Мудрый Юрист

О возможности изменения срока договора о развитии застроенной территории

В.В. Михольская, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), кандидат юридических наук (г. Москва).

Ю.С. Петропавловская, соискатель ученой степени кандидата юридических наук кафедры земельного и экологического права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (г. Москва).

Авторы выявляют правовые проблемы, возникающие при изменении срока договора о развитии застроенной территории как его существенного условия, проводят анализ договора и обосновывают его смешанную правовую природу. Рассматриваются условия и порядок изменения срока договора, устанавливается зависимость сроков реализации договора от экологических требований при освоении развиваемой территории. По мнению авторов, выявленные проблемы должны решаться в судебном порядке.

Ключевые слова: договор о развитии застроенной территории, срок договора о развитии застроенной территории, смешанная правовая природа договора, экологические требования при освоении территории.

The possibility of changing the term of the agreement on the development of built-up area

V.V. Mikholskaya, J.S. Petropavlovskaya

The authors identify the legal issues arising from a change of the contract on the development of built-up areas as it is an essential condition, analyze the contract and justify its mixed legal nature. Consider the conditions and procedure for changing the term of the contract is set dependent on the timing of the contract with environmental requirements during the development of the developed territory. According to the authors identified problems should be resolved in court.

Key words: an agreement on the development of built-up area, the term of the contract on the development of built-up area, a mixed legal nature of the contract, environmental requirements during the development of the territory.

Неэффективное использование земель наносит значительный экономический ущерб, поэтому институт развития застроенных территорий - важная часть государственного и муниципального управления территориями. Одной из организационно-правовых схем развития застроенных территорий является государственно-частное партнерство (партнерство частного бизнеса и местных органов самоуправления). Местные власти, используя правовые механизмы развития уже застроенной территории, могут грамотно управлять своей территорией, обновлять ветхий жилищный фонд и создавать новую качественную среду обитания с учетом экологических факторов для жителей поселения, городского округа.

Совокупность нормативных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГрК РФ) и Земельного кодекса Российской Федерации <2> (далее - ЗК РФ) предусматривает возможность заключения между лицом, полномочным на управление определенной территорией, и любым заинтересованным лицом, которым может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель, договора о развитии застроенной территории. Заключению такого договора должно предшествовать решение обладающего надлежащими полномочиями органа местного самоуправления о развитии застроенной территории. Инициаторами заключения договора могут быть орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физические или юридические лица при наличии градостроительного регламента, а также региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Если градостроительные регламенты или местные нормативы градостроительного проектирования отсутствуют, то утверждаются расчетные показатели обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры (статья 46.1 ГрК РФ).

<1> Градостроительный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 31 декабря 2014 года.
<2> Земельный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 8 марта 2015 года.

Отличительной чертой института развития территорий является то, что предоставление участка под развитие осуществляется без проведения торгов в порядке, установленном ЗК РФ. ГрК РФ установлено, что право заключить договор о развитии застроенной территории подлежит оплате. Фактически это плата за право развивать этот земельный участок, увеличивая его эффективность от использования. Договором может быть предусмотрено предоставление таких земельных участков по мере выполнения застройщиком определенных обязательств, например приобретение и передача в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, уплаты возмещения за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае если таким собственникам были переданы жилые помещения; максимальные сроки выполнения указанных обязательств (пункты 4 и 5 части 3 статьи 46.2 ГрК РФ).

Порядок организации и проведения аукциона определены в статье 46.3 ГрК РФ. Аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории проводится на основании решения о проведении аукциона, которое принимается исполнительным органом местного самоуправления.

Решение уполномоченного органа о проведении аукциона может быть принято либо одновременно с принятием решения о развитии застроенных территорий, либо позднее, после определения всех существенных условий, необходимых для указания в объявлении о проведении торгов.

По результатам проведения торгов орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, как предусмотрено частью 2 статьи 46.2 ГрК РФ, должен заключить такой договор с победителем открытого аукциона или иным лицом в соответствии с частями 17.2, 17.3, 25 и 28 статьи 46.3 ГрК РФ.

Существует несколько правовых подходов к квалификации правоотношений, возникающих в рамках договора о развитии застроенной территории.

Согласно первому подходу отношения, возникающие между органом местного самоуправления и исполнителем по договору о развитии застроенной территории, связаны исключительно с выполнением определенных строительных работ и поступлением их результатов в государственную или муниципальную собственность. Такие отношения регулируются гражданским законодательством (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ) <3>, так как осуществление органом местного самоуправления своих властных полномочий в такие отношения не включается <4>. Однако условия договора о развитии застроенной территории предполагают наличие не только юридических фактов, проистекающих из гражданских отношений, но и возникновение в процессе исполнения такого договора действий органа местного самоуправления, обусловленных его административной функцией. Обязанность органа местного самоуправления по осуществлению таких функций (связанных, например, с утверждением проекта планировки застроенной территории, принятием решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории) предусмотрена существующим законодательством и нередко является условием (административными предпосылками) исполнения другой стороной своих обязательств по договору.

<3> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) в редакции Федерального закона от 6 апреля 2015 года.
<4> См.: Козлова Е.Б. Гражданско-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики: в 2-х ч. Тамбов: Грамота, 2012. N 10 (24). Ч. II. С. 82 - 89.

Таким образом, более верен второй подход к квалификации договора о развитии застроенной территории, согласно которому ему свойственны как условия гражданско-правового характера, так и административного. Авторы настоящей статьи разделяют позицию, согласно которой договорная конструкция административных отношений даже при условии неравенства сторон является более демократичной, чем конструкция правоотношений, возникающих на базе односторонних властных действий <5>, а использование договорной формы для регламентации в сфере управления развитием застроенной территории позволяет максимально учесть интересы взаимодействующих сторон, заменив директивное управление градостроительной деятельностью на стимулирующее <6>.

<5> См.: Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10. С. 132 - 136.
<6> См.: Лукьяненко Г.В. Административно-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. N 2. С. 108 - 113.

Аналогичные подходы выработаны к квалификации отношений по договору аренды лесных участков <7>.

<7> См.: Михольская В.В., Петропавловская Ю.С. О некоторых проблемах применения ответственности за нарушение лесного законодательства // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений: тезисы докладов научно-практической конференции / под общ. ред. Е.Л. Мининой. М.: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный университет леса", 2013.

В качестве административных предпосылок договора о развитии застроенной территории также выступают принятие органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории, проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории и предоставление застройщику земельных участков для строительства. Представляется очевидным, что весь процесс развития застроенной территории включает значительное количество элементов публично-правового характера.

Следует отметить, что среди причин увеличения срока реализации договора о развитии застроенной территории не последнее место занимает нарушение экологических требований в процессе строительства на развиваемой территории. При осуществлении градостроительной деятельности, например в рамках реализации договора о развитии застроенной территории, все участники таких отношений должны учитывать экологические, экономические, социальные и иные факторы. В этих целях федеральный законодатель устанавливает требование о соблюдении технических регламентов, которые содержат положения, направленные на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду в процессе осуществления строительства, в том числе на земли. Если будет установлено, что использование объектов капитального строительства, существующих на развиваемой территории, опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, то в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов (части 8 и 10 статьи 36 ГрК РФ). На практике такая ситуация нередко является причиной незапланированного увеличения сроков освоения развиваемой территории <8>.

<8> См.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2015 года N 10АП-15240/2014 по делу N А41-47952/14.

Нормы статьи 46.2 ГрК РФ предусматривают закрытый перечень существенных условий, которые должны быть включены в договор, в том числе условия и объем участия органа местного самоуправления в развитии застроенной территории с указанием соответствующих сроков и срока действия самого договора. При заключении договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается. Исходя из результатов анализа этих условий можно прийти к выводу о том, что законодателем предусмотрена возможность установления сроков договора о развитии застроенной территории, согласованных сторонами.

Отметим, что ни нормы градостроительного законодательства, ни нормы земельного законодательства не содержат запрета возможности продления срока договора о развитии застроенной территории.

В соответствии с частью 1 статьи 407 ГК РФ обязательство прекращается полностью или частично по основаниям, предусмотренным указанным Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором. Согласно части 3 статьи 425 ГК РФ законом или договором может быть предусмотрено, что окончание срока действия договора влечет прекращение обязательств сторон по договору. Договор, в котором отсутствует такое условие, признается действующим до определенного в нем момента окончания исполнения сторонами обязательства.

Существуют несколько подходов к возможности изменения сроков договора.

Суть первого подхода в том, что при существовании объективных причин, свидетельствующих о невозможности исполнения обязательств исполнителя в установленный договором срок и наличии на территории, в отношении которой заключен договор, объектов капитального строительства, возведение которых осуществляется в рамках исполнения договора о развитии застроенной территории, срок такого договора может быть продлен по соглашению сторон или на основании соответствующего решения суда.

При втором подходе учитываются требования антимонопольного законодательства. Так, согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <9> заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество. Однако согласно части 2 этой статьи указанный порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

<9> Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в редакции Федерального закона от 21 июля 2014 года.

Поскольку при заключении договора о развитии застроенной территории порядок такого заключения регулируется специальным отраслевым законодательством, в случае наличия объективных причин, при которых невозможно исполнение договора в срок, установленный его условиями, изменение возможно без проведения торгов. Но обстоятельства, свидетельствующие о наличии административных предпосылок, при которых исполнение обязательств будет невозможно в установленный на торгах срок, должны быть установлены только в судебном порядке. В связи с этим продление срока договора о развитии застроенной территории как существенного условия договора возможно только по решению суда.

Также следует учитывать, что с 1 июня 2015 года вступила в действие новая редакция статьи 448 ГК РФ, согласно пункту 8 которой допускается изменение условий договора, заключенного по результатам торгов, если такое изменение не влияет на условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, а также в иных случаях, установленных законом <10>.

<10> Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 42-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации".

Авторы настоящей публикации полагают, что соотношение сроков договора о развитии застроенной территории с его ценой с учетом требований антимонопольного законодательства возможно будет определять только в судебном порядке.

Литература и информационные источники

  1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
  2. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
  3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
  4. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.
  5. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 42-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 9 марта 2015 года).
  6. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2015 года N 10АП-15240/2014 по делу N А41-47952/14.
  7. Козлова Е.Б. Гражданско-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики: в 2-х ч. Тамбов: Грамота, 2012. N 10 (24). Ч. II.
  8. Лукьяненко Г.В. Административно-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. N 2.
  9. Михольская В.В., Петропавловская Ю.С. О некоторых проблемах применения ответственности за нарушение лесного законодательства // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений: тезисы докладов научно-практической конференции / под общ. ред. Е.Л. Мининой. М.: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный университет леса", 2013.
  10. Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10.