Мудрый Юрист

Правило исчерпания внутренних средств правовой защиты в африканской системе защиты прав человека

Мороз Роман Сергеевич - магистр юридических наук, аспирант Белорусского государственного университета, D.U. Sciences politiques et Etudes ( Montesquieu - Bordeaux IV).

Практика применения и толкования правила исчерпания внутренних средств правовой защиты африканскими контрольными органами в области прав человека, в особенности Африканской комиссией по правам человека и народов, не только согласуется с подходами, выработанными другими международными судебными и квазисудебными органами по защите прав человека, но и в значительной степени развивает их. Вслед за другими международными институтами контрольные органы африканской системы защиты прав человека установили, что они не могут рассматриваться в качестве судов первой инстанции, механизм международного контроля является субсидиарным по отношению к национальному, а применение требования об исчерпании внутренних процедур не должно осуществляться по формальным правилам. В то же время африканскими контрольными органами по правам человека был существенно расширен перечень исключений из анализируемого критерия приемлемости за счет включения таких изъятий, как массовые и грубые нарушения прав человека, бедственное положение заявителей, а также опасения заявителей перед преследованием при задействовании внутренних процедур.

Ключевые слова: внутренние средства правовой защиты; контрольные органы по правам человека; критерии приемлемости; африканская система защиты прав человека; Африканская комиссия по правам человека и народов.

The Rule of Exhaustion of Domestic Remedies in the African System of Human Rights Protection

R.S. Moroz

Roman S. Moroz - Master of law, D.U. Sciences Politiqueset Etudes ( Montesquieu - Bordeaux IV).

The practice of application and interpretation of the rule of exhaustion of local remedies by the African monitoring bodies in the field of human rights, in particular by the African Commission on Human and Peoples' Rights, not only complies with approaches elaborated by other international judicial and quasi-judicial human rights bodies, but also develops them to a considerable extent. Following other international institutions the monitoring bodies of the African human rights system have established that they cannot be regarded as courts of the first instance, the mechanism of international control is subsidiary with respect to national one, and the application of the requirement of exhaustion of internal procedures shall not be carried out using formal rules. At the same time, the African monitoring bodies in the area of human rights have significantly expanded a list of exceptions to the admissibility criterion under examination by including mass and gross human rights violations, indigent situation of applicants, as well as fear for applicants to be prosecuted while invoking internal procedures.

Key words: domestic remedies; review bodies on human rights; admissibility criteria; African system of human rights protection; African Commission on Human and Peoples' Rights.

1. Введение

Среди существующих региональных систем защиты прав человека африканская система самая молодая - она была образована позже других. Колониальное прошлое континента, а также последовавшая позже волна установления в новообразованных государствах военных и авторитарных режимов породили опасения в отношении ее будущей эффективности. Таким образом, на контрольные органы в африканской системе защиты прав человека и в особенности на образованную ранее других Африканскую комиссию по правам человека и народов (далее - Африканская комиссия, Комиссия) легла ответственная задача не допустить того, чтобы подобные опасения стали реальностью. Тем самым африканские региональные органы по защите прав человека в целях достижения легитимности должны были продемонстрировать, что их подходы, как по вопросам процедуры, так и по существу, согласуются с общепризнанными принципами международного права. Одним из таких принципов является правило исчерпания внутренних средств правовой защиты, исполнение которого необходимо для признания индивидуальной жалобы в соответствующий международный орган приемлемой к рассмотрению.

В настоящей статье мы хотим показать, что практика применения и толкования контрольными органами африканской системы защиты прав человека правила исчерпания внутренних процедур не только находится в русле подходов, выработанных другими международными судебными и квазисудебными органами по защите прав человека, но и в значительной степени развивает их. В самом начале мы кратко рассмотрим вопрос о социально-историческом контексте создания и функционирования африканской системы защиты прав человека, затем перейдем к общей характеристике требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты в тех формах, в каких оно применяется в практике африканских региональных органов по защите прав человека, а в заключение проанализируем существующие в африканской системе защиты прав человека изъятия из указанного правила.

Несмотря на то что некоторые аспекты темы исчерпания внутренних процедур в африканской системе защиты прав человека периодически затрагивались в научной литературе, настоящее исследование впервые ставит своей целью проанализировать подход контрольных органов африканской системы защиты прав человека системно и во всей его целостности, а также ответить на вопрос о том, насколько такое толкование правила исчерпания согласуется с общепризнанными принципами международного права. Кроме того, впервые в рамках указанной темы исследуется не только практика Африканской комиссии по указанному вопросу, но и дела, рассмотренные в ходе слушаний Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка и Африканского суда по правам человека и народов (далее - Африканский суд, Суд).

Учитывая, что международные судебные и квазисудебные органы по защите прав человека оказывают взаимное влияние на практику друг друга, правомерно ожидать, что изучение вопроса об исчерпании внутренних процедур в африканской системе защиты прав человека будет представлять значительный интерес и для других международных систем.

2. Социально-исторический контекст создания африканской системы защиты прав человека

В начале 1960-х годов страны Африки, едва освободившись от колониального ига, приступили к созданию своей собственной региональной международной организации. Уже в 1963 году 23 государства африканского континента <1> приняли Хартию Организации африканского единства (далее - ОАЕ) <2>, которая в 2000 году трансформировалась в Африканский союз <3>.

<1> Viljoen F. The African Regional Architecture and Human Rights // International Human Rights Law in Africa / Ed. by Frans Viljoen. New York: Oxford University Press Inc., 2007. P. 163.
<2> Хартия Организации африканского единства (Charter of the Organization of African Unity), 479 U.N.T.S. 39, 2 I.L.M. 766 (25 мая 1963 года).
<3> Учредительный акт Африканского Союза (Constitutive Act of the African Union), OAU Doc. CAB/LEG/23.15 (11 июля 2000 года).

Заботясь изначально исключительно о сохранении своего суверенитета, африканские страны на первых этапах существования ОАЕ не стремились уделять много внимания вопросам защиты прав человека. Тем не менее по причине возросшего давления, оказываемого как на международном, так и на локальном уровнях, позиция африканских государств существенно изменилась к концу 1970-х годов. В результате в 1981 году в рамках ОАЕ была принята Африканская хартия прав человека и народов (далее - Банжульская хартия, Хартия) <4>, которая стала учредительным документом африканской системы защиты прав человека.

<4> Африканская хартия прав человека и народов (African Charter on Human and Peoples' Rights), OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (26 июня 1981 года), вступила в силу 21 октября 1986 года.

Из анализа содержания Банжульской хартии следует, что ряд ее положений имеют прогрессивный характер, а сам региональный инструмент опередил существующую правовую мысль <5>. Данный вывод обусловлен тем, что Африканская хартия прав человека и народов не позволяет договаривающимся странам отступать от своих обязательств по обеспечению прав человека даже в случае наступления чрезвычайных обстоятельств <6>, в отношении индивидуальных жалоб разрешает подачу actio popularis, то есть подачу жалоб со стороны лиц или ассоциаций, не являющихся непосредственными потерпевшими в результате нарушения прав (статья 56) (в результате этого большинство сообщений было подано правозащитными неправительственными организациями) <7>, черпает вдохновение из международного права прав человека, в частности из Всеобщей декларации прав человека, специальных международных конвенций, практики международных органов и доктрины (статьи 60 - 61). К подобному заключению приводит и тот факт, что каталог прав Хартии включает не только гражданские и политические права (статьи 3 - 14), но и социально-экономические права (статьи 15 - 18), а также права народов (статьи 19 - 24), что свидетельствует о признании неделимости прав человека.

<5> См.: Smith R.K.M. The African Union // Textbook on International Human Rights. New York: Oxford University Press Inc., 2003. P. 134.
<6> См., например: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 105/93, 128/94, 130/94, 152/96 Media Rights Agenda, Constitutional Rights Project, Media Rights Agenda and Constitutional Rights Project v. Nigeria. Decided at the 24th Ordinary Session, 22 - 31 October 1998 // AHRLR 200 (ACHPR 1998) (12th Annual Activity Report) (далее - Media Rights Agenda). § 41.
<7> Smith R.K.M. Op. cit. 5. P. 141.

В соответствии со статьей 30 Банжульской хартии в конце 1980-х годов была образована Африканская комиссия по правам человека и народов, которая в течение длительного времени оставалась единственным на Африканском континенте органом, осуществлявшим мониторинг за соблюдением государствами региона своих обязательств в сфере прав человека. Африканская комиссия - это региональный квазисудебный контрольный орган, в компетенцию которого входят функции как поощрения прав человека и народов, закрепленных в Хартии (проведение образовательных семинаров, распространение информации по правам человека и народов, рассмотрение докладов стран-членов, назначение специальных докладчиков), так и их непосредственной защиты (рассмотрение межгосударственных и индивидуальных сообщений).

Помимо Комиссии, в рамках анализируемой системы защиты прав человека полномочиями по рассмотрению индивидуальных жалоб были также наделены такие региональные контрольные органы, как Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка и Африканский суд по правам человека и народов.

Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка был образован после вступления в силу в 1999 году Африканской хартии прав и благополучия ребенка <8>. Из преамбулы к указанному международному договору следует, что одной из главных причин учреждения данного комитета стала сложившаяся критическая ситуация с большинством африканских детей, вызванная особенностями социально-экономического и культурного развития, господствующими традициями, природными катастрофами, вооруженными конфликтами, эксплуатацией детей, голодом и другими проблемами. Мандат Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка также включает функции как поощрения прав ребенка, так и их защиты, в том числе полномочия по рассмотрению индивидуальных жалоб.

<8> Африканская хартия прав и благополучия ребенка (African Charter on the Rights and Welfare of the Child), OAU Doc. CAB/LEG/24.9/49 от 11 июля 1990 года.

В 1998 году в целях усиления контроля за соблюдением странами Африки обязательств по обеспечению прав человека и народов на континенте был принят Протокол к Африканской хартии прав человека и народов об учреждении Африканского суда по правам человека и народов, вступивший в силу в 2004 году (далее - Протокол об учреждении Африканского суда) <9>. Согласно статье 30 указанного Протокола, его государства-участники принимают на себя обязательство исполнять все решения Суда по делам, стороной которых они являются.

<9> Протокол к Африканской хартии прав человека и народов об учреждении Африканского суда по правам человека и народов (Protocol to the African Charter on Human and People's Rights on the Establishment of the African Court on Human and People's Rights), OAU Doc. OAU/LEG/EXP/AFCHPR/PROT (III) от 9 июня 1998 года.

Тем не менее для обеспечения эффективной деятельности Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка и Африканского суда по правам человека и народов впоследствии потребовалось еще несколько лет, в течение которых был сформирован состав указанных органов, а также приняты их внутренние регламенты <10>. По причине непродолжительного срока деятельности Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка и Африканский суд до настоящего времени вынесли небольшое количество решений, затрагивающих вопросы приемлемости индивидуальных жалоб <11>. Кроме того, объем решений Африканского суда остается весьма скромным и потому, что согласно статье 5(3) Протокола об учреждении Африканского суда напрямую обращаться с петициями в Суд вправе лишь соответствующие неправительственные организации, обладающие статусом наблюдателя при Комиссии, а также индивиды в отношении тех государств, которые сделали заявление о признании компетенции Суда <12>.

<10> Регламент Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка (Rules of procedure), Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка, Cmttee/ACRWC/II. Rev. 2 (7 февраля 2003 года); Регламент Африканского суда по правам человека и народов (Rules of the Court), Африканский суд по правам человека и народов, 2010_AfCHPR_RoP от 20 июня 2010 года.
<11> По состоянию на 1 ноября 2015 года Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка вынес три решения (Communications of the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child. URL: http://acerwc.org/communications (дата обращения: 01.11.2015)), Африканский суд по правам человека и народов - 24 (Finalized Cases of the African Court on Human and People's Rights. URL: http://en.african-court.org/#finalised-cases (дата обращения: 01.11.2015)).
<12> По состоянию на 1 ноября 2015 года только семь африканских государств сделали заявление о признании компетенции Африканского суда непосредственно принимать к рассмотрению петиции, поданные против них (Status of the Protocol to the African Charter on Human And Peoples' Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples' Rights. URL: http://www.au.int/en/sites/default/files/achpr_1.pdf (дата обращения: 01.11.2015)); по данному вопросу см. также: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Юбилей Африканской хартии прав человека и народов // Евразийский юридический журнал. 2012. N 2(45). С. 24.

Следовательно, по вопросу исчерпания внутренних средств правовой защиты на Африканском континенте по-прежнему ключевое значение имеют выводы, сделанные Африканской комиссией. Однако принимая во внимание, что Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка черпает вдохновение "в особенности из положений Африканской хартии прав человека и народов" <13>, а также тесную связь между Африканским судом и Африканской комиссией, правомерно ожидать, что правила и принципы, установленные последней, будут в дальнейшем использованы и развиты двумя другими контрольными органами, что уже подтверждается их деятельностью и имеющейся практикой <14>.

<13> Статья 46 Африканской хартии прав и благополучия ребенка.
<14> См., например: African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child. Communication 2/2009 Institute for Human Rights and Development in Africa (IHRDA) and Open Society Justice Initiative v. the Government of Kenya. Decision of 22 March 2011 // ACERWC. Decision No. 002/Com/002/2009. § 23 - 35; African Court on Human and Peoples' Rights. Applications 009/2011 and 011/2011 Tanganyika Law Society and Legal and Human Rights Centre v. the United Republic of Tanzania, and Rev. Christopher R. Mtikila v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 14 June 2013 // ACtHPR. § 82.

3. Общая характеристика требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты в африканской системе защиты прав человека

Правило, предусматривающее необходимость для заявителей перед направлением индивидуальной жалобы исчерпать внутренние средства правовой защиты, является характерным для международных контрольных органов по правам человека, как универсальных, так и региональных.

В частности, статья 5(2)(b) Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года устанавливает, что Комитет по правам человека не рассматривает никаких сообщений от лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты <15>.

<15> Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) at 59, U.N. Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 302 от 16 декабря 1966 года.

В соответствии со статьей 35(1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года Европейский суд по правам человека может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права <16>. Равным образом необходимость исчерпания внутренних процедур перед подачей индивидуальной жалобы установлена в межамериканской системе защиты прав человека. А согласно статье 46(1)(a) Американской конвенции о правах человека 1969 года, Межамериканская комиссия по правам человека принимает петиции и сообщения при условии выполнения требования об использовании и исчерпании средств правовой защиты, предусмотренных внутренним правом, в соответствии с общепризнанными принципами международного права <17>.

<16> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (измененная и дополненная Протоколами N 11 и N 14) (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (as amended by Protocols No. 11 and No. 14)), ETS No. 5 от 4 ноября 1950 года.
<17> Американская конвенция о правах человека (American Convention on Human Rights), OAS Treaty Series No. 36 от 22 ноября 1969 года.

Правило исчерпания внутренних средств правовой защиты присутствует и в африканской системе защиты прав человека.

В частности, правила приемлемости, установленные для Африканской комиссии по правам человека и народов, закрепляют требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты в статье 56(5) Банжульской хартии: "Сообщения, касающиеся прав человека и народов, [...] рассматриваются, если они направлены после того, как исчерпаны внутренние средства правовой защиты, если таковые имеются, за исключением случаев, когда вполне очевидно, что процедура их использования неоправданно затягивается".

Правила приемлемости Африканского суда по правам человека и народов в отношении требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты также отсылают к статье 56(5) Банжульской хартии, что вытекает из статьи 6(2) Протокола об учреждении Африканского суда, которым установлено, что Суд принимает решения о приемлемости с учетом положений статьи 56 Хартии. Сходная правовая норма закреплена в правиле 39(1) Регламента Суда, тогда как правило 40(5) практически в точности воспроизводит статью 56(5) Банжульской хартии.

Полномочия Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка по рассмотрению индивидуальных сообщений закреплены в статье 44 Африканской хартии прав и благополучия ребенка. Указаний на то, что для использования данной процедуры необходимо исчерпать внутренние средства правовой защиты, в данном международном инструменте нет. Тем не менее статья 1(III)(1)(d) главы II Руководства по рассмотрению сообщений, предусмотренных статьей 44 Африканской хартии прав и благополучия ребенка, устанавливает, что при принятии решения о приемлемости индивидуального сообщения Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка устанавливает требование того, чтобы автор сообщения исчерпал все доступные средства обжалования на национальном уровне или остался неудовлетворенным вынесенным решением <18>.

<18> Руководство по рассмотрению сообщений, предусмотренных статьей 44 Африканской хартии прав и благополучия ребенка (Guidelines for the Consideration of Communications Provided for in Article 44 of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child), Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка, ACERWC/8/4.

Известный исследователь африканской системы защиты прав человека Франс Вилджоэн отмечает, что "необходимость существования данного требования [исчерпания внутренних средств правовой защиты] вытекает из консенсуальной природы международного права" <19>. Правило исчерпания внутренних средств правовой защиты предполагает, что государство-ответчик должно иметь возможность ознакомиться с нарушениями прав человека, которые произошли под его юрисдикцией, равно как иметь возможность их исправить. Таким образом, требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты является отражением принципа субсидиарности международного контроля, предусматривающего, что государства несут главную ответственность в сфере выполнения своих международных обязательств по защите прав человека.

<19> Viljoen F. Admissibility under the African Charter // African Charter on Human and Peoples' Rights: The System in Practice, 1986 - 2000 / Ed. by Malcolm D. Evans, Rachel Murray. West Nyack, NY, USA: Cambridge University Press, 2002. P. 81.

Аналогичный подход в отношении правила исчерпания внутренних средств правовой защиты выработан и Африканской комиссией: "Насколько это является возможным, международные органы, включая данную Комиссию, должны быть лишены возможности выступать в роли суда первой инстанции - роли, которую они ни при каких обстоятельствах не могут себе присвоить. Доступ к международному органу должен существовать лишь в качестве последнего средства, когда внутренние процедуры правовой защиты исчерпаны, однако не принесли желаемого результата" <20>.

<20> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 299/2005 Anuak Justice Council v. Ethiopia. Decided at the 39th Ordinary Session, 11 - 25 May 2006 // 20th Activity Report, Annex IV (далее - Anuak Justice Council). § 48.

Следовательно, необходимость исчерпания внутренних средств правовой защиты не зависит от воли заявителя; "это легальное требование международного права" <21>. По этому поводу Африканская комиссия также пояснила следующее: "...На заявителях лежит ответственность за принятие всех необходимых шагов по исчерпанию внутренних средств правовой защиты или же, в крайнем случае, за попытку их исчерпать. Не является достаточным случай, когда заявители всего лишь приступают к опорочиванию возможностей национальных правовых средств на основе обособленных данных" <22>. "Автор жалобы в рамках спора должен задействовать все доступные внутренние средства правовой защиты. Это значит, что он либо она должны обратиться с делом в верховный судебный орган страны" <23>.

<21> African Court on Human and Peoples' Rights. Application 003/2012 Peter Joseph Chacha v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 28 March 2014 // ACtHPR (далее - Peter Joseph Chacha). § 142.
<22> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 263/02 Kenyan Section of the International Commission of Jurists, Law Society of Kenya and Kituo Cha Sheria v. Kenya. Decided at the 36th Ordinary Session, 23 November - 7 December 2004 // 18th Activity Report: July 2004 - December 2004. § 41.
<23> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 409/12 Luke Munyandu Tembani and Benjamin John Freeth (represented by Norman Tjombe) v. Angola and Thirteen Others. Decided at the 54th Ordinary Session, 22 October - 5 November 2013 // ACHPR (далее - Luke Munyandu Tembani). § 97.

Вместе с тем анализируемое требование обладает и определенной степенью прагматичности по отношению к заявителям. Как отмечено Африканской комиссией, внутренние средства правовой защиты обычно быстрее, дешевле и эффективнее международных <24>.

<24> Anuak Justice Council. § 48.

Применительно к вопросу о том, что представляет собой внутреннее средство правовой защиты, африканские контрольные органы разъяснили, что под таким средством понимается "любая внутренняя правовая процедура, которая может привести к разрешению жалобы на местном или национальном уровне" <25>.

<25> African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child. Communication 2/2009 Institute for Human Rights and Development in Africa (IHRDA) and Open Society Justice Initiative v. the Government of Kenya. Decision of 22 March 2011 // ACERWC. Decision No. 002/Com/002/2009 (далее - IHRDA). § 26.

В этом отношении Комиссия также установила: "[Она] интерпретирует положения статьи 56(5) в свете ее долга обеспечивать защиту прав человека и народов, как это указано в Хартии. Комиссия при этом заявила, что не придерживается мнения о том, что условие исчерпания внутренних средств правовой защиты должно применяться буквально в тех случаях, когда это не является "ни практичным, ни желательным" для заявителей или жертв проходить через такие внутренние процедуры в каждом конкретном случае нарушения прав человека" <26>.

<26> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 54/91, 61/91, 96/93, 98/93, 164/97-196/97, 210/98 Malawi Africa Association, Amnesty International, Ms Sarr Diop, Union interafricaine des droits de l'Homme and RADDHO, Collectif des veuves et ayants-Droit, Association mauritanienne des droits de l'Homme v. Mauritania. Decided at the 27th Ordinary Session, 27 April - 11 May 2000 // AHRLR 149 (ACHPR 2000) (13th Annual Activity Report). § 85.

Такое толкование статьи 56(5) Банжульской хартии позволило некоторым исследователям африканской системы защиты прав человека прийти к выводу, что, рассматривая данный критерий приемлемости, "Комиссия, по всей видимости, принимает во внимание все обстоятельства каждого конкретного дела, включая общий контекст, в котором функционируют формальные средства правовой защиты, а также личные обстоятельства заявителя" <27>.

<27> Udombana N.J. So Far, So Fair: The Local Remedies Rule in the Jurisprudence of the African Commission on Human and Peoples' Rights // American Journal of International Law. 2003. Vol. 97. P. 15.

Наряду с этим африканские контрольные органы установили тесную связь между статьей 56(5) (Исчерпание внутренних средств правовой защиты) и статьей 26 Банжульской хартии (Независимость судебной власти). В частности, Африканская комиссия постановила: "Статья 56(5) должна рассматриваться в контексте статьи 26 Хартии. Государство, игнорирующее свою обязанность по обеспечению независимой судебной власти, не может гарантировать эффективные средства правовой защиты для исправления нарушений прав человека, что подрывает систему защиты прав человека, установленную Хартией" <28>.

<28> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 294/2004 Zimbabwe Lawyers for Human Rights and the Institute for human rights and development in Africa (on behalf of Andrew Barclay Meldrum) v. Zimbabwe. Decided at the 6th Extraordinary Session, 30 March - 3 April 2009 // 26th ACHPR AAR Annex (December 2008 - May 2009) (далее - Zimbabwe Lawyers for Human Rights). § 56.

Поскольку Африканская хартия прав человека и народов и Африканская хартия прав и благополучия ребенка предусматривают подачу сообщений в порядке actio popularis, внутренние средства правовой защиты, соответственно, могут быть исчерпаны самой жертвой, заявителем или любым другим лицом <29>.

<29> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 361/08 J.E Zitha & P.J.L. Zitha (represented by Prof. Dr. Liesbeth Zegveld) v. Mozambique. Decided at the 9th Extraordinary Session, 23 February - 3 March 2011 // 29th Activity Report, Annex IV (далее - J.E Zitha & P.J.L. Zitha). § 108.

При этом африканские контрольные органы не требуют от заявителя при исчерпании внутренних средств ссылаться на статьи Банжульской хартии, которые, по его мнению, были нарушены. "На данном этапе важно, чтобы заявители указали факты, свидетельствующие prima facie о нарушении статей Хартии и об использовании и исчерпании доступных внутренних правовых механизмов для исправления несправедливой ситуации" <30>.

<30> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 335/2006 Dabalorivhuwa Patriotic Front v. Republic of South Africa. Decided at the 53rd Ordinary Session, 9 - 22 April 2013 // ACHPR. § 83.

В то же время жалоба будет объявлена неприемлемой в том случае, если в момент ее направления в контрольный орган соответствующее дело еще находится на стадии рассмотрения на национальном уровне <31>.

<31> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 18/88 (joined with 16/88 and 17/88) El Hadj Boubacar Diawara v. Benin. Decided at the 15th Ordinary Session, 18 - 27 April 1994 // AHRLR 23 (ACHPR 1995) (8th Annual Activity Report). § 2.

При возникновении спора об исчерпании внутренних средств правовой защиты изначально бремя доказывания ложится на заявителя <32>. Однако, как только им будут представлены аргументы в пользу того, что с его стороны были предприняты все необходимые меры по выполнению указанного требования, бремя доказывания переходит на соответствующее государство, которое должно будет доказать наличие в рамках его юрисдикции неиспользованных заявителем эффективных средств правовой защиты <33>.

<32> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 323/06 Egyptian Initiative for Personal Rights and INTERIGHTS v. Egypt. Decided at the 10th Extraordinary Session, 12 - 16 December 2011 // AHRLR 90 (ACHPR 2011). § 63.
<33> Ibid.

В случае если государство-ответчик не представляет возражений относительно исчерпания внутренних средств правовой защиты заявителем, африканский контрольный орган самостоятельно проверяет, соответствует ли представленная жалоба критериям приемлемости, в том числе и факт, были ли использованы все необходимые национальные процедуры. Африканский суд по данному поводу отметил: "Отсутствие возражений со стороны Ответчика в отношении несоответствия требованиям, установленным в Протоколе и Хартии, не может сделать приемлемой жалобу, которая иначе была бы признана неприемлемой" <34>.

<34> African Court on Human and Peoples' Rights, Application 003/2011 Urban Mkandawire v. Malawi, Judgement of 21 June 2013 // ACtHPR. § 37; см. также: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 155/96 Social and Economic Rights Action Center (SERAC) and Center for Economic and Social Rights (CESR) v. Nigeria. Decided at the 30th Ordinary Session, 13 - 27 October 2001 // AHRLR 60 (ACHPR 2001) (15th Annual Activity Report). § 40.

Внутренними актами африканских контрольных органов в сфере прав человека также установлено, что в случае, если после объявления жалобы неприемлемой (в том числе и по причине неисчерпанности внутренних средств правовой защиты) у ее автора появились новые документы или факты, вопрос о приемлемости жалобы по его заявлению может быть пересмотрен <35>.

<35> Статья 107 Регламента Африканской комиссии по правам человека и народов (Rules of Procedure of the African Commission on Human and Peoples' Rights of 2010), Африканская комиссия по правам человека и народов, май 2010 года; статья 67 Африканского суда по правам человека и народов; статья 2(II)(3) Главы II Руководства Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка по рассмотрению сообщений, предусмотренных статьей 44 Африканской хартии прав и благополучия ребенка.

4. Исключения из правила исчерпания внутренних средств правовой защиты в африканской системе защиты прав человека

Особенности применения в африканской системе защиты прав человека правила, требующего исчерпания внутренних процедур, также раскрываются в ходе изучения вопроса об изъятиях из данного требования, благодаря чему оно получает дополнительное толкование.

Согласно главному <36> исключению, выработанному Африканской комиссией по правам человека и народов и впоследствии подтвержденному Африканским судом <37>, заявитель освобождается от необходимости исчерпывать внутренние средства правовой защиты в случае их недоступности, неэффективности и недостаточности. В соответствии с толкованием Африканской комиссии "внутреннее средство является доступным, если заявитель может беспрепятственно им воспользоваться; считается эффективным, если оно предоставляет шансы на успех; является достаточным, если оно способно удовлетворить жалобу" <38>.

<36> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 147/95, 149/96 Sir Dawda K. Jawara v. the Gambia. Decided at the 27th Ordinary Session, 27 April - 11 May 2000 // AHRLR 107 (ACHPR 2000) (13th Annual Activity Report) (далее - Sir Dawda K. Jawara). § 31.
<37> African Court on Human and Peoples' Rights. Applications 009/2011 and 011/2011 Tanganyika Law Society and Legal and Human Rights Centre v. the United Republic of Tanzania and Rev. Christopher R. Mtikila v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 14 June 2013 // ACtHPR (далее - Tanganyika Law Society). § 82.1.
<38> Sir Dawda K. Jawara. § 32.

Прежде всего, к недоступным, неэффективным и недостаточным внутренним средствам правовой защиты африканские контрольные органы относят чрезмерные дискреционные процедуры несудебного характера. В частности, они освободили заявителей от необходимости использовать такие внутренние средства, как утверждение судебного решения губернатором <39> либо советом вооруженных сил <40>, ходатайство органов прокуратуры о помиловании <41>, парламентские процедуры <42>, административные средства <43>, механизмы национальных комиссий по правам человека <44>, заявление о снятии иммунитета с сотрудников спецслужб <45>.

<39> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 60/91 Constitutional Rights Project (in respect of Akamu and Others) v. Nigeria. Decided at the 17th Ordinary Session, 13 - 22 March 1995 // AHRLR 180 (ACHPR 1995) (Eighth Annual Activity Report). § 9 - 10.
<40> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 87/93. The Constitutional Rights Project (in respect of Zamani Lakwot and 6 Others) v. Nigeria. Decided at the 17th Ordinary Session, 13 - 22 March 1995 // AHRLR 183 (ACHPR 1995) (Eighth Annual Activity Report). § 8 - 9.
<41> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 259/2002 Groupe de Travail sur les Dossiers Judiciaires v. Democratic Republic of Congo. Decided at the 14th Extraordinary Session, 20 - 24 July 2013 // ACHPR. § 43.
<42> Tanganyika Law Society. § 82.3.
<43> IHRDA. § 30.
<44> Ibid.; см. также: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 221/98 Alfred B. Cudjoe v. Ghana. Decided at the 25th Ordinary Session, 26 April - 5 May 1999 // AHRLR 127 (ACHPR 1999) (12th Annual Activity Report). § 13.
<45> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 379/09 Monim Elgak, Osman Hummeida and Amir Suliman (represented by FIDH and OMCT) v. Sudan. Decided at the 15th Extraordinary Session, 7 - 14 March 2014 // ACHPR. § 66.

В случае введения национальными властями запрета на обжалование в судебном порядке действий органов исполнительной власти внутренние средства правовой защиты также становятся несуществующими и неэффективными <46>. Равным образом внутренние процедуры не подлежат исчерпанию в ситуации, если судебная власть оказывается под контролем органа исполнительной власти, ответственного за противоправный акт, либо нарушение прав возникло в результате введения акта исполнительной власти, который в принципе невозможно оспорить в местных судах <47>. Другой наглядный пример недоступности и неэффективности внутренних процедур был продемонстрирован в деле Zimbabwe Human Rights NGO Forum v. Zimbabwe, в котором Африканская комиссия констатировала отсутствие у заявителей доступа к внутренним средствам правовой защиты на том основании, что издание в Зимбабве приказа об амнистии за политические преступления лишило их возможности возбудить уголовные дела в отношении лиц, подозреваемых в совершении насильственных преступлений <48>.

<46> Media Rights Agenda. § 50; см. также: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 151/96 Civil Liberties Organisation v. Nigeria. Decided at the 26th Ordinary Session, 1 - 15 November 1999 // AHRLR 243 (ACHPR 1999) (13th Annual Activity Report). § 14.
<47> Luke Munyandu Tembani. § 99.
<48> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 245/02 Zimbabwe Human Rights NGO Forum v. Zimbabwe. Decided at the 39th Ordinary Session, 11 - 25 May 2006 // (ACHPR) 21st Activity Report. § 64.

В отношении эффективности внутренних средств правовой защиты Африканская комиссия также сделала следующее разъяснение: "Если средство правовой защиты обладает даже малейшей вероятностью считаться эффективным, заявитель должен его использовать. Доводы о том, что внутренние средства вряд ли будут успешными, без попытки их задействования не смогут убедить Комиссию" <49>. "Комиссия может прийти к выводу о реальной неэффективности в том случае, если существуют неоспоримые доказательства того, что средство правовой защиты, несмотря на его наличие, действительно не способно исправить заявленные нарушения" <50>.

<49> Anuak Justice Council. § 58.
<50> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 351/2007 Givemore Chari (represented by Gabriel Shumba) v. Republic of Zimbabwe. Decided at the 11th Extraordinary Session, 21 February - 1 March 2012 // ACHPR (далее - Givemore Chari). § 78.

Тем самым Комиссия утвердила в своей практике подход, почерпнутый из деятельности Комитета по правам человека ООН, согласно которому простые сомнения в эффективности внутренних средств правовой защиты не освобождают заявителя от обязательства по их использованию <51>.

<51> Anuak Justice Council. § 58; Human Rights Committee, Communication No. 560/1993 A v. Australia. Views of 3 April 1997 // U.N. Doc. CCPR/C/59/D/560/1993 (30 April 1997). § 6.4.

Необоснованные задержки, которые происходят при исчерпании национальных средств правовой защиты, также свидетельствуют об их недоступности, неэффективности и недостаточности <52>. По данному поводу Африканский суд пояснил, что предусмотренная статьей 56(5) Хартии формула "процедура их использования неоправданно затягивается" охватывает срок всех процедур в совокупности, как уже исчерпанных средств правовой защиты, так и тех, которые еще могут быть использованы <53>.

<52> IHRDA. § 32.
<53> African Court on Human and Peoples' Rights. Application 13/2011 The Beneficiaries of the Late Norbert Zongo, Abdoulaye Nikiema dit , Ernest Zongo, Blaise Ilboudo & Burkinabe Human and Peoples' Rights Movement v. the Republic of Burkina Faso. Judgment of 28 March 2014 // ACtHPR. § 90.

При этом необходимо отметить, что в качестве неоправданного затягивания процедур не могут рассматриваться задержки в процессе, вызванные расхождениями позиций внутри группы заявителей <54>.

<54> African Court on Human and Peoples' Rights, Application 1/2012 Frank David Omary and Others v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 28 March 2014 // ACtHPR. § 131 - 135.

Несмотря на то что специфический контекст каждого дела способен по-разному определять значение вопроса о том, какой период времени следует рассматривать в качестве необоснованного затягивания, пребывание дела в судопроизводстве в течение двух лет в соответствии с практикой Африканской комиссии уже может считаться чрезмерным <55>. В то же время в деле Peter Joseph Chacha v. the United Republic of Tanzania Африканский суд по правам человека и народов пришел к выводу, что длительность рассмотрения одного из процессов в течение двух лет и двух месяцев не образует необоснованного затягивания по смыслу статьи 56(5) Банжульской хартии с учетом того, что заявителем на национальном уровне было подано семь разных жалоб <56>.

<55> См.: первоначальное решение Комиссии по делу: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 66/92 Lawyers Committee for Human Rights v. Tanzania (1994); см. также: Heyns C., Tavenier P. Regional Protection of Human Rights in Africa // Human Rights Law in Africa 1998 / Ed. by Christof Heyns. The Hague, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2001. P. 169.
<56> Peter Joseph Chacha. § 148.

В свете оговорки о необоснованном затягивании внутренних процедур показательным также является дело Luke Munyandu Tembani and Benjamin John Freeth (represented by Norman Tjombe) v. Angola and Thirteen Others, возбужденное против 14 африканских государств. В указанном деле Африканская комиссия встала на сторону заявителей, подтвердив позицию о том, что требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты не является жестким. Комиссия пришла к выводу, что для обращения в международный орган заявители не должны были исчерпывать внутренние средства во всех 14 странах, поскольку в данном случае это привело бы к необоснованному затягиванию процесса и чрезмерным для них издержкам <57>.

<57> Luke Munyandu Tembani. § 103 - 105.

В этом же деле Африканская комиссия постановила, что по своему смыслу статья 56(5) Хартии не требует исчерпания таких средств правовой защиты, как наднациональные или субрегиональные суды, которые в принципе не являются внутренними национальными органами государств-участников <58>.

<58> Ibid. § 102.

В случае массовых и грубых нарушений прав человека (например, при масштабном химическом отравлении гражданского населения <59>) заявители также обладают правом непосредственно обращаться в африканские региональные органы по защите прав человека без исчерпания внутренних средств правовой защиты. Данное исключение из общего правила обосновывается тем, что в подобных случаях для заявителей такое исчерпание "было бы невозможным... либо нарушения являются настолько масштабными и повсеместными, что осведомленность о них со стороны государства презюмируется, равно как и возможность последнего принять соответствующие меры" <60>.

<59> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 155/96 Social and Economic Rights Action Center (SERAC) and Center for Economic and Social Rights (CESR) v. Nigeria. Decided at the 30th Ordinary Session, 13 - 27 October 2001 // AHRLR 60 (ACHPR 2001) (15th Annual Activity Report) (далее - SERAC). § 1 - 9.
<60> Viljoen F. Op. cit. P. 337.

Согласно следующему исключению, выработанному африканскими контрольными органами, заявитель может быть освобожден от необходимости исчерпывать внутренние средства правовой защиты в случае его бедственного материального положения. В деле Purohit and Moore v. Gambia сообщение в Африканскую комиссию было направлено от имени группы бездомных и малоимущих душевнобольных. Принимая во внимание данное обстоятельство, а также отсутствие на месте какой-либо правовой помощи, Комиссия постановила, что внутренние средства правовой защиты для указанной категории лиц не были реальными <61>.

<61> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 241/2001 Purohit and Moore v. Gambia. Decided at the 33rd Ordinary Session, 15 - 29 May 2003 // AHRLR 96 (ACHPR 2003) (16th Annual Activity Report) (далее - Purohit and Moore). § 37.

Африканская система защиты прав человека не требует исчерпания внутренних средств правовой защиты и в случае гибели жертвы нарушения прав человека. Согласно обстоятельствам дела International PEN, Constitutional Rights Project, Civil Liberties Organisation and Interights (on behalf of Ken Saro-Wiwa Jnr.) v. Nigeria, известный писатель и общественный деятель Кен Саро-Вива и восемь его последователей были казнены нигерийскими властями вопреки предварительным мерам, которые назначила Африканская комиссия <62>. Впоследствии Комиссия отметила следующее: "В свете того факта, что субъектов сообщений сегодня нет в живых, очевидно, что ни одно внутреннее средство правовой защиты не способно удовлетворить жалобщиков. Сообщения, таким образом, являются приемлемыми к рассмотрению" <63>. В то же время необходимо отметить, что указанное исключение, однако, не в полной мере согласуется с доводом Комиссии о том, что внутренние средства правовой защиты могут быть исчерпаны самой жертвой, заявителем или любым другим лицом <64>.

<62> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 137/94, 139/94, 154/96, 161/97 International PEN, Constitutional Rights Project, Civil Liberties Organisation and Interights (on behalf of Ken Saro-Wiwa Jnr.) v. Nigeria. Decided at the 24th Ordinary Session, 22 - 31 October 1998 // AHRLR 212 (ACHPR 1998) (12th Annual Activity Report). § 8.
<63> Ibid. § 77.
<64> J.E. Zitha & P.J.L. Zitha. § 108.

Наиболее сложное и неоднозначное изъятие из анализируемого критерия приемлемости для рассмотрения охватывает ситуации, при которых жертвы нарушений прав человека были вынуждены бежать из страны либо подверглись высылке (депортации). В течение длительного времени Африканская комиссия придерживалась мнения о том, что в таких случаях внутренние средства правовой защиты не должны исчерпываться заявителями <65>.

<65> См.: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 103/93 Abubakar v. Ghana. Decided at the 20th Ordinary Session, 21 - 31 October 1996 // AHRLR 124 (ACHPR 1996) (Tenth Annual Activity Report); African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 215/98 Rights International v. Nigeria. Decided at the 26th Ordinary Session, 1 - 15 November 1999 // AHRLR 254 (ACHPR 1999) (13th Annual Activity Report); и др.

Тем не менее с момента рассмотрения сообщения Legal Defence Centre v. the Gambia <66> подход Комиссии подвергся корректировке, и последующая практика подтвердила, что от заявителей все же требуется принятие мер на национальном уровне при наличии соответствующих возможностей по восстановлению нарушенных прав. Особенно это касается случаев, когда национальное законодательство не требует физического присутствия на территории страны для того, чтобы иметь доступ к внутренним средствам правовой защиты <67>.

<66> См.: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 219/98 Legal Defence Centre v. the Gambia. Decided at the 27th Ordinary Session, 27 April - 11 May 2000 // AHRLR 121 (ACHPR 2000) (13th Annual Activity Report). § 17.
<67> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 307/2005 Obert Chinhamo v. Zimbabwe. Decided at the 42nd Ordinary Session, 15 - 28 November 2007 // AHRLR 96 (ACHPR 2007) (23rd Activity Report). § 82; см. также: Givemore Chari. § 70.

В значительной степени подход африканских контрольных органов по данному вопросу был разъяснен при рассмотрении дела Front for the Liberation of the State of Cabinda v. Republic of Angola. Согласно обстоятельствам дела, большинство членов Фронта за освобождение анклава Кабинда были вынуждены жить за пределами Республики Ангола и не обладали в ней процессуальной правоспособностью для исчерпания внутренних средств правовой защиты, тогда как последняя независимая правозащитная организация, посредством которой заявители могли бы получить доступ к национальным судам, была распущена в 2006 году.

В указанном деле Комиссия постановила, что "страх оказаться преследуемым является одним из исключений из требования по исчерпанию локальных процедур" <68>. Комиссия обратила внимание на тот факт, что члены Фронта были приравнены в Анголе к террористам, следовательно, любая попытка обращения к внутренним процедурам могла бы привести к их аресту, заключению или физическому устранению. В связи с этим Комиссия заключила, что заявители в данном случае были подвержены реальной угрозе оказаться преследуемыми национальными властями, и признала жалобу приемлемой к рассмотрению <69>.

<68> African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 328/06 Front for the Liberation of the State of Cabinda v. Republic of Angola. Decided at the 54th Ordinary Session, 22 October - 5 November 2013 // 35th Annual Activity Report (далее - Front for the Liberation). § 49.
<69> Ibid. § 46 - 53; указанный подход отражен и в последних делах Африканской комиссии, см., например, § 55.

Таким образом, в настоящее время один лишь факт бегства из страны или высылки (депортации) из нее сам по себе не является достаточным для того, чтобы получить освобождение от выполнения требования приемлемости. В такой ситуации при рассмотрении вопроса об исчерпании внутренних средств правовой защиты существенное внимание африканских контрольных органов будет уделено тому, требует ли национальное законодательство физически присутствовать в соответствующем государстве для защиты лицом своих нарушенных прав, а также степени риска для автора жалобы оказаться преследуемым национальными властями при использовании внутренних процедур.

5. Заключение

В итоге рассмотрения исследуемой темы можно отметить, что вопреки распространенным страхам и опасениям, существовавшим в момент создания африканской системы защиты прав человека, Африканский суд по правам человека и народов, Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребенка и в особенности Африканская комиссия по правам человека и народов толкуют и применяют требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты в соответствии с общепризнанными принципами международного права. Как и другие международные судебные и квазисудебные органы по защите прав человека, контрольные органы африканской системы защиты прав человека не рассматривают правило исчерпания внутренних средств правовой защиты в качестве жесткого требования, применяемого единообразно к различным ситуациям. Практика африканских региональных органов по защите прав человека свидетельствует о том, что указанное требование является вполне гибким и его использование варьируется в зависимости от контекста конкретной жалобы.

Подобное толкование стало основанием для установления исключений из правила исчерпания внутренних средств правовой защиты, во многом отражающих характер социальных проблем, с которыми африканские государства были вынуждены столкнуться на протяжении последних десятилетий. При этом контрольные органы африканской системы защиты прав человека не ограничились простым заимствованием и повторением списка исключений из правила исчерпания внутренних процедур, выработанного другими международными органами, но и существенно его расширили. В частности, ими было установлено, что заявители при обращении в международные контрольные органы могут быть освобождены от необходимости исчерпания локальных средств правовой защиты в ситуации совершения массовых и грубых нарушений прав человека <70>, в случае их бедственного материального положения <71>, а также в тех ситуациях, когда существуют реальная угроза и обоснованные опасения оказаться преследуемыми при использовании внутренних процедур <72>. Кроме того, африканские региональные органы по защите прав человека делают особый акцент на независимости судебной власти как необходимом условии эффективности внутренних механизмов в целом <73>.

<70> SERAC.
<71> Purohit and Moore.
<72> См., например: Front for the Liberation.
<73> См., например: Zimbabwe Lawyers for Human Rights.

Таким образом, анализ применения правила исчерпания внутренних процедур в рамках африканской системы защиты прав человека позволяет заключить, что его толкование африканскими контрольными органами не только находится в русле подходов, выработанных другими международными судебными и квазисудебными органами, но и существенно развивает и дополняет их новыми позициями. Подобная практика является необходимым условием для эффективного функционирования африканской системы по защите прав человека в будущем.