Мудрый Юрист

Правовой институт конфликта интересов: специфика применения к работникам военных организаций

Д.Е. Зайков, кандидат юридических наук.

Рецензент: к.ю.н., профессор С.С. Харитонов.

В статье автором рассматривается современное состояние правового регулирования института конфликта интересов применительно к работникам военных организаций, анализируются имеющиеся проблемы и предлагаются возможные варианты их решения.

Ключевые слова: конфликт интересов; противодействие коррупции; работники; военные организации.

The legal institute of conflict of interest: the specifics of the application to employees of military organizations

D.E. Zaykov

Zaykov D.E., PhD.

In this article the author examines the current state of the legal regulation of the institute of conflict of interest in relation to employees of military organizations, analyzed the existing problems and suggests possible solutions.

Key words: conflicts of interest; anti-corruption; workers; military organizations.

Конфликт интересов - один из ключевых институтов законодательства о противодействии коррупции, который лежит в основе понимания и квалификации коррупционных действий, от которого во многом зависит эффективность антикоррупционной деятельности.

Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ (далее - Закон N 285-ФЗ) в антикоррупционное законодательство внесены изменения в части совершенствования правового регулирования конфликта интересов. Данные изменения были продиктованы актуальной потребностью правоприменительной практики в универсализации института конфликта интересов, упрощении процедуры установления наличия конфликта интересов и разрешении ряда правовых коллизий, связанных с реализацией соответствующих положений законодательства о противодействии коррупции <1>.

<1> См., напр.: Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: правила новые, проблемы старые?! // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 1. С. 7 - 9; Его же. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики // Там же. N 2. С. 4 - 5; Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: сущность и проблемы квалификации // Там же. 2015. N 6. С. 10 - 12.

Так, понятия конфликта интересов и личной заинтересованности, приведенные ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (далее - Закон о противодействии коррупции), изложены в новой редакции <2>:

<2> Законодатель в целях универсализации указанных правовых институтов использовал в различных нормативных правовых актах отсылочные нормы к чч. 1 и 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции.

Кроме того, законодатель в Законе N 285-ФЗ попытался решить одну из проблем правового регулирования противодействия коррупции - дать определение конфликту интересов и личной заинтересованности в трудовых отношениях. Однако сделать ему это не удалось.

Так, в силу ст. 5 Закона N 285-ФЗ чч. 2 и 3 ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации, вводившие определение личной заинтересованности и конфликта интересов соответственно применительно к трудовым отношениям с участием работников государственных корпораций и государственных компаний, были изложены в новых редакциях, в соответствии с которыми для целей Трудового кодекса Российской Федерации должны использоваться понятия "личная заинтересованность" и "конфликт интересов", установленные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Указание в рассматриваемых нормах права на источник искомых определений является неопределенным, ведь законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции не исчерпывается только Законом о противодействии коррупции. Непонятно, почему законодатель в указанных положениях просто не сослался на чч. 1 и 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции (как это было сделано в отношении иных нормативных правовых актов <3>), что позволило бы исключить имеющуюся неопределенность.

<3> См., например: ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

Также вызывает сомнение правильность технического решения законодателя о закреплении дефиниций "личная заинтересованность" и "конфликт интересов" именно в ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации, имеющей строго целевую направленность <4>. При этом изложение анализируемых норм <5> позволяет сделать вывод о том, что они подлежат применению к трудовым отношениям без каких-либо ограничений по субъектному признаку.

<4> Статья 349.1 "Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний".
<5> Части 2 и 3 ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации содержат указание на то, что они подлежат применению для целей Трудового кодекса Российской Федерации.

Данная проблема отсутствовала бы в принципе, если бы соответствующие изменения Закон N 285-ФЗ внес в ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации.

Следующее нововведение, привнесенное Законом N 285-ФЗ: ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции дополнена обязанностью сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Исходя из буквального толкования указанной нормы права она распространяется и на работников военных организаций <6> (далее - работники), однако такой вывод представляется преждевременным.

<6> Работники организаций, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации и созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации.

Согласно ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные для федеральных государственных служащих, проходящих службу в соответствующих федеральных государственных органах, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами федеральных государственных органов.

Вместе с тем согласно ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации на работников организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" от 5 июля 2013 г. N 568 (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 568) не предусмотрена обязанность работников сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Таким образом, до внесения соответствующих изменений в Постановление Правительства Российской Федерации N 568 указанная обязанность в отношении работников применению не подлежит.

Необходимо указать и на то, что законодателем даже не сделана попытка разрешить проблему соотношения "общего" и "профессионального" конфликтов интересов <7>, а также определить надлежащую дефиницию "профессионального" конфликта интересов, в том числе личной заинтересованности <8>. Это свидетельствует об отсутствии у законодателя единой стратегии, направленной на совершенствование правового института конфликта интересов и охватывающей все его необходимые аспекты.

<7> Выделение законодателем "профессиональных" конфликтов интересов преследует цель установить особые правила взаимоотношений между профессиональным субъектом и лицом, пользующимся его услугами, учитывающие особенности соответствующих сфер деятельности и позволяющие исключить или создать условия для недопущения ненадлежащего исполнения первым его профессиональных обязанностей в связи с появлением какой-либо личной заинтересованности, противоречащей интересам второго (см. подробнее: Зайков Д.Е. Специфика правового института конфликта интересов в трудовых отношениях // Гражданин и право. 2014. N 12. С. 62).
<8> См. примеры дефиниций "профессионального" конфликта интересов: ч. 1 ст. 75 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ, п. 33 ст. 2 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что проблемы реализации ряда положений антикоррупционного законодательства применительно к работникам не нашли своего решения и в связи с принятием Закона N 285-ФЗ.

Актуальным вопросом в свете рассматриваемой проблематики является порядок реализации работниками обязанности, предусмотренной абз. 5 подп. "в" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568, - уведомлять работодателя (его представителя) и своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно, в письменной форме.

В соответствии со ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции Приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 февраля 2015 г. N 108 утвержден Порядок уведомления работниками, замещающими отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, о фактах обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов (далее - Порядок).

Указанный правовой акт, к сожалению, продолжает устойчивую традицию Министерства обороны Российской Федерации регламентировать отношения по противодействию коррупции с участием работников на низком юридико-техническом уровне <9>.

<9> См., напр.: Зайков Д.Е. О качестве проектов нормативных правовых актов по противодействию коррупции // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 10. С. 119 - 125; Его же. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Там же. 2015. N. 7. С. 118 - 123.

Первый вопрос, который возникает при изучении Порядка: зачем нужно было в одном документе устанавливать правовое регулирование двух самостоятельных процедур:

<10> Данный вариант наименования процедуры приведен в соответствии с подп. "б" п. 2 и п. 4 Порядка. При этом наименование Порядка и абз. 1 п. 1 Порядка говорят о другой процедуре - уведомлении работодателя работниками о фактах принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Подобное стремление разработчиков Порядка вполне понятно - уменьшить организационные и технические издержки, объединив в одном Приказе Министра обороны Российской Федерации регулирование сходных отношений <11>. Однако низкое качество исполнения подобного благого замысла свело на нет предполагаемый эффект такого решения <12>.

<11> Особенно негативно следует оценить рекомендуемые Порядком образцы используемых документов, подлежащих применению одновременно к различным процедурам.
<12> Подобный подход был применен в Приказе Управления делами Президента Российской Федерации "Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя) работниками организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Управлением делами Президента Российской Федерации, о фактах обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, о возникновении конфликта интересов и принятия мер по недопущению любой возможности его возникновения" от 1 октября 2015 г. N 418. При этом его техническое исполнение, особенно в части рекомендуемых для применения образцов документов, представляется удачным.

Так, вызывает недоумение используемая Порядком терминология.

Становится непонятно, какую же все-таки процедуру определил Порядок: уведомление работодателя работниками о фактах принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов либо уведомление работодателя работниками о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения?

Внутренние противоречия Порядка однозначного ответа на данный вопрос не дают, хотя анализ содержания указанного документа заставляет остановиться на втором варианте <13>.

<13> Следует указать, что сообщение о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения является одной из мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Следующая терминологическая проблема Порядка - использование терминов неизвестного содержания.

Так, в Порядке документ, посредством которого осуществляется соответствующее информирование работником работодателя (военной организации), именуется уведомлением <14>. Однако в п. 7 Порядка появляется указание на документы, содержание которых неизвестно: "заявление" и "заявление для регистрации". Что же это? Логика подсказывает, что это то же уведомление, но почему-то указанное в Порядке под другим наименованием.

<14> См., например: пп. 4 - 6, 8 - 10 Порядка.

Не меньше вопросов вызывает и абз. 2 п. 7 Порядка: "В случае поступления заявления для регистрации по почте заверение подписью работника, представившего заявление, не требуется...". О чем вообще здесь идет речь? О каком заверении и чего?

Можно предположить, что данная норма в указанном случае исключает необходимость наличия подписи работника, подавшего уведомление, в Журнале регистрации уведомлений о факте обращения в целях склонения работника к совершению коррупционных правонарушений и о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения (далее - Журнал). Однако неужели это положение нельзя было изложить просто и понятно? Кроме того, приведенная в Порядке форма Журнала является рекомендуемой, поэтому рассматриваемая норма представляется излишней.

Другой пример. Согласно п. 6 Порядка прием и регистрация уведомлений от работников осуществляются кадровым подразделением или должностным лицом, ответственным за профилактику коррупционных и иных правонарушений в организации <15>.

<15> С какой целью установлена такая альтернатива? Неужели нельзя возложить указанную обязанность только на должностное лицо, ответственное за профилактику коррупционных и иных правонарушений в организации, а уж кто будет выступать в такой ипостаси (начальник кадрового органа, работник кадрового органа, иной работник), военная организация способна определить и сама.

Однако согласно абз. 4 п. 7 Порядка ведение Журнала возлагается на уполномоченное лицо.

Кто же это уполномоченное лицо? Кем оно уполномочено и на что? Военным организациям приходится догадываться самим, рискуя ошибиться в толковании воли Министерства обороны Российской Федерации <16>.

<16> Вероятно, это лицо, осуществляющее прием и регистрацию уведомлений от работников (п. 6 Порядка).

В п. 3 Порядка, устанавливающем требования, предъявляемые к уведомлению о факте обращения к работнику каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, говорится о необходимости подписания уведомления лично работником с указанием даты его составления, а также о том, что анонимные уведомления к рассмотрению не принимаются. Вместе с тем из буквального толкования Порядка нельзя сделать однозначный вывод, что данная норма применяется и к уведомлению о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения <17>.

<17> Пункт 4 Порядка, устанавливающий требования, предъявляемые к уведомлению о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, аналогичных положений не содержит.

Недопущение появления рассматриваемой проблемы было более чем простым - соответствующие положения необходимо было закрепить в отдельном пункте Порядка.

Порядок по неизвестной причине никоим образом не определяет процедуру уведомления работодателя (его представителя) и непосредственного начальника <18> о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения руководителем военной организации, который по отношению к Министерству обороны Российской Федерации (работодателю) является работником.

<18> Необходимо отметить, что вопрос о порядке уведомления работниками своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения Порядком в принципе не рассматривается.

Не следует подвергать сомнению, что установленная Порядком процедура к руководителю военной организации неприменима, хотя бы по тому основанию, что согласно п. 6 Порядка прием и регистрация уведомлений осуществляются работниками (т.е. подчиненными руководителя военной организации), что противоречит существу рассматриваемых отношений.

Издание отдельного приказа, регламентирующего указанные отношения, исключительно для руководителей военных организаций безосновательно и нецелесообразно <19>, в связи с чем следует признать тот факт, что Министерство обороны Российской Федерации решением данного вопроса не занималось <20>.

<19> Да и нет такого нормативного правового акта.
<20> Некая подобная попытка прослеживается в абз. 1 п. 9 Порядка, но она явно оказалась неудачной.

Таким образом, порядок уведомления руководителями военных организаций работодателя (его представителя) и своего непосредственного начальника о наличии конфликта интересов или о возможности его возникновения <21> в настоящее время отсутствует <22>. Данная проблема имеет крайне негативные последствия <23> и подлежит скорейшему разрешению <24>.

<21> Соответственно отсутствует и порядок уведомления руководителем военной организации о факте обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
<22> Даже в отсутствие Порядка в целях устранения пробела правового регулирования военные организации самостоятельно разрабатывали локальные правовые акты, регламентирующие порядок уведомления работниками работодателя о наличии конфликта интересов или о возможности его возникновения. Однако применение подобного подхода в отношении руководителей военных организаций невозможно.
<23> Должность руководителя военной организации без всякого сомнения является коррупционно-опасной и признана таковой Приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 ноября 2014 г. N 865.
<24> См. пример решения указанной проблемы: п. 4 Порядка принятия работниками, замещающими отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством здравоохранения Российской Федерации, мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 17 сентября 2015 г. N 643н, и др.

Кроме того, неясно, каким образом будет реализовываться в отношении руководителей военных организаций положение, предусмотренное абз. 2 п. 10 Порядка: по окончании проверки уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения должностному лицу, принявшему решение о ее проведении, представляются материалы для рассмотрения на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению работников и урегулированию конфликта интересов в порядке и сроки, предусмотренные Положением о комиссиях по урегулированию конфликта интересов <25>.

<25> Положение о комиссиях организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, по соблюдению требований к служебному поведению работников и урегулированию конфликта интересов, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 июня 2014 г. N 388.

Указанная комиссия создается в каждой военной организации, и она уполномочена, в частности, рассматривать вопросы о несоблюдении работниками военных организаций требований об урегулировании конфликта интересов <26>. Однако в отношении руководителя военной организации такие права у комиссии отсутствуют, что обусловлено как служебной зависимостью большей части членов комиссии от руководителя военной организации, так и его полномочиями по рассмотрению протоколов заседаний комиссии и принятию в пределах имеющейся компетенции обоснованных решений <27>.

<26> См. абз. 3 подп. "а" п. 9 Положения о комиссиях по урегулированию конфликта интересов.
<27> См. п. 26 Положения о комиссиях.

Комиссия Министерства обороны Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, действующая на основании Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 августа 2010 г. N 1130, также не полномочна рассматривать какие-либо вопросы в отношении руководителей военных организаций, так как они не являются федеральными государственными гражданскими служащими.

Таким образом, и в данном вопросе имеется правовой вакуум.

Кроме того, также следует указать на наличие еще одной проблемы, носящей в большей степени теоретический характер, причем в рамках всей системы противодействия коррупции.

Согласно подп. "в" и "г" п. 4 Порядка в уведомлении о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения указываются:

<28> См. ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции в прежней редакции.

Вместе с тем подобный подход представляется в корне неверным.

Само понятие конфликта интересов и его содержание раскрывается через личную заинтересованность, наличие которой является непреложным основанием для признания конкретной ситуации конфликтом интересов.

Таким образом, для работодателя основной и первоначальной является задача установления факта наличия личной заинтересованности работника <29>, а только затем (при положительном результате) возникает необходимость определения ее влияния на надлежащее исполнение работником должностных обязанностей, т.е. установление факта наличия конфликта интересов или возможности его возникновения <30>.

<29> Которая, напомним, является возможностью, т.е. выступает в форме предположения.
<30> Полномочиями по определению наличия конфликта интересов в указанной ситуации обладает комиссия военной организации по соблюдению требований к служебному поведению работников и урегулированию конфликта интересов (абз. 3 подп. "а" п. 9, п. 16 Положения о комиссиях по урегулированию конфликта интересов).

Именно в связи с изложенным выше в силу ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии коррупции основанием для принятия работодателем мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является наличие у него сведений о возникновении у работника личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

При этом само уведомление работодателя работником о наличии конфликта интересов или о возможности его возникновения <31> можно истолковать двумя способами:

<31> Понятие конфликта интересов включает в себя не только ситуацию, при которой личная заинтересованность работника уже влияет (установленный факт) на надлежащее исполнение им должностных обязанностей, но и ситуацию, при которой личная заинтересованность может повлиять (предположение) на надлежащее исполнение работником должностных обязанностей, т.е. в любом случае это уже будет конфликт интересов.<32> См. ч. 6 ст. 11 Закона о противодействии коррупции и п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации.

Выбор конкретного из приведенных толкований неочевиден, что может быть использовано работодателем и в корыстном интересе. Вместе с тем такое разночтение представляется неприемлемым и не соответствующим целям противодействия коррупции.

По нашему мнению, вообще само по себе установление обязанности работника сообщать работодателю о наличии конфликта интересов или о возможности его возникновения представляется необоснованным. Работник должен быть обязан сообщать работодателю о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и этим должна исчерпываться его подобная обязанность.

Свидетельством того, что законодатель данный подход воспринял, является рассмотренное выше изменение в ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции. Хочется надеяться, что на этом он не остановится и доведет корректировку обязанностей работников до логичного завершения <33>.

<33> В части исключения из Закона о противодействии коррупции и Постановления Правительства Российской Федерации N 568 обязанности работника сообщать работодателю о наличии конфликта интересов или о возможности его возникновения.

При этом отрадно отметить, что многие федеральные государственные органы имеющуюся проблему понимают совершенно правильно, уже устанавливая порядок уведомления работодателя работниками о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов <34>.

<34> См., напр.: Приказ Федеральной службы по интеллектуальной собственности "Об утверждении Порядка уведомления работодателя (его представителя) работниками, замещающими отдельные должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой по интеллектуальной собственности, о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов" от 12 октября 2015 г. N 153; Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации "Об утверждении Порядка уведомления работодателя (его представителя) работниками организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов" от 4 июня 2015 г. N 344н и др.

Изложенные недостатки правового регулирования института конфликта интересов применительно к работникам военных организаций являются актуальными и требуют незамедлительного законодательного разрешения в целях повышения эффективности противодействия коррупции.

Библиографический список

  1. Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: сущность и проблемы квалификации [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 6.
  2. Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: правила новые, проблемы старые?! [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 1.
  3. Зайков Д.Е. // Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2.
  4. Зайков Д.Е. О качестве проектов нормативных правовых актов по противодействию коррупции [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 10.
  5. Зайков Д.Е. Специфика правового института конфликта интересов в трудовых отношениях [Текст] // Гражданин и право. 2014. N 12.
  6. Зайков Д.Е. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 7.
  7. Деятельность правоохранительных органов по противодействию коррупции / под общ. ред. А.В. Кудашкина. М.: Юрлитинформ, 2011. 304 с.
  8. Настольная книга по противодействию коррупции в военной организации государства / под общ. ред. А.В. Кудашкина. М.: Юрлитинформ, 2012.