Мудрый Юрист

Вопросы уплаты административного штрафа

Дугенец А.С., заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Административный штраф по действующему российскому законодательству должен быть уплачен лицом, привлеченным к ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о рассматриваемом наказании в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки (ст. 31.5 КоАП России).

Несколько слов о процессуальных особенностях исполнения данного вида административного наказания. До 1 июля 2002 г. срок добровольной уплаты административного штрафа составлял 15 дней, что в специальной юридической литературе подвергалось обоснованной критике <*>. Федеральное законодательство в данном направлении существенно отставало от законодательства субъектов Российской Федерации, где рассматриваемый срок в ряде случаев увеличивался до 30 дней. Например, ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 21 сентября 1995 г. "Об административной ответственности за нарушение установленного порядка управления" предусматривает, что штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее тридцати дней со дня вручения ему постановления о назначении штрафа.

<*> См., напр.: Дугенец А.С. Некоторые проблемы уплаты административного штрафа // Адъюнктура ВНИИ МВД России - 30 лет: Итоги и перспективы: Тезисы научно-практической конференции. М., 2000. С. 70 - 74.

До принятия нового КоАП России в юридической литературе встречались предложения о необходимости увеличения срока добровольной уплаты штрафа. Это, по мнению специалистов, должно способствовать повышению эффективности самого распространенного вида административных наказаний. Внимание федерального законодателя обращалось также на необходимость введения нормы, предусматривающей возможность уплаты административного штрафа в рассрочку. Основанием для этого, по мнению некоторых авторов, должно являться тяжелое материальное положение нарушителя <*>. Отрадно отметить, что указанные предложения были замечены, внимательно изучены и учтены при окончательной подготовке Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г.

<*> См., напр.: Алтухов С.А., Корецкий Д.А., Перекрестов В.Н. Социально-негативное поведение и меры борьбы с ним: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 1999. С. 107.

Частью 1 статьи 32.3 КоАП России предусмотрено, что сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или в иную кредитную организацию, за исключением случаев, если административный штраф назначен на месте совершения физическим лицом административного правонарушения с вручением постановления-квитанции. Изучение правоприменительной практики не вселяет должного оптимизма. Практика изобилует многочисленными фактами отхода от правовых предписаний. М. Подщеколдина по этому поводу отмечает, что "должностные лица, уполномоченные применять наказание на месте совершения правонарушения, используют различные "квитанции", "акты", утвержденные нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Некоторые из этих актов недостаточно четко определяют порядок изготовления, учета, выдачи соответствующими должностными лицами штрафных квитанций, контроля за их расходованием. Порядок отчетности по полученным штрафным суммам изложен так, что в итоге эти деньги могут оказаться не в бюджете, а в различных "фондах" соответствующих органов" <*>.

<*> См.: Подщеколдина М. Штрафы - только в бюджет // Российская юстиция. 2003. N 7. С. 37.

Законодатель, устанавливая порядок исполнения постановлений, не определил сроки направления копий подлежащих исполнению постановлений. В правоприменительной практике следует неукоснительно соблюдать определенные требования закона. Копия постановления о назначении административного штрафа подлежит направлению по месту работы, учебы не ранее 30 дней и не позднее годичного срока со дня вручения лицу постановления.

Изучение правоприменительной практики свидетельствует о некоторых проблемах при направлении в соответствующие инстанции копии вынесенного постановления. Основу указанных проблем составляют две группы причин: несовершенство некоторых правовых норм, а также издержки организации исполнения описываемых процессуальных действий.

Как показывает практика, значительное количество правонарушителей при составлении протокола дают неверные сведения о своей личности, о месте работы или жительства. Тем самым они пытаются уклониться от своевременной уплаты назначенного на них штрафа. С целью недопущения подобных случаев Н.Г. Салищева в свое время предлагала оговорить возможность приостановления течения давностного срока, если штраф не взыскивается по вине правонарушителя <*>. В то же время в практической деятельности органам административной юрисдикции следует избегать встречающегося в научной литературе ошибочного мнения, что "срок давности собственно исполнения постановления действующим законодательством не определен. Поэтому своевременно обращенное к исполнению постановление может исполняться неограниченное время" <**>. Оба предложения, несомненно, заслуживают внимания, но применительно к рассматриваемому вопросу, на наш взгляд, они представляются излишними. В настоящее время законодатель четко определил срок давности исполнения постановления о наложении административного взыскания - он равняется одному году со дня вступления постановления в законную силу (ч. 1 ст. 31.9 КоАП России).

<*> См.: Салищева Н.Г. Некоторые вопросы совершенствования советских административно-процессуальных норм // Ученые записки ВНИИСЗ: Вып. 5. М., 1965. С. 44.
<**> См.: Зубов И.Н. О совершенствовании административного процессуального производства в органах внутренних дел // Проблемы административной ответственности на современном этапе: Материалы теоретического семинара. М., 1989. С. 68.

Понятие "обращение постановления к исполнению" имеет очень важное правовое значение. В то же время результаты анкетирования и интервьюирования практических работников, а также лиц, привлекаемых к административной ответственности, изучение специальной юридической литературы дают основания утверждать, что нередко этот термин правоприменителями понимается неверно.

Есть много свидетельств об отсутствии однозначного подхода ученых к рассматриваемому вопросу. Например, М.С. Студеникина в одном месте своей работы "Что такое административная ответственность?" ошибочно принимает срок обращения постановления к исполнению за собственно срок исполнения постановления <*>. А далее тут же верно отмечает, что если в течение установленного законом срока постановление не было обращено к исполнению, то дальнейшему исполнению оно не подлежит. Именно в течение срока обращения постановления к исполнению уполномоченные органы должны предпринять все меры, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности виновного. Если исполнение начато до окончания срока давности, его можно продолжать столько, сколько необходимо. Предельного срока исполнительного производства законом не предусмотрено <**>.

<*> См.: Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? М., 1990. С. 94.
<**> См.: Там же. С. 104.

Определенный интерес представляют также мысли, содержащиеся в научных трудах М.Я. Масленникова, считающего, что "под обращением постановления к исполнению следует признать реальные действия, фактическое начало исполнения, выражающееся в удержании из заработка подлежащей взысканию суммы денег, уплате им штрафа или возмещении имущественного ущерба" <*>.

<*> См.: Масленников М.Я. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях: Учебное пособие. Калинин, 1989. С. 25.

Но данное утверждение нам представляется ошибочным, так как согласно ч. 1 ст. 31.3 КоАП России постановление о наложении административного наказания обращается к исполнению судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление. Подобный подход к пониманию изучаемой проблемы можно найти в другой работе того же М.Я. Масленникова <*>. Налицо определенное противоречие в суждениях известного ученого-административиста. В первом случае он под обращением понимает "реальные действия, выражающиеся в удержании суммы денег, уплате правонарушителем штрафа", а во втором - "действия органа (должностного лица), вынесшего постановление".

<*> См.: Масленников М.Я. Применение административных взысканий: Учебное пособие. Калинин, 1986. С. 64.

Заслуживающую внимания точку зрения по этому вопросу имеют Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов, считающие, что на первом этапе - обращение постановлений к исполнению - соответствующий орган прежде всего должен своевременно направить вынесенное постановление органу-исполнителю <*>.

<*> См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989. С. 89.

С учетом изложенного делаем вывод, что процессуальное действие "обращение постановления к исполнению" представляет собой факт передачи постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшими его, органу, должностному лицу, непосредственно исполняющим постановление по делу об административном правонарушении.

Следует заметить, что начало срока обращения постановления к исполнению зависит от возможности обжалования, опротестования и ряда других моментов.

В случае увольнения физического лица, привлеченного к административной ответственности, либо невозможности взыскания суммы административного штрафа из его заработной платы или из иных доходов администрация организации в трехдневный срок со дня увольнения указанного лица или наступления события, влекущего невозможность взыскания суммы штрафа, возвращает копию постановления о наложении административного штрафа судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, с указанием нового места работы (если оно известно) физического лица, привлеченного к административной ответственности, причины невозможности произвести административное взыскание, а также с отметкой об удержаниях в случае, если таковые производились.

В случае если физическое лицо, подвергнутое административному штрафу, не работает либо взыскание суммы административного штрафа из его заработной платы или из иных доходов невозможно, а также в случае отсутствия денежных средств на счетах юридического лица, подвергнутого административному штрафу, постановление о наложении административного штрафа направляется судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, судебному приставу-исполнителю для обращения административного взыскания на имущество, принадлежащее физическому или юридическому лицу, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Если административный штраф взимается на месте совершения административного правонарушения, правонарушителю вручается постановление-квитанция, в которой указываются:

При этом постановление-квитанция в обязательном порядке составляется в 2 экз., подлежащих подписанию как должностным лицом, назначившим наказание, так и лицом, привлеченным к административной ответственности.

Следует иметь в виду, что в случае отказа правонарушителя от уплаты административного штрафа на месте должностным лицом правоохранительных органов составляется протокол об административном правонарушении, который подлежит направлению для рассмотрения и решения вопроса о виде и размере административного наказания.

Изучение практики уплаты штрафов в городах Москве, Калуге, Московской и Новгородской областях и в ряде других регионов России показало, что в деятельности практических подразделений имеются определенные проблемы с уплатой административного штрафа, установленный законом порядок его уплаты зачастую не выдерживается.

По нашему мнению, одной из причин обозначенной проблемы является несовершенство правовых норм, не учитывающих некоторых жизненных обстоятельств. В первую очередь "это касается случаев, когда из заработной платы лица, помимо штрафных сумм, производятся другие виды удержаний, а также моряков, геологов, рыбаков, других сезонных рабочих, отсутствие которых в течение продолжительного времени не позволяет своевременно взыскать наложенный на них штраф" <*>.

<*> См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л., Шергин А.П. О применении штрафов за нарушение общественного порядка // Советское государство и право. 1971. N 7. С. 46.

Имеются примеры и иного плана, когда отсутствие должной правовой реакции на несоблюдение сроков уплаты административных штрафов оборачивается серьезными экономическими, социальными последствиями. Например, сотрудниками Управления ФСНП России по Архангельской обл. за 1 полугодие 2001 г. было наложено административных штрафов на сумму 1281,4 тыс. рублей, а взыскано лишь 806,1 тыс. рублей. Речь в данном случае идет только об одном субъекте административной юрисдикции одного субъекта Российской Федерации. Не в этом ли причина низкой наполняемости федерального бюджета и, как следствие, задержек выплат заработной платы врачам, учителям и другим слабо защищенным представителям общества? Не следует забывать, что поступление денежных сумм от административных штрафов предусмотрено доходной частью как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Но это не все. Следует согласиться с утверждением некоторых авторов, обоснованно увязывающих поступление взысканных штрафных сумм не только с исполнением соответствующих статей доходной части государственного бюджета, но и с общей направленностью усилий ведомств в законотворческой деятельности, а также с характером правоприменительной практики <*>.

<*> См., напр.: Гаршин В.Г. Куда идут штрафы? // Административная ответственность. М.: ИГП РАН, 2001. С. 75.

Существенной проблемой исполнительного производства в настоящее время является, по нашему мнению, избыточное количество принятых законов. Многие из них дублируют друг друга, но при этом, к сожалению, как показывает правоприменительная практика, так и не решают задач производства по делам об административных правонарушениях. В качестве примера можно привести определенное несоответствие, противоречие между административно-правовыми, например, и арбитражно-правовыми нормами, регулирующими общий порядок и сроки исполнения вынесенных постановлений о наложении штрафов. Дело в том, что среди практических работников до сих пор отсутствует единое мнение по вопросу принадлежности института рассмотрения в арбитражных судах исков налоговых органов о назначении административных штрафов на граждан-предпринимателей. Если это исполнительное производство, то возникает вопрос о сроке давности исполнения постановлений о назначении административных наказаний. В соответствии с ч. 1 ст. 31.9 КоАП России не подлежит исполнению постановление о назначении наказания, не обращенного к исполнению в течение года со дня его вступления в законную силу. Но результаты изучения правоприменительной практики свидетельствуют о наличии примеров обратного порядка. Например, И.В. Панова утверждает, что налоговые органы весьма часто предъявляют исковые материалы по истечении предусмотренного законом срока. Можно назвать ряд Постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (от 30 июля 1996 г. N 906/96; от 10 июня 1997 г. N 1113/97; от 1 февраля 1996 г. N 5257/95), в которых при анализе конкретных дел о применении административной ответственности за нарушение требований Закона и Положения по применению контрольно-кассовых машин отмечались факты нарушения процедурных вопросов, в том числе и нарушение сроков исполнения вынесенных постановлений о наложении административных взысканий <*>.

<*> Более подр. см.: Панова И.В. Реформа административного производства назрела // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 54.

В юридической литературе изложенные проблемы неоднократно становились объектом исследования ученых-правоведов. Не вызывает сомнения, что несовершенство закона нуждается в незамедлительном устранении. Применительно к порядку и срокам исполнения постановлений о назначении административных наказаний на граждан-предпринимателей, к примеру, на законодательном уровне необходимо определиться прежде всего с тем, кому привлекать данную категорию правонарушителей к ответственности. С одной стороны, арбитражные суды не являются органами исполнительного производства, а с другой - не должно быть дублирования, когда вопрос о привлечении к административной ответственности решается и налоговыми органами, и арбитражными судами. Следует согласиться с предложением И.В. Пановой о необходимости возбуждения налоговыми органами административного производства и в установленные административным законодательством сроки предъявления постановления о назначении наказания <*>.

<*> См.: Панова И.В. Там же.

Результаты изучения практической стороны данного вопроса, к сожалению, не радуют. По данным ГИЦ МВД России (форма 1-АП (577)), правомочными должностными лицами ОВД в 2003 г. было назначено административных штрафов на сумму 6461274 тыс. рублей, из которых уплачено всего лишь 3996543 тыс.

Обращает внимание четко обозначившаяся в последние годы крайне нежелательная тенденция существенного сокращения уплаты административных штрафов, применяемых должностными лицами Госавтоинспекции. Результаты правоприменительной практики прежних лет свидетельствовали о практически повсеместной уплате назначенных штрафов за выявленные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения. Административный штраф в данной сфере в настоящее время уплачивается лишь в 20% случаев, в то время как в 1998 г. эта цифра равнялась 98% <*>.

<*> См.: Интервью начальника ГУ ГИБДД МВД России В. Кирьянова "Нет - "корриде" на дорогах" // Аргументы и факты. 2003. N 38. С. 3.

В условиях реформирования политического и экономического строя проблема уплаты административного штрафа приобрела особую актуальность, а в ряде случаев и тяжело разрешимую проблематичность. Изложенное объясняется тем, что правовые институты являются составной и неотъемлемой частью системы общественных отношений, сложившихся в Российской Федерации в последние годы. Решение рассматриваемой проблемы невозможно без коренного изменения социально-экономической ситуации в стране в целом. В настоящее время исполнение постановлений о привлечении к ответственности в виде административного штрафа напрямую зависит от экономического благополучия граждан. В качестве необходимой аргументации уместно обратиться к результатам научных исследований криминологического характера. В последние годы, пишет А.Н. Ильяшенко, нарушено нормальное соотношение таких важнейших для экономического развития общества категорий, как труд и заработная плата. В среднем по стране вознаграждение за труд приближается к черте социального пособия для выживаемости. Реальные размеры зарплат и пенсий не могут обеспечить основной массе работников, пенсионеров и членам их семей нормальный уровень жизни. В настоящее время 40% работающих граждан России получают зарплату ниже прожиточного минимума. При этом положение ухудшается в результате продолжающихся задержек выплаты зарплаты. Для большинства семей с невысокими доходами одно-, двухмесячные задержки заработной платы, не говоря о более длительных сроках, вызывают серьезные материальные и психологические трудности <*>.

<*> См.: Ильяшенко А.Н. Противодействие насильственной преступности в семье: Монография. М., 2003. С. 310.

Анализ причин неуплаты административного штрафа позволяет определить ряд способствующих этому причин. Здесь и традиционные, имеющие внутригосударственную социальную составляющую, и новые, ранее не встречавшиеся в правоприменительной практике, которые в ряде случаев являются, к сожалению, причиной нарушения установленного действующим законодательством порядка исполнения наказаний в виде административного штрафа. Речь идет о миграционных процессах. Реформирование экономического строя страны повлекло ряд нежелательных последствий, доминирующее положение среди которых занимает безработица. Массы людей в поисках работы вынуждены перемещаться в пределах страны. Нельзя также игнорировать многомиллионные миграционные потоки в Российскую Федерацию из республик бывшего Союза ССР, ныне суверенных государств. Статистика свидетельствует, что мигранты, к сожалению, склонны к совершению административных проступков. В подтверждение изложенного утверждения обратимся к результатам проведенных А.А. Михайловым исследований. "Изучение административно-юрисдикционной деятельности Миллеровского ОВД Ростовской области, территория обслуживания которого граничит с Украиной, показало, что сотрудники милиции при выявлении административных правонарушений в сфере торговли, совершенных гражданами Украины... допускали нарушения законности, налагая на правонарушителя административные наказания в виде штрафа, лишая их возможности уплаты штрафа в установленный срок, а также возможности обжалования вынесенного решения, взимая штраф после составления протокола фактически на месте, в помещении милиции, или оставляя в залог вещи нарушителя, направляли его в сбербанк для немедленной уплаты штрафа, после чего имущество возвращалось. Такие нарушения имели место в связи с невозможностью взыскать административный штраф с граждан сопредельного государства, так как механизм такого взыскания в рассматриваемых случаях не разработан, соответствующих договоров со странами СНГ в этом вопросе не заключено, вышестоящее руководство требует увеличения процента взыскаемости штрафов, хотя такой обязанности у милиции нет" <*>. Думается, что указание А.А. Михайлова на несовершенство административно-правовых норм, обеспечивающих исполнение вынесенного постановления о назначении административного штрафа, заслуживает серьезного внимания и дальнейшей научной проработки с целью обязательной подготовки соответствующих предложений на уровне правительств стран - участниц СНГ. Особую актуальность данный вопрос приобретает в связи с формированием единого экономического пространства Российской Федерации, Украины, Белоруссии и Казахстана.

<*> См.: Михайлов А.А. Административно-юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика: Дис... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 149.