Мудрый Юрист

Предметы ведения субъектов Российской Федерации: проблемы идентификации и правового регулирования (конституционно-правовое исследование)

Тухватуллин Тимур Анварович, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены конституционно-правовые проблемы, связанные с идентификацией и закреплением предметов ведения субъектов Российской Федерации. Автором исследованы положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в которых перечислены предметы ведения субъектов Российской Федерации. В работе предложены способы закрепления предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституции (уставы), законодательство субъектов Российской Федерации, предметы ведения субъектов Российской Федерации, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий.

Competences of Constituent Entities of the Russian Federation: Problems of Identification and Legal Regulation (Constitutional and Legal Research)

T.A. Tukhvatullin

Tukhvatullin Timur A., Leading Research Scientist of the Department of Problems of Public Prosecutor's Supervision and Consolidation of Legality in Economy of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

The article reviews constitutional and legal problems associated with identification and formalization of competences of constituent entities of the Russian Federation. The author studies provisions of the Constitution of the Russian Federation, federal laws and constitutions (charters) of constituent entities of the Russian Federation, which specify competences of constituent entities of the Russian Federation. The publication suggests the ways to formalize competences of constituent entities of the Russian Federation.

Key words: Constitution of the Russian Federation, constitutions (charters), laws of constituent entities of the Russian Federation, competences of constituent entities of the Russian Federation, issues of differentiation of competences and powers.

В российской юридической науке проблема определения и правового закрепления субъектами Российской Федерации гарантированных статьей 73 Конституции России их собственных предметов ведения недостаточно исследована. Обозначенная проблематика фрагментарно затрагивается в научных трудах ряда конституционалистов, занимающихся исследованием проблем федеративных отношений <1>.

<1> К их числу отнесем Е.С. Аничкина, И.А. Конюхову (Умнову), В.Н. Лысенко, М.Ф. Маликова, М.С. Саликова, А.М. Цалиева, А.Г. Шорникова и др.

Вместе с тем вопрос самостоятельного правового регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий их органов власти является одним из проблемных вопросов "компетенционной самостоятельности" субъектов Российской Федерации, от правильного решения которого зависит эффективность предметного разграничения между уровнями полномочий государственной власти <2>.

<2> См.: Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. N 12. С. 57; Раянов Ф.М. Собственное право субъекта Федерации - основной признак федеративности государства // Экономика и управление. 2008. N 5. С. 32.

Помимо недостаточного внимания к рассматриваемому вопросу со стороны научного сообщества, проблема имеется на федеральном и региональном уровнях конституционно-правового регулирования. Отсутствие сформулированного на федеральном уровне перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, как это сделано, например, в Конституции Индии, повлияло на разницу подходов региональных законодателей к определению и закреплению этих вопросов в региональных конституциях и уставах. Перечень собственных предметов ведения до настоящего времени не определен и не закреплен в трети субъектов Российской Федерации. Зачастую эти вопросы рассредоточены по различным нормам конституций и уставов субъектов Федерации, основные из которых нашли отражение в полномочиях их законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В конституциях и уставах 55 субъектов Российской Федерации отсутствуют положения о региональном законотворчестве в сфере собственных предметов ведения и полномочий.

Одной из причин сложившейся ситуации, как представляется, стала несбалансированность государственной политики и нестабильность федерального законодательства в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, частое их перераспределение и введение новых. Другой причиной может служить отсутствие критериев (пределов) федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что не позволяет субъектам Федерации правильно идентифицировать предмет ведения или полномочие как совместное (делегированное) или собственное.

Другая причина кроется в том, что многие субъекты Российской Федерации ориентированы на исполнение федеральных законов, изданных в пределах совместных полномочий, а исключительные полномочия субъектов оказались не вполне востребованными <3>. Е.В. Першин, М.В. Глигич-Золотарева, например, считают, что "перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ игнорируется федеральным законодателем" <4>. По мнению И.Г. Горбачева, ст. 73 Конституции России требует "ограничительного толкования", поскольку вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения региональная власть не включает многие полномочия, поэтому "говорить о всей полноте власти по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации не приходится" <5>.

<3> См.: Миронов Д.Н. Российский федерализм: сегодня и завтра // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции "Национально-государственные образования в истории и политической практике российского федерализма". Уфа, 2009. С. 127.
<4> Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.
<5> Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб., 2000. С. 96.

Однако, несмотря на приведенные скептические мнения и имеющуюся неопределенность конституционных формулировок относительно собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации, не дающую их конкретного перечня, нельзя утверждать об отсутствии таких предметов ведения. В этой связи следует отметить, что заложенные в ст. 73 Конституции России положения так или иначе реализованы многими субъектами Российской Федерации, закрепившими свои собственные предметы ведения и осуществившими их правовое регулирование.

Рассуждая об исключительных предметах ведения субъектов Российской Федерации, нельзя игнорировать вопрос об их собственном правовом регулировании. С этой целью вновь обратимся к заложенной ст. 73, 76 (ч. 4, 6) Конституции России конструкции, в соответствии с которой вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, в том числе возможностью принятия законов и иных нормативных правовых актов. Содержащаяся в ч. 4 ст. 76 Конституции России фраза "собственное правовое регулирование" означает в данном случае, что субъект Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место с вопросами совместного ведения.

В силу перечисленных конституционных положений сфера собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации определена весьма широко с использованием "остаточного принципа". Полагаем, что данный способ наиболее полно отвечает интересам субъектов Российской Федерации, поскольку дает им определенную свободу и выбор правового закрепления и реализации отдельных актуальных для конкретного региона с учетом его специфики сфер общественной жизни.

С позиции И.А. Конюховой, "принцип признания полноты власти субъектов Российской Федерации вне объема власти, закрепленного за Федерацией, <...> свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма" <6>. Похожее мнение по этому поводу высказано В.Е. Чиркиным, утверждающим, что отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению <7>.

<6> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 494.
<7> См.: Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996. С. 129.

Отечественная конституционная формула "все, что не находится в ведении Федерации и совместном ведении, принадлежит субъектам Российской Федерации" достаточно прогрессивна и демократична. Ф.М. Раянов, рассуждая о теории собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации, считает, что данная теория до сих пор остается недостаточно разработанной, поскольку на практике федеральный законодатель и представители федеральных органов власти не очень-то и хотят замечать положение о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации <8>. Справедливо отмечено, что "именно за границами совместного ведения поле деятельности для регионального законотворчества должно быть наиболее широким, так как существуют объективные потребности заполнения образовавшегося вакуума в регулировании вопросов муниципальной собственности, местных бюджетов, образования, здравоохранения и др." <9>.

<8> См.: Раянов Ф.М. Указ. соч. С. 31.
<9> Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления / Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2007. С. 25.

Таким образом, теория собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации имеет самостоятельную конституционно-правовую и научно-практическую ценность и требует дальнейшей разработки. Во-первых, региональное законодательство являет собой часть или продолжение общероссийского законодательного поля, поскольку регулирует вопросы, оставшиеся за пределами последнего. Во-вторых, собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации с учетом его особенностей регулирует сферы общественной жизни, отнесенные к ведению данного региона, что влияет на уровень и качество жизни конкретного человека, проживающего на его территории.

Возвращаясь к анализу проблематики правового регулирования собственных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, нужно отметить, что в конституциях и уставах 57% (или 69%) субъектов Российской Федерации осуществлено самостоятельное определение и закрепление перечня собственных предметов ведения и полномочий <10>. Остальные 28% (или 31%) субъектов Российской Федерации <11> до настоящего времени в конституциях (уставах) не закрепили перечень собственных предметов ведения, что зачастую не способствует развертыванию их собственной законодательной инициативы, укреплению их самостоятельности, не позволяет им четко разграничить зону юридической и финансовой ответственности с федеральным центром <12>. В конституциях (уставах) таких субъектов Федерации содержатся, как правило, аналогичные ст. 73 Конституции России положения, закрепляющие, что субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения.

<10> К их числу относятся республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Мордовия, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, а также Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чувашская; Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края; Амурская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области; города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург; Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
<11> Такими являются республики Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия - Алания, Татарстан, а также Удмуртская и Чеченская; Пермский край; Архангельская, Владимирская, Волгоградская, Кировская, Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Псковская, Свердловская, Томская, Тульская, Ярославская области; Еврейская автономная область; Ненецкий автономный округ.
<12> В настоящей работе в ключе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами понятия "федеральный центр", "Российская Федерация" признаются идентичными.

Отсутствие закрепленных в конституционном (уставном) порядке собственных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации может иметь, по нашему мнению, несколько предпосылок. Первая предпосылка - политическая - заключается в следовании заложенной в Конституции России конструкции, где без перечисления конкретных полномочий установлен значительный по объему перечень вопросов, ограниченный лишь исключительными предметами ведения Российской Федерации и ее полномочиями в совместном ведении. При этом федеральный законодатель не обязывает субъекты Российской Федерации установить такой перечень. Кроме того, в случае, если в процессе разграничения тот или иной вопрос окажется в федеральном или совместном ведении, региональный перечень подлежит корректировке.

Вторая предпосылка - экономическая - связана с финансовыми и экономическими возможностями регионов. Юридически закрепленные полномочия фактически являются взятыми региональными властями обязательствами перед населением. По этой причине "не уверенные" в своих экономических ресурсах в большинстве своем регионы конкретный перечень предметов ведения и полномочий закреплять не стали. Кроме того, они исходят из принципа: все, что не закреплено за Федерацией, то принадлежит ее субъектам.

Исследование норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации выявило неоднородность, разобщенность и разнонаправленность закрепляемых ими вопросов в качестве собственных предметов ведения, а также отсутствие единообразной практики по их численному составу.

Установлено, например, что некоторые субъекты Российской Федерации <13> в конституциях (уставах) отразили лишь основные предметы ведения и полномочия, связанные, в частности, с принятием и изменением конституции (устава), административно-территориальным устройством, системой органов власти, бюджетом и налогами, государственной службой и некоторыми другими вопросами. Отдельные субъекты Российской Федерации, например Липецкая и Тамбовская области, ограничились переданными ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) для реализации областным органам государственной власти полномочиями, находящимися в совместном ведении.

<13> Речь идет о следующих субъектах: Республика Алтай, Мордовия; Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края; Амурская, Белгородская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Магаданская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Ростовская, Саратовская области; Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и др.

На фоне остальных субъектов Российской Федерации выделяются законодатели Республики Тыва, продвинувшиеся в вопросе формирования списка собственных предметов ведения и полномочий дальше всех. В их перечень вошло свыше сорока вопросов, распределенных по пяти отраслевым группам полномочий (конституционно-правовой статус, бюджетно-финансовое регулирование и управление государственной собственностью, определение региональной политики, организация местного самоуправления, иные полномочия). Подобный подход к структурированному и детальному закреплению полномочий следует признать достаточно удачным, поскольку он наиболее полно и логично закрепляет вопросы, относящиеся к ведению региона, что способствует дальнейшему нормативному их развитию в текущем законодательстве.

В целом, помимо формального закрепления полномочий, отсутствия структурного подхода к их группировке, негативной характеристикой перечисленных в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации собственных полномочий является противоречие отдельных из них положениям Конституции России и федеральному законодательству.

Проведенные исследования выявили неодинаковое отношение субъектов Российской Федерации к собственным предметам ведения, выразившееся как в конституционном закреплении или незакреплении перечня таких предметов, так и в неоднозначной практике при его формировании. Анализируя предметы ведения субъектов Российской Федерации, по источникам закрепления их можно классифицировать как вытекающие из положений Конституции России, Федерального закона N 184-ФЗ и конституций (уставов), законодательства субъектов Российской Федерации.

Так, изучение Конституции России позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Российской Федерации закреплены в ней. Например, о предоставленном субъектам Российской Федерации праве принятия конституции (устава) и собственного законодательства (ч. 2 ст. 5), учреждении региональных органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установления республиками государственных языков (ч. 2 ст. 68) <14>.

<14> Например, согласно ч. 1 ст. 8 Конституции Республики Татарстан в качестве государственных языков закреплены татарский и русский языки. В Республике Башкортостан государственными являются башкирский и русский языки (ст. 1 Конституции Республики), в Коми - коми и русский языки (ст. 67 Конституции Республики).

Предметы ведения субъектов Российской Федерации закреплены также в некоторых нормах Федерального закона N 184-ФЗ (здесь речь не идет о содержащихся в п. 2 ст. 26.3 переданных для реализации полномочиях субъектов Российской Федерации, находящихся в совместном ведении). В их число входят как минимум 23 вопроса. При этом не отнесены к ним так называемые рамочные полномочия, по которым федеральным законодателем субъектам Федерации предоставлено право самостоятельного правового регулирования, но с установлением определенных (временных, численных и др.) границ <15>.

<15> К примеру, установление в пределах, определенных Федеральным законом N 184-ФЗ, общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (ч. 3 ст. 4), срока их полномочий (ч. 5 ст. 4), критериев правомочности заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (ч. 11 ст. 4).

Из вложенного в Федеральный закон N 184-ФЗ смысла к исключительным предметам ведения субъектов Российской Федерации, в частности, можно отнести: принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (нему), законодательное регулирование вопросов собственного ведения (пункты "а" и "б" ч. 1 ст. 5); установление наименования регионального законодательного (представительного) органа государственной власти и его структуры и депутатской деятельности (ч. 2, 4, 6 ст. 4), условий осуществления депутатом депутатской деятельности (ч. 1 ст. 11); установление наименования должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 18), системы и структуры исполнительных органов государственной власти (п. "м" ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 17); назначение на должности судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (пункт "е" ч. 3 ст. 5) и др.

Третьим - основным - источником закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации являются конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации. Изучая положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, закрепляющие их собственные предметы ведения, одновременно не нашедшие отражения в качестве таковых в Конституции России и Федеральном законе N 184-ФЗ, можно выделить, в частности, следующие собственные предметы ведения субъектов Российской Федерации:

Несмотря на конституционное (уставное) закрепление перечисленными субъектами Российской Федерации собственных предметов ведения, в их конституциях (уставах) имеются положения, устанавливающие "открытость" данного перечня вопросов. Указанные положения согласуются с конституционной моделью разграничения предметов ведения, определенной ст. 73 Конституции Российской Федерации.

В связи с этим в поисках предметов ведения субъектов Российской Федерации проанализированы иные положения их конституций (уставов). Зачастую собственные предметы ведения субъектов Российской Федерации, не нашедшие отражения в специальных статьях, закреплены в их конституциях (уставах) в виде полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти. К ним относятся следующие вопросы:

Таким образом, в ходе проведенного мониторинга федерального и регионального законодательств выявлено порядка 70 предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение затронутой проблематики, заметим, что четкое региональное нормативное закрепление собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации позитивно повлияет на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Схожих позиций с точки зрения необходимости закрепления предметов ведения субъектов Российской Федерации придерживаются отдельные исследователи <16>.

<16> См.: Волкова Л.П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 128; Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 16.

Считаем, что в целях разрешения проблемы идентификации и закрепления предметов ведения субъектов Российской Федерации необходимо консолидировать потенциал законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их аппаратов, ученых и практиков в области государственного строительства, представителей правоохранительных и судебных органов по выработке единой концепции и методологии выявления и закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации. Для этого потребуются, во-первых, глубокий и комплексный мониторинг федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации на предмет выявления таких предметов ведения, а во-вторых, выработка мер и способов по их юридическому закреплению.

Рассматривая способы закрепления предметов ведения, можно выделить два способа: конституционный, заключающийся в закреплении предметов ведения в нормах региональной конституции (устава), и законодательный, связанный с принятием на уровне субъекта Российской Федерации специального закона, который включит все такие предметы ведения. Последний способ представляется наиболее приемлемым.

Литература

  1. Волкова Л.П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 128.
  2. Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб., 2000. С. 96.
  3. Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления / Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2007. С. 25.
  4. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 494.
  5. Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. N 12. С. 57.
  6. Миронов Д.Н. Российский федерализм: сегодня и завтра // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции "Национально-государственные образования в истории и политической практике российского федерализма". Уфа, 2009. С. 127.
  7. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2. С. 9 - 18.
  8. Раянов Ф.М. Собственное право субъекта Федерации - основной признак федеративности государства // Экономика и управление. 2008. N 5. С. 32.
  9. Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996. С. 129.