Роль средств массовой информации в системе городского самоуправления в России: история и современность

Савичев Алексей Аркадьевич, научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории юридической техники и экспертизы нормативных правовых актов и иных документов ФБУ НЦПИ при Минюсте России.

Статья посвящена ряду вопросов, касающихся роли средств массовой информации в системе городского самоуправления в России на отдельных исторических этапах. Автор анализирует особенности деятельности СМИ на уровне городского самоуправления во второй половине XIX века, в эпоху существования СССР и на современном этапе. Обосновывается вывод о зависимости полноценного осуществления права граждан на информацию о деятельности органов городского самоуправления от того, выражают ли данные органы интересы всего городского населения (как это характерно для советского и современного периодов) или же интересы отдельных социальных слоев (как это было еще в XIX веке). Автор устанавливает зависимость многоуровневого рынка СМИ в современных городах федерального значения от их трехуровневой системы управления, в которую входит и городское самоуправление. В итоге обосновывается идея о зависимости структуры информационного пространства на уровне отдельных административно-территориальных единиц от строения административно-политической системы в пределах конкретной территории. Это отчасти объясняется тем, что СМИ способны выступать как четвертая ветвь власти, интегрированная в политическую систему общества. В результате делается вывод о необходимости максимального упорядочения рынка печатных СМИ в крупных городах.

Ключевые слова: самоуправление, органы городского самоуправления, город, мегаполис, средства массовой информации, городское управление, выборы, избирательные цензы, пресса, информация, доступ к информации, гласность, гражданское общество, цензура.

Role of Mass Media in the City Administration System in Russia: History and Modernity

A.A. Savichev

Savichev Alexey A., Research Scientist of the Research Laboratory of Legal Technique and Examination of Regulatory Legal Acts and Other Documents in Federal State-Funded Institution "Scientific Center of Legal Information under the Ministry of Justice of the Russian Federation".

The topic of the article concerns the role of the media in the system of city self-government, in Russia at different historical stages. The author analyses the peculiarities of media activities at the level of city self-government in the second half of the nineteenth century in the epoch of the USSR and at the present stage. The author writes about correlation between the full realization of the rights of citizens to information on the activities of the city self-government and establishment by these bodies of the interests of the entire urban population (as is typical for Soviet and modern periods), or establishment of the interests of certain social strata (as it was in the XIX century). The author establishes the dependence of layered media market in the modern cities of Federal significance from their three-tier management system, which includes the city self-government. The article also expresses the idea about the dependence structure of the information space at the level of individual administrative-territorial units from the structure of the administrative-political system within a particular area. This is partly because the media is able to act as a "fourth branch" of government, integrated into the political system of society. In the result the author concludes that it is necessary to regulate the print media market in major cities.

Key words: self-government, bodies of municipal government, city, megalopolis, the media, local government, elections, voting qualifications, press, information, access to information, transparency, civil society, censorship.

В современных условиях СМИ играют важную роль в процессах формирования правового демократического государства и становления институтов гражданского общества <1>. Их значение сохраняется и на уровне местного самоуправления, так как без последнего в современных условиях нельзя вести речь о демократическом государстве. Органы местного самоуправления - это такие структуры публичной власти, которые наиболее близки к населению и призваны решать соответствующие задачи по обеспечению интересов граждан именно на местном уровне. В этой связи важным является уровень информированности жителей соответствующей территории о деятельности данных органов. Рассмотрим данный вопрос на примере городского самоуправления в отдельные исторические периоды.

Деятельность СМИ в системе городского самоуправления получила свое распространение еще в XIX веке. В целом на протяжении всего XIX столетия принцип гласности деятельности органов городского самоуправления в некоторой степени получил свое развитие в действительности. Несмотря на соблюдение цензуры в средствах массовой информации, критику различных общественно-политических течений (например, марксизма), информация о деятельности органов публичной власти, в том числе органов городского самоуправления, обнародовалась в отдельных периодических изданиях. Так, в Москве в "Известиях Московской Городской думы" публиковалась информация о приговорах Московской Городской думы, состоянии городского хозяйства (из отдельных обзоров и статей), персональном составе гласных Думы и т.д. <2> Уже на данном этапе горожане могли получать информацию о результатах правотворческой и правоприменительной деятельности органов городского самоуправления из соответствующих источников официального опубликования правовых актов. Тем не менее с учетом того, что в выборах в силу барьеров в виде имущественных цензов <3> участвовала совсем незначительная часть населения, данная информация вряд ли могла представлять серьезный интерес для большего числа жителей столицы. Ведь это были органы, по сути, представлявшие интересы той небольшой части населения, которая участвовала в голосовании. Можно предположить, что если функционирование городского самоуправления осуществлялось в большей степени в интересах наиболее состоятельных слоев городского населения, то и право на доступ к информации о муниципальных правовых актах на практике позволяло учитывать потребности именно таких горожан.

Однако, даже несмотря на наличие формальной возможности доступа к данной информации у всех горожан, у населения не было достаточных рычагов влияния на деятельность органов местного самоуправления (кроме возможности участия в выборах у отдельных социальных слоев). Это обуславливалось тем, что местное самоуправление находилось в серьезной зависимости от органов административно-полицейского управления, т.е. от органов государства, в том числе в лице губернатора. В такой ситуации речь шла об ответственности самоуправления не перед населением, а перед государством <4>. Следует подчеркнуть, что проблемы взаимоотношений администрации и органов самоуправления на данном этапе занимали видное место в прессе. Так, профессор государственного права Петербургского университета А.Д. Градовский в своих статьях в газете "Голос" подвергал серьезной критике проект административно-полицейской реформы, значительно увеличивавший власть губернатора в ущерб другим местным учреждениям <5>.

В период существования СССР средства массовой информации, освещая деятельность местных органов публичной власти на фоне соблюдения цензуры и государственной монополии на информацию, потенциально могли выступать своего рода гарантом принципа гласности деятельности соответствующих органов и их должностных лиц. Это обуславливалось тем, что в отличие от дореволюционного периода они предоставляли не просто информацию, а информацию, которая давала жителям основания для реализации соответствующей процедуры привлечения депутата к ответственности на основании принципа императивного мандата.

В постсоветский период в России первостепенное значение в вопросе обеспечения гласности местного самоуправления и доступа граждан к информации имеет Конституция Российской Федерации. Так, ч. 3 ст. 15 Основного Закона устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. И здесь роль СМИ представляется особой хотя бы в силу того, что именно с моментом первого официального опубликования зачастую связывается момент вступления нормативного правового акта в законную силу. Соответственно, важное значение приобретает так называемая дополнительная информация, содержащаяся в печатном издании: тип печатного издания (газета, журнал, бюллетень, вестник), его наименование, порядковый номер, год, месяц и число издания <6>. С переходом России к рыночной экономике происходит переход от монополии государственной власти на информацию и соблюдения цензуры к принципу гласности <7>. В то же время достаточно много неясностей в рассматриваемый вопрос вносит отсутствие в российском законодательстве понятий "город", "крупный город", "управление городом" и проч. <8>

На данном этапе в системе городского самоуправления важное значение имеют печатные СМИ. Например, в Москве по состоянию на 2002 г. окружные и районные газеты служили источником информации о жизни города для 15% опрошенных <9>. В целом в России на современном этапе ситуация с печатной прессой стратегически выглядит не столь безысходно, как это многим кажется. Так, отвечая на вопрос: "Из каких источников вы чаще всего узнаете новости и информацию?", - в январе 2012 года газеты назвали 23% респондентов, а в апреле 2013 года - уже 26% <10>.

В отличие от предыдущих исторических этапов в настоящее время Москва - это субъект Российской Федерации. Уже в 2003 г. 125 районов Москвы были законодательно оформлены как муниципальные образования, расположенные в границах административных округов <11>. Местное самоуправление осуществляется не в пределах единой городской территории, как это было, например, в дореволюционный период, а только на соответствующих внутригородских территориях - в районах (первичное административно-территориальное образование - район, далее районы объединяются в административные округа, органы управления которых подчинены органам центральной городской власти). Соответственно, если говорить о СМИ применительно именно к системе городского самоуправления, то уровень территории, на котором они действуют, может быть различным. Пример Москвы в этом смысле представляется наиболее наглядным. В столице вопросы городского самоуправления затрагиваются не только СМИ, которые действуют на уровне районов (внутригородских территорий). Наряду с этим активно освещают проблемы местного самоуправления окружные и общегородские СМИ (например, газета Правительства Москвы "Тверская, 13"), которые действуют уже не на уровне местного самоуправления, а на уровне субъекта Российской Федерации (т.е. Москвы как города федерального значения).

Сложная система городских рынков СМИ, особенно в крупных городах, на сегодняшний день также обуславливается развитием информационных технологий и расширением спектра средств массовой информации, выпускаемых конкретными участниками данного рынка. В первом случае можно вести речь об интернет-изданиях печатных СМИ. Во втором - наглядным примером может послужить Контентная синергия газетного пула издательского дома "Московский комсомолец", состоящего из ежедневной газеты "Московский комсомолец" и еженедельников "МК + ТВ" и "МК" <12>. Более того, применительно к Москве на фоне процесса присоединения к городу новых территорий, начатого в 2011 г., важным является фактор возникновения новых СМИ, ориентированных на вновь образованные в составе мегаполиса административно-территориальные единицы. Так, в 2013 году вышел еженедельник "Новые округа", предназначенный для Троицкого и Новомосковского городских округов <13>.

Вместе с тем расширение спектра средств массовой информации, выпускаемых конкретными участниками данного рынка, невозможно без серьезных финансовых затрат. Так, при финансовой поддержке Правительства Москвы быстро обновляется и газета "Вечерняя Москва", которой в 2013 году исполнилось 90 лет. Согласно бизнес-плану мультимедийный проект "ВМ" предусматривает ежегодное сокращение городских инвестиций и выход на самоокупаемость к 2017 г. <14>

Несмотря на бесспорные преимущества финансовой поддержки СМИ со стороны органов городского управления и самоуправления, так или иначе встает вопрос о независимости СМИ от соответствующих структур публичной власти. И здесь можно вести речь о том, что СМИ, рассматриваемые в качестве четвертой ветви власти, в отдельных случаях могут терять свою самостоятельность в системе гражданского общества.

В современных условиях рынок СМИ мегаполисов перенасыщен. Так, в Санкт-Петербурге на 1000 человек приходится несколько тысяч изданий. В Ленинградской области ситуация уже обратная: на 1000 человек приходится лишь несколько сотен изданий <15>.

Также очевидны проблемы в сфере торговли прессой, особенно в крупных городах. Со стороны муниципалитетов нередко наблюдается неразумное ограничение ассортимента сопутствующих товаров, продаваемых вместе с прессой, запредельно высокие ставки арендной платы для киосков печати и тарифы на энергоносители и т.п. <16>

Кроме того, снижается и уровень продаж прессы на фоне роста розничных цен на периодику во всех форматах торговли прессой, вызванного инфляцией, а также ростом издательских затрат и сокращением доходов от рекламы <17>. При этом вести речь об Интернете и социальных сетях как о реальной альтернативе, пришедшей на смену печатным СМИ, не приходится. Россия является страной, где интернет-центризмом болеют преимущественно большие города, а огромное пространство с массой людей на нем существуют за пределами ноутбуков и смартфонов. Согласно докладу Минкомсвязи России по итогам 2013 года 38% населенных пунктов страны с числом жителей от 500 до 10 000 человек не имеют доступа к Интернету вообще. То есть представить себе сегодня жизнь людей, например, в Рязанской области, Якутии, Коми, Магадане и т.д. без бумажных СМИ или даже помыслить жизнь вполне столичного Петербурга без печатных изданий, выпускаемых 111 муниципалитетами этого города, невозможно <18>.

Безусловно, сеть Интернет создает виртуальную информационную среду, в которой возникают, изменяются и прекращаются различные общественные отношения (гражданско-правовые, моральные, этические и т.д.) <19>. Тем не менее на основе приведенных выше статистических данных можно вести речь о том, что значительная часть населения России по-прежнему отрезана от данной среды. Поэтому проблема сохранения развитого рынка печатной прессы на сегодняшний день является актуальной: требуются соответствующие решения со стороны компетентных органов государственной власти и структур местного самоуправления.

Таким образом, на основании изложенного можно сделать следующие выводы.

На современном этапе информация о деятельности органов городского самоуправления позволяет учитывать интересы абсолютного большинства населения. Это обусловлено тем, что в российском законодательстве отсутствуют те или иные имущественные цензы для участия в выборах. Следовательно, данная информация предоставляется для открытого доступа в интересах всего населения, а не в интересах немногочисленных социальных слоев, выдерживающих такие цензы (как это было в дореволюционный период).

Из вышесказанного следует, что административно-политическая система на уровне отдельных административно-территориальных единиц зачастую предопределяет особенности строения рынка СМИ в пределах соответствующей территории. Это в определенной степени объясняется тем, что СМИ часто рассматривают как четвертую ветвь власти, интегрированную в политическую систему общества.

В качестве главной проблемы следует выделить необходимость развития и поддержки рынка печатных СМИ как основного источника информации в системе городского самоуправления для существенной части городского населения (на фоне недостаточного распространения Интернета в России). При этом если вести речь о городах федерального значения, то здесь данный рынок представляется многоуровневым в силу функционирования не только структур местного самоуправления, но и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. В этих городах проблемы рынка печатных СМИ зачастую обуславливаются деятельностью данных органов власти. Поэтому необходимы конкретные законодательные гарантии поддержки соответствующего рынка, в том числе в сфере торговли прессой.

Литература

1. Алексеева М.И., Болотова Л.Д., Вартанова Е.Л. [и др.]. Средства массовой информации в России: учеб. пособие для студентов вузов / под ред. Засурского Я.Н. 2-е изд., испр. и доп. М.: Аспект Пресс, 2011. 391 с.
2. Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление: учебное пособие. Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ. СПб.: Норма, 2011. 196 с.
3. Григорьев В.В. Российская периодическая печать. Состояние, тенденции и перспективы развития: отраслевой доклад / под общ. ред. В.В. Григорьева. М.: Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, 2014. 98 с.
4. Иванов В.Н. Городские, окружные и районные средства массовой информации в оценках москвичей. Москва современная, "Пульс". N 2 (259). Москва. 2002. 18 с.
5. Известия Московской Городской Думы 1877 г. Выпуск 1. 1 июля. М.: Типолитография С.П. Архипова и Ко, Большая Кисловка, собственный дом, 1877. 376 с.
6. Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии): учеб. пособие. Яросл. гос. ун-т. Ярославль: ЯрГУ, 2007. 240 с.
7. Луночкин А.В. Вопросы местного управления и самоуправления в газете "Голос" (первая половина 1870-х гг.). Проблемы отечественной истории: мат-лы науч. конференции. Волгоград: Изд-во Волгогр. гос. ун-та, 1994. С. 49 - 54.
8. Пашенцев Д.А. Роль частного права в формировании институтов гражданского общества // Вестник Академии права и управления. 2014. N 36. С. 63 - 69.
9. Рогачева Л.И. Общественно-исторические предпосылки становления местного самоуправления в дореволюционной России // Вестник Академии права и управления. 2014. N 37. С. 135 - 140.
10. Сахаров А.Н. История Москвы с древнейших времен до наших дней: в 3 т. Т. 2: XIX век. М.: Издательство объединения "Мосгорархив"; АО "Московские учебники и картолитография", 1997. 472 с.
11. Танимов О.В., Баранова Н.Н. Проблемы правоприменения в обеспечении деятельности печатных СМИ в Республике Мордовия // Информационное право. 2008. N 1. С. 27 - 31.
12. Танимов О.В., Богатова М.К. Обеспечение информационной безопасности при управлении крупными городами // Правовая информатика. 2014. N 2. С. 44 - 49.
13. Танимов О.В., Кудашкин Я.В. О правовой природе и возможности правового регулирования отношений в сети Интернет // Информационное право. 2012. N 2. С. 17 - 21.