываются дата, время, место их проведения, формулировка выносимого на публичные слушания вопроса и состав рабочей группы. В случае если инициатива назначения исходит от депутатов Омского городского Совета, последний может отказать в назначении публичных слушаний. Таким образом, у Омского городского Совета в первом случае есть обязанность, а во втором - право назначить публичные слушания. В постановлении об отказе в назначении публичных слушаний указывается мотивировка отказа. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске не устанавливает оснований для отказа в назначении публичных слушаний. Постановление о назначении либо об отказе в назначении публичных слушаний подлежит обязательному опубликованию.

С инициативой назначения публичных слушаний может выступить и мэр города Омска. Для проведения публичных слушаний мэром города Омска создается рабочий орган администрации города Омска по организации и проведению публичных слушаний (далее - рабочий орган) и издается правовой акт о назначении публичных слушаний. В правовом акте Администрации города Омска о назначении публичных слушаний указываются дата, время, место их проведения, формулировка выносимого на публичные слушания вопроса, а также состав и порядок работы рабочего органа. При этом мэр города Омска действует не от собственного имени, а как руководитель администрации города Омска. Правовой акт администрации города Омска о назначении публичных слушаний также подлежит обязательному опубликованию.

Подготовку проведения публичных слушаний осуществляет рабочая группа, а при организации публичных слушаний по инициативе мэра города Омска - рабочий орган. Рабочий орган является постоянно действующим органом администрации города Омска <13>. Персональный состав рабочей группы определяется каждый раз постановлением Омского городского Совета о назначении публичных слушаний. Анализ персонального состава позволяет утверждать, что в состав рабочего органа входят только муниципальные служащие, а в рабочую группу входят как депутаты Омского городского Совета, так и муниципальные служащие администрации города Омска и аппарата Омского городского Совета.

Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске не регламентирует вопрос о времени и дате назначения и проведения публичных слушаний. В практике проведения публичных слушаний города Омска они назначаются в рабочее время.

Одной из важных проблем публичных слушаний города Омска является право на выступление и реплику участникам слушаний. Исходя из Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске, после выступления председательствующего слово предоставляется зарегистрированным выступающим. Лицу, не зарегистрированному в качестве выступающего, слово может быть предоставлено по решению председательствующего. Время для выступления предоставляется не более 10 минут. В исключительных случаях, по решению председательствующего, время выступления может быть продлено. После окончания выступлений председательствующий предоставляет зарегистрированным выступающим право реплики. Время для реплики предоставляется не более 3 минут. Для участия в публичных слушаниях жители города должны зарегистрироваться либо в качестве выступающего, либо в качестве присутствующего. Регистрация выступающих прекращается за три рабочих дня до дня проведения публичных слушаний. Поэтому житель Омска, зарегистрированный в качестве присутствующего, не может выступить и выразить свою точку зрения по вопросу.

Согласно Положению о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске по результатам публичных слушаний рабочая группа, а при организации публичных слушаний по инициативе мэра города Омска - рабочий орган в течение 14 рабочих дней составляет заключение о результатах публичных слушаний, в котором отражает выраженные позиции жителей города Омска и свои рекомендации, сформулированные по результатам публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. Заключение о результатах публичных слушаний публикуется (обнародуется) в средствах массовой информации города Омска. Публикация осуществляется мэром города Омска независимо от того, по чьей инициативе назначены публичные слушания. Заключение о результатах публичных слушаний также должно быть размещено в компьютерной сети Интернет на официальных сайтах Омского городского Совета либо администрации города Омска. Анализ официального сайта Омского городского Совета и официального портала администрации города Омска, к сожалению, свидетельствует об обратном.

Таким образом, организация и проведение публичных слушаний в городе Омске свидетельствуют о непонимании как населением, так и органами местного самоуправления значения публичных слушаний как реального средства участия населения в решении вопросов местного значения.

Литература

1. Вязовченко Л.И. Институт публичных слушаний в Курской области: особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 4. С. 17 - 18.
2. Закон Омской области от 25.03.2015 N 1730-ОЗ "О внесении изменения в статью 3 Закона Омской области "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Омской области" // СПС "КонсультантПлюс".
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС "КонсультантПлюс".
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. N 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" // URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision37702.pdf (дата обращения: 19.06.2015).
5. Постановление мэра города Омска от 17.10.2007 N 806-п "О создании рабочего органа Администрации города Омска по организации и проведению публичных слушаний по проектам планировки и проектам межевания территорий муниципального образования городской округ город Омск Омской области" (вместе с "Порядком работы рабочего органа Администрации города Омска по организации и проведению публичных слушаний по проектам планировки и проектам межевания территорий муниципального образования городской округ город Омск Омской области") // СПС "КонсультантПлюс".
6. Постановление Омского городского Совета от 15.04.2015 N 1088 "О принятии к рассмотрению проекта решения Омского городского Совета "О внесении изменений в Устав города Омска" и проведении публичных слушаний" из информационного банка "Омская область" // СПС "КонсультантПлюс".
7. Решение Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 г. N 21/22 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Екатеринбург": доступ из СПС "КонсультантПлюс".
8. Решение Омского городского Совета от 20.07.2005 N 272 (ред. от 30.01.2013) "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске" (принято Постановлением Омского городского Совета от 20.07.2005 N 1106) из информационного банка "Омская область" // СПС "КонсультантПлюс".
9. Решение Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 (ред. от 27.05.2015) "Об Уставе города Омска" из информационного банка "Омская область" // СПС "КонсультантПлюс".
10. Решение Омского городского Совета от 27.05.2015 N 346 "О внесении изменений в Устав города Омска" (зарегистрировано в Управлении Минюста России по Омской области 18.06.2015 N RU553010002015001) из информационного банка "Омская область" // СПС "КонсультантПлюс".
11. Сигарев А.В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 70 - 72.
12. Стародубов А.А. Публичные слушания как форма общественно-политического участия населения современной России: социологический анализ: автореф. дис. ... канд. соц. наук. Саратов, 2009.
13. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // СПС "КонсультантПлюс".
14. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".