К вопросу о конституционно-правовых способах влияния федеральной власти на порядок замещения и процедуру досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации

Мирзоев Мамедали Гасанович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

В статье представлен анализ конституционного законодательства, регулирующего порядок замещения должности и досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в контексте эволюции конституционно-правовых способов влияния федеральной власти на данные общественные отношения.

Ключевые слова: глава субъекта Российской Федерации, федеральная власть, Президент Российской Федерации, порядок замещения должности, досрочное прекращение полномочий.

On Constitutional and Legal Ways for the Federal Government to Influence the Manner of Filling the Office and the Procedure of Early Termination of Powers of the Head of a Constituent Entity of the Russian Federation

M.G. Mirzoev

Mirzoev Mamedali G., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law in Lomonosov Moscow State University.

The article analyzes constitutional laws governing the procedure for filling the office and early termination of powers of the senior executive officer of a constituent entity of the Russian Federation in the context of evolution of constitutional and legal ways for the federal government to influence these public relations.

Key words: head of a constituent entity of the Russian Federation, federal authority, President of the Russian Federation, procedure for filling the office, early termination of powers.

Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов включено установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Однако сама структура органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно ввиду ст. 77 Конституции РФ. Федеральный центр не вправе императивно утверждать структуру органов государственной власти субъектов РФ, поскольку это означало бы нивелирование федеративного характера нашего государства. Субъекты РФ осуществляют данное полномочие в рамках основ конституционного строя РФ, а также общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, которые установлены Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) <1>. Федеральный закон N 184-ФЗ закрепляет общие принципы формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и основы их взаимоотношений.

Следует в целом согласиться с И.А. Старостиной в том, что в Российской Федерации на основе Конституции РФ 1993 года сложилась крайне разнообразная система органов государственной власти в субъектах РФ, которая позволяет обеспечивать исполнение конституционно-правовых принципов, а также дает реальную возможность максимально учитывать особенности различных форм государственного управления и местных условий <2>.

Федеральная власть обладает существенными правовыми механизмами влияния на важные аспекты формирования и досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Рассмотрим наиболее показательные из них.

Наибольшую известность благодаря частым изменениям федерального законодательства получил вопрос наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ <3>. Если с 1999 года высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось избирателями данного субъекта РФ, то в 2004 году данная должность стала утверждаться путем наделения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ. Закрепление существенной роли Президента РФ в качестве единственного субъекта, представляющего кандидатуры на указанную должность, является ярким показателем централизации государственной власти в РФ. Очевидно, что авторитет и правовое положение Президента РФ в системе государственной власти в РФ позволяли оказывать очень сильное влияние (прежде всего политического характера) на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с целью утверждения предложенной кандидатуры. Да и формально, юридически, конструкция наделения полномочиями была такова, что трехкратное отклонение внесенной кандидатуры имело своим возможным последствием роспуск регионального парламента. Таким образом, такое положение фактически не соответствовало принципам федеративного устройства РФ и народовластия на региональном уровне, что получило свое критическое выражение в работах многих известных отечественных конституционалистов <4>.

В 2012 году федеральный законодатель снова пришел к выводу о необходимости прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ, но с некоторыми отклонениями от прежнего порядка. Так, было введено требование обязательной поддержки кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ 5 - 10% из числа депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. При этом подписи в поддержку кандидата должны были быть получены не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. Такого рода процедура получила в науке и политической практике наименование "муниципальный фильтр". Данное нововведение мало соотносится с особым статусом местного самоуправления как вида публичной власти, не входящей в систему государственной власти РФ.

Более того, абсурдна сложившаяся на практике ситуация, при которой один кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ вынужден просить местных депутатов допустить другого кандидата к выборам, иначе попросту выборы получились бы безальтернативными <5>. Получается, что так называемый муниципальный фильтр на практике носит характер некоего необоснованного заградительного барьера. А учитывая тот факт, что большинство депутатов представительных органов местного самоуправления в РФ являются членами так называемых парламентских политических партий <6>, то де-факто федеральная власть через институт политических партий способна оказывать действенное влияние на немотивированное недопущение определенных граждан для получения последними статуса кандидата на должность главы субъекта РФ.

Однако в настоящий момент федеральный законодатель решил занять в целом взвешенную усредненную позицию в нашумевшем вопросе наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Субъектам РФ был предоставлен выбор модели замещения данной должности. Законодательство субъекта РФ может предусмотреть как выборы высшего должностного лица субъекта РФ избирателями данного субъекта РФ, так и установить его избрание депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ <7>.

Если субъект РФ примет решение о формировании должности высшего должностного лица субъекта РФ не с помощью выборов избирателями данного субъекта РФ, то кандидаты для избрания на данную должность представляются в региональный парламент Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов. Предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ также вправе вносить Президенту РФ политические партии, федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущены к распределению депутатских мандатов.

Вместе с тем необходимо отметить следующее.

1. При выборе модели наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ путем выборов бюджет соответствующего субъекта РФ получит дополнительную и очень существенную статью расходов, что в сложившихся непростых финансовых обстоятельствах в стране представляется крайне обременительным. Это может способствовать отказу от использования данной модели в будущем.
2. В случае выбора модели по назначению на должность высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ последний получает механизм по влиянию на утверждение тех или иных лиц на указанную должность. Вполне вероятно, что региональный парламент одобрит предложенную Президентом РФ кандидатуру ввиду особого правового положения главы государства в системе государственной власти РФ.
3. Законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на данную должность в порядке самовыдвижения. Однако анализ нормативного правового регулирования субъектами РФ данного вопроса позволяет говорить о тотальном отказе от закрепления такой возможности регионами, что по сути своей является необоснованным самоограничением субъектами РФ. Можно привести единичный пример Кемеровской области, где предусмотрена процедура самовыдвижения граждан на выборы губернатора Кемеровской области, однако на выборах губернатора Кемеровской области в 2015 году единственному кандидату-самовыдвиженцу В.О. Смирнову было отказано в регистрации по причине непредставления необходимых документов <8>. Из интервью самого В.О. Смирнова до отказа в регистрации, а также из материалов СМИ можно сделать вывод, что он не смог преодолеть "муниципальный фильтр" <9>.

В итоге институт самовыдвижения на должность высшего должностного лица субъекта РФ как форма реализации гражданами своего пассивного избирательного права без вступления в политические партии на практике в России на данный момент не является функционирующим как таковым.

Пункт 3 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ устанавливает барьер для самовыдвиженцев и выдвиженцев от политической партии: их кандидатуры должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Если для федеральной политической партии, в состав которой могут входить в том числе и депутаты представительных органов муниципальных образований и (или) избранные на муниципальных выборах главы муниципальных образований субъекта РФ, скорее всего не составит больших проблем собрать необходимое количество голосов в поддержку своего кандидата, то для самовыдвиженцев это может оказаться недостижимой преградой по не зависящим от них причинам. Более того, как мы отмечали выше по смежному вопросу, никак не обосновано положение, при котором муниципальные депутаты как носители местной власти, не относящейся к государственной, получают право по влиянию на допуск граждан к государственной должности субъекта РФ.

4. Вызывает сомнения отсутствие возможности использования иных процедур выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Как альтернатива вполне могла быть оправдана процедура выдвижения кандидатов на указанную должность без участия федерального центра как такового либо с возможностью разностороннего предложения кандидатур со стороны иных лиц и организаций (например, путем народной инициативы населения субъекта РФ в установленной процедуре, выдвижение профсоюзами и т.д.). Не совсем ясно, почему только политическим партиям как одному из видов общественных объединений предоставлена законодательная возможность не только предложения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, но и проведения консультаций с Президентом РФ по данному вопросу <10>.

Интерес представляет тот факт, что Президент РФ вне зависимости от способа назначения на должность высшего должностного лица субъекта РФ на основании подп. "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ вправе отрешить его от должности в связи с утратой доверия за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом. Если на момент принятия изменений в данный Федеральный закон в 2004 году, дающих указанное право Президенту РФ, понятие "утрата доверия" трактовалось как возможность немотивированной отставки высшего должностного лица субъекта РФ в любой момент, то последующие изменения конкретизировали данное понятие. Посредством указанных изменений были введены основания для признания утраты доверия Президента РФ, что говорит о конкретизации правового регулирования данного вопроса. Однако сами основания утраты доверия имеют ряд недостатков.

Так, согласно подп. "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ основаниями для утраты доверия Президента РФ являются:

1. выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирования конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";
2. установление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

Данные основания не гарантируют соразмерность применения рассматриваемой процедуры к установленным правонарушениям. Например, конфликт интересов, равно как и наличие счетов в иностранных банках, в зависимости от конкретных обстоятельств может быть невиновным и (или) малозначительным нарушением главой субъекта РФ установленных норм <11>. К тому же такое основание утраты доверия, как выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции, очевидно, является конкурирующей процедурой по отношению к предусмотренной п. 4 ст. 29.1 Федерального закона N 184-ФЗ (Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления).

В итоге Президент РФ по смежным вопросам вправе выбрать одну из двух процедур по поводу возможного досрочного прекращения главой субъекта РФ своих полномочий, одна из которых направлена на защиту прав и законных интересов последнего, а другая является неким упрощенным способом отрешения главы субъекта РФ от должности, что недопустимо и необоснованно в условиях современного федеративного демократического государства.

Более того, Конституционный Суд РФ в упомянутом нами ранее Постановлении от 18.01.1996 N 2-П установил, что "освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными" <12>. В случае с утратой доверия главы государства отсутствует подтверждение судебными органами даже "признаков" нарушения главой субъекта РФ, что явно не соответствует позиции органа конституционного правосудия.

Справедлива позиция С.В. Нарутто, которая отмечает необходимость установления четких правовых критериев утраты доверия, исключающих произвольное решение одного лица; судебные инстанции не должны быть исключены из числа органов, участвующих в процедуре отрешения главы субъекта РФ от должности по этому основанию <13>.

В итоге следует отметить, что де-факто глава субъекта РФ подвержен влиянию со стороны Президента РФ ввиду возможности применения рассмотренной процедуры со стороны последнего. Также следует отметить, что в данной ситуации:

1. нет указания на обязательное наличие судебного решения, подтверждающего факт совершения высшим должностным лицом субъекта РФ указанных противоправных действий (в отличие от процедуры отзыва избирателями). Из логики законодателя можно сделать вывод, что решение Президента РФ носит правоустановительный характер и поэтому не требуется судебное решение;
2. неясно, почему возможность осуществления своих полномочий высшим должностным лицом субъекта РФ ставится в зависимость от доверия Президента РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ представляет интересы населения соответствующего субъекта РФ. Данное лицо было избрано населением непосредственно либо назначено законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, который, в свою очередь, также был избран населением данного субъекта РФ. Прямой соподчиненности с Президентом РФ данное должностное лицо не имеет. Соответственно, без должной аргументации подобное решение является фактически вторжением в автономную деятельность субъекта РФ. В итоге позиция Президента РФ, будучи, возможно, и не основанной на судебном решении, ставится теоретически выше мнения и интересов избирателей соответствующего субъекта РФ, что является противоречащим основам народовластия.

Следует отметить, что в 2012 году избиратели получили право отозвать мандат высшего должностного лица субъекта РФ. Однако, в отличие от процедуры прекращения полномочий данного должностного лица в связи с утратой доверия Президента РФ, п. 7.2 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено два основания отзыва:

а) нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, установленное соответствующим судом;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение главой субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Соответственно, отзыв в данном случае жестко привязан к решению суда, констатирующего факт нарушения закона. Остается неясным, почему действующее правовое регулирование принижает мнение избирателей субъекта РФ, которые в данном случае вправе инициировать и реализовать процедуру отзыва в установленном законом порядке. Возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по воле Президента РФ без судебного решения, возможно, свидетельствует о сравнительно малом доверии федеральной власти к избирателям субъекта РФ.

Если при втором основании отзыва высшего должностного лица субъекта РФ факт неисполнения им своих полномочий следует расценивать как справедливое основание для его отзыва при соответствующей позиции избирателей, то в первом случае из буквального толкования нормы получается, что любое нарушение может быть основанием для отзыва. При этом незначительное правонарушение административного характера (например, переход дороги в неположенном месте) объективно не может рассматриваться как правонарушение, посягающее на общественный порядок и нравственность в такой степени, что это требует досрочного прекращения полномочий указанного должностного лица. В данном случае законодателю следует обратить внимание на соразмерность ответственности по отношению к совершенному правонарушению.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8.
2. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 3.
3. Избирательная комиссия Кемеровской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.kemerovo.vybory.izbirkom.ru (дата обращения: 20.08.2015).
4. Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3.
5. Легко ли быть самовыдвиженцем на выборах губернатора, рассказал Виктор Смирнов [Электронный ресурс] // URL: http://www.novokuznetsk.su/news/city/1438903985 (дата обращения: 24.08.2015).
6. Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 7.
7. На выборах губернатора стало на одного кандидата меньше [Электронный ресурс] // URL: http://ngs42.ru/news/more/2225313/ (дата обращения: 29.08.2015).
8. Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. 2013. N 7.
9. Прохоров В.Н. Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента как мера федерального вмешательства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. N 3 (41): в 2 ч. Ч. 1.
10. Современные проблемы организации публичной власти / отв. ред. С.А. Авакьян. Коллективная монография / С. Авакьян, А. Арбузкин, И. Кененова [и др.]. М., 2014.
11. Степанова А.А. Конституционные цели и законодательство об организации государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3.
12. Указ Президента РФ от 11.07.2013 N 620 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 28. Ст. 3815.
13. Черепанов В.А. Конституционный Суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5.
14. Шапиев С.М. "Муниципальный фильтр" на выборах высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов Российской Федерации: проблемы теории, практики применения и совершенствования законодательства // Право и жизнь. 2014. N 197 (11).