Гласность как основа взаимодействия местной власти с населением в американских муниципалитетах *

Михеев Денис Степанович, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, член Марийского регионального отделения Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук.

В системе принципов организации местного самоуправления одно из ведущих мест занимает гласность. Она способствует открытости деятельности органов местной власти, создает основу для их сближения с населением и проявления активности граждан по месту жительства. По исследуемой проблеме заслуживает внимания позитивный опыт американских местных сообществ.

Ключевые слова: гласность, местное самоуправление, граждане, органы местного самоуправления, муниципалитет.

Publicity as a Basis for Interaction between Local Authorities and the Population in American Municipalities

D.S. Mikheev

Mikheev Denis S., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law in Mari State University, Candidate of Legal Sciences, Member of Mari Regional Branch of the Association of Lawyers of Russia.

In system of the principles of the organization of local government one of the leading places occupies publicity. She promotes openness of activity of bodies of local government, creates a basis for their rapprochement with the population and manifestations of activity of citizens in a residence. On the studied problem positive experience of the American local communities deserves attention.

Key words: publicity, local government, citizens, local governments, municipality.

Многие международные правовые акты, в том числе и Европейская хартия местного самоуправления, связывают демократию с местным самоуправлением как эффективным и приближенным к гражданам управлением. Проблема участия населения муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления продолжает оставаться актуальной, хотя в отечественной муниципальной практике становится заметной тенденция к активности граждан в решении вопросов местного значения. Президент России в своем Послании Федеральному Собранию отмечал, что граждане не только ставят перед властью вопросы, но и сами участвуют в их решении, понимают, что от их личных усилий многое зависит <1>.

Эта активность обусловлена тем, что решаемые на муниципальном уровне вопросы являются близкими и понятными каждому жителю, поскольку, по мнению А.А. Ярошенко, местная власть имеет целью обустроить наилучшим образом жизнь людей <2>. Правовая природа местного самоуправления, как отмечают ученые, заключается именно в том, что данная форма народовластия позволяет населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и под свою ответственность решать определенный круг вопросов <3>. При законодательно закрепленной самостоятельности местного самоуправления, невмешательстве государства в сферу вопросов местного значения является важной прозрачность осуществляемого на муниципальном уровне управления.

В этой связи особое значение приобретает вопрос реализации принципа гласности в системе местного самоуправления. Ученые, говоря о принципе гласности, указывают на прозрачность деятельности органов местного самоуправления, освещение ее в различных печатных и электронных средствах массовой информации так же, как и на участие населения в работе органов местного самоуправления, институтах непосредственной демократии на муниципальном уровне <4>. Гласность лежит в основе активности населения по месту его проживания, и для такой активности имеются большие возможности. Она не только проявляется в благоустройстве дворовых территорий, высадке зеленых насаждений (что тоже является замечательным примером гражданских инициатив), но также и направлена на осуществление публичных интересов в муниципальном образовании, активное взаимодействие с органами и должностными лицами местного самоуправления <5>. Последний аспект остается в местных сообществах недостаточно реализованным, в ряде муниципальных образований продолжает наблюдаться отчуждение граждан от местной власти. Справедливым следует признать мнение Т.Н. Михеевой, что сегодня многие жители имеют смутное представление о своих депутатах дум, собраний. В лучшем случае они знают лишь фамилию мэра и местонахождение местной администрации <6>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Муниципальное право России" (отв. ред. С.А. Авакьян) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009.

Вместе с тем, по мнению Р.В. Бабуна, в странах с демократическим устройством привлечение инициативных групп граждан к решению местных вопросов стало нормой жизни муниципальных властей <7>. В этой части представляет научный интерес зарубежная практика. В центре внимания многих исследователей в сфере местного самоуправления находится позитивный опыт крупной федерации - Соединенных Штатов Америки. В ней организация местной власти отличается большой самостоятельностью муниципалитетов и их жителей. Как отмечал известный русский ученый А.И. Васильчиков, США традиционно считаются государством, выросшим из местного самоуправления, а американский принцип самоуправления получил наиболее полное выражение <8>. Анализ американского опыта в данной сфере может быть полезен и России, многие ее проблемы в этом отношении не являются эксклюзивными. Они представляют собой проявление общих для большинства стран мирового сообщества тенденций <9>.

Хотя решение вопросов повседневной жизнедеятельности американских муниципалитетов возлагается на органы местного самоуправления, однако население также проявляет заинтересованное участие в определении ключевых направлений местной жизни. Здесь государство само стремится повысить интерес граждан к вопросам местного самоуправления, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения. С этой целью вносятся изменения в законодательство, направленные на расширение гласности в деятельности муниципальных властей <10>. Г.В. Барабашев, характеризуя американские муниципальные хартии, отмечает их направленность на содействие выработке у населения правильных и достаточно полных представлений о том, как устроен и работает механизм местного самоуправления, как граждане могут его контролировать и участвовать в его работе <11>. Кстати, институту контроля в контексте рассматриваемой проблемы ученые придают большое значение. С одной стороны, он позволяет местному сообществу получить представление о деятельности органов местного самоуправления, выполняемых ими функциях, а с другой стороны, выявить недостатки деятельности органов местного самоуправления в целях повышения эффективности их деятельности в решении вопросов местного значения <12>.

Опыт Соединенных Штатов Америки в муниципальной сфере демонстрирует стремление государства и муниципальных органов включить в процесс самостоятельного решения вопросов местного значения жителей путем максимальной открытости муниципальной деятельности. Это становится возможным при соблюдении важного принципа местного самоуправления - гласности. Данный термин известен в зарубежном праве как "транспарентность". Э.В. Талапина, характеризуя транспарентность, указывает на такие ее элементы, как доступ к открытой информации, раскрытие общественно значимой информации, режим прозрачности публичной деятельности, и увязывает принцип транспарентности с "хорошим управлением" <13>.

Российские ученые на протяжении длительного времени отмечают в деятельности местного самоуправления в демократических странах распространение современной концепции местного самоуправления, для которой характерно стремление власти помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности <14>. В американском местном самоуправлении, по мнению Э.Я. Баталова, стало неотъемлемым элементом присутствие национальной традиции гражданина рассчитывать на самого себя, т.е. не дожидаться, пока правительство или какой-нибудь коллектив предпримут важный, с его точки зрения, шаг, а сделать этот шаг самому, по собственной инициативе и под собственную ответственность <15>.

Эту специфическую черту американских граждан российские исследователи объясняют тем, что местные органы самоуправления сформировались намного раньше, чем федерация, и лишь в незначительной степени подверглись усовершенствованию со стороны местных и федеральных законодателей <16>. Однако, несмотря на устоявшиеся традиции, степень участия населения в местном самоуправлении США тоже изменялась. Следует отметить, что современные подходы сформировались в 70-х гг. XX века, когда активизировались процессы, связанные с формированием на местах новых общественных структур и возрождением апробированных в предыдущие исторические периоды добровольных организаций населения. По мнению Е.А. Незнамовой, такие организации создавались с целью повышения эффективности обслуживания районов, обеспечения взаимодействия населения с органами власти, сокращения жалоб на действия местных властей <17>. Статус этих организаций отдаленно напоминает территориальное общественное самоуправление в России.

Вместе с тем в их создании и деятельности существует и множество отличительных особенностей. Наиболее приближенными к отечественному территориальному самоуправлению можно назвать местные общественные органы, действующие на территориях кварталов в городах. Как правило, они объединяют жителей одной или нескольких улиц. В российском территориальном общественном самоуправлении такое объединение осуществляется на локальных территориях дома, улицы, квартала, микрорайона. Сходными являются и цели создания таких органов: поддержание чистоты на дворовых и прилегающих территориях, обустройство детских дворовых площадок, осуществление общественного порядка и т.д. Американские добровольные организации отличаются системностью, выражающейся в регулярном проведении собраний жителей, привлечении представителей городского совета к этим мероприятиям. Также характерным стало стремление объединить усилия жителей и местных властей для улучшения обстановки на указанных локальных территориях. Хотя участие в этих организациях является добровольным и неоплачиваемым, они получили большое распространение. Е.А. Незнамова в вышеназванной работе отмечает, что в Нью-Йорке, например, таких добровольных структур насчитывается более десяти тысяч.

Функционирование подобных организаций строится на основе самостоятельности и широкой гласности. Их создание осуществляется по собственной инициативе граждан и преследует открытость при обсуждении проблем местного значения, вовлечение как можно большего числа граждан в улучшение жизнеобеспечения квартала. Посредством гласности не только обеспечивается информированность жителей, но и создаются условия для сотрудничества граждан и муниципальных органов. Следует подчеркнуть у последних огромную заинтересованность в поддержке самостоятельных инициатив населения и местных организаций квартала. Схожие по задачам добровольные ассоциации имеются на более крупных муниципальных территориях - районах американских городов, которые также направляют свою деятельность на консолидацию жителей для решения важных местных вопросов в границах района.

Между тем в общественной палитре на муниципальном уровне выделяются общественные организации, образуемые для решения только одной функциональной задачи на территории муниципалитета, что, по сути, совпадает с целями создания общественных объединений в России, которые В.В. Гриб определяет как представление функциональных интересов и выражение воли граждан <18>.

Такими задачами, объединяющими членов данных организаций, могут выступать охрана здоровья местного населения, защита окружающей природной среды, обеспечение жильем граждан, охрана правопорядка и предупреждение правонарушений. Вся деятельность строится также на основе транспарентности. Характерным является участие как членов организации, так и иных жителей в принятии муниципалитетом решений по конкретной проблеме. Сосредоточение на одной задаче, проблеме не меняет в целом подходов к ее решению. В ее реализацию также включаются муниципальные структуры, в ведении которых находится данный вопрос. Для этого используются совместные обсуждения, запросы, отчеты чиновников муниципалитета перед жителями о реализации задачи, проведение консультаций.

Заслуживает внимания широко развитая система общественных органов, создаваемых в американских муниципалитетах в качестве совещательных. Они также призваны укреплять сотрудничество местных органов с населением. Совещательные комиссии избираются непосредственно жителями, поэтому являются независимыми по отношению к муниципальным органам. Основной их задачей является выработка рекомендаций для муниципальных органов по вопросам, затрагивающим интересы местных сообществ. В их числе находятся как мелкие вопросы (по вывозу бытовых отходов, санитарному состоянию территорий, организации парковок), так и более серьезные проблемы: экономического развития, местного бюджета, местных налогов.

Хотя комиссии создаются как совещательные органы при муниципалитетах, законодательство закрепляет обязанность органов местного самоуправления при принятии решений, затрагивающих интересы населения, оповещать эти комиссии и учитывать их мнение при принятии окончательного решения местными органами. Е.А. Незнамова включает совещательные комиссии в систему органов местного самоуправления как наиболее близких к населению представителей муниципальной власти, обеспечивающих возможность жителей оказывать непосредственное влияние на городскую политику <19>.

Несмотря на то что участие членов в работе совещательных комиссий является неоплачиваемым, однако для подготовки компетентных решений и оказания помощи членам этих комиссий предоставляется возможность нанимать профессиональных служащих.

В приведенном примере с очевидностью проявляются многие элементы принципа гласности местного самоуправления: открытость деятельности муниципалитетов, доступ населения к информации об этой деятельности, самостоятельность жителей по избранию совещательных комиссий, возможность осуществления общественного контроля за принимаемыми муниципалитетом решениями со стороны населения в лице членов совещательной комиссии, а также учет мнения жителей при принятии решений. Это распространяется как на представительные, так и на исполнительные органы муниципалитетов.

В завершение следует сделать некоторые обобщения. В законодательных актах штатов и муниципальных хартиях, определяющих организацию и деятельность местного самоуправления, хотя и не нашел прямого закрепления принцип гласности местного самоуправления, но получили регламентацию правовые условия его осуществления, участия граждан в местной жизни. В силу исторически сложившихся самоуправленческих традиций в американской модели местного самоуправления четко прослеживаются:

• активное самостоятельное включение жителей муниципальных территорий или их локальных частей (кварталов, районов в городах) в разрешение своими силами местных вопросов для более комфортного проживания;
• стремление муниципальных органов при определении вопросов местного значения к тесному диалогу с населением и создаваемыми им местными общественными структурами;
• самостоятельное формирование населением и дальнейшее включение в систему органов местного самоуправления общественных совещательных структур, являющихся независимыми органами, выражающими общественное мнение при принятии важных местных вопросов.

Исследование практики деятельности американских муниципалитетов показывает, что их успешность основывается на широкой открытости и гласности своей деятельности, взаимодействии с жителями и готовности поддержать проявление самостоятельных инициатив населения.

Обращаясь к данной сфере отношений в отечественном местном самоуправлении, следует отметить, что жители демонстрируют самостоятельность в решении местных вопросов, главным образом путем участия в муниципальных выборах, а также при избрании должностных лиц и органов местного самоуправления в иных формах. Проявление личной активности и заинтересованности в разрешении каких-либо местных вопросов хотя и имеет место, но пока не стало нормой жизни для большинства жителей муниципальных образований. Для преодоления известной пассивности российских граждан становятся очевидными меры по внедрению более широкой открытости и гласности деятельности органов местного самоуправления, информировании о лучших отечественных практиках участия граждан в местных делах, а также и о позитивных зарубежных примерах.

Литература

1. Belousov E.I., Gornev R.V., Mikheeva T.N. About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities. Review of European Studies. Vol. N 8. P. 59 - 64. URL: http://dx.doi.org/10.5539/res.v7n8p59.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Муниципальное право России" (отв. ред. С.А. Авакьян) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009.

2. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. [и др.]. Муниципальное право России. М., 2011. С. 163.
3. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. М.: Изд. "КноРус". 2010. С. 97.
4. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 226.
5. Баталов Э.Я. Политическая культура современного американского общества. М.: Наука, 1990. С. 130 - 132.
6. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. С. 60 - 62.
7. Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества. М.: Юрист, 2010. С. 109 - 110.
8. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова [и др.]. М.: Наука, 1995. С. 191.
9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / под ред. Б.А. Страшуна. М.: Изд. "БЕК", 1996. С. 700.
10. Михеев Д.С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 7. С. 17.
11. Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 66.
12. Михеева Т.Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2012. N 2 (45). С. 58.
13. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: Изд. РАГС, 2009. С. 183 - 184.
14. Незнамова Е.А. Правовое регулирование участия населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. N 2. С. 5.
15. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 года // Российская газета. 2014. 5 дек.
16. Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. М.: Экономика, 2001. С. 40.
17. Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. N 5. С. 46 - 47.
18. Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 7. С. 37.