Нуллификация нормативного правового акта как межотраслевой правовой институт, обеспечивающий повышение стандарта правовой защиты

Шмелев Александр Николаевич, аспирант кафедры судебной власти Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", магистр юриспруденции.

Объект правового анализа настоящей статьи - нуллификация нормативного правового акта - является "лакуной" отечественной правовой мысли. Автором обосновываются тезис о междисциплинарном научном характере собственно явления "нуллификации", а также о правовой природе и межотраслевом характере явления нуллификации нормативного правового акта, что, в свою очередь, позволяет предложить признать его самостоятельным правовым институтом в целях развития существующих механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ключевые слова: нуллификация нормативного правового акта, нуллификационный эффект в судебной системе, конституционный нормоконтроль, форма нуллификации (абстрактная, казуальная), вид нуллификации (парламентская, судебная, административная).

Nullification of a Normative Legal Act as an Interbranch Law Institution providing the Legal Protection Standard Increase

A.N. Shmelyov

Shmelyov Aleksandr N., Postgraduate Student of the Judicial Authority Department at National Research University Higher School of Economics Master of Jurisprudence.

The subject matter of legal analysis in this article is nullification of a normative legal act, a "lacuna" of the legal thought in Russia. The author substantiates theses about interdisciplinary scientific character of the "nullification" phenomena itself and legal nature and interbranch character of the phenomenon of a normative legal act, which, in turn, allows to propose considering the same as an independent law institution for the purpose of development of existing mechanisms of human and civil rights and freedoms protection.

Key words: nullification of a normative legal act, nullifying effect in the judicial system, constitutional regulatory compliance verification, form of nullification (abstract, casual), kind of nullification (parliamentary, judicial, administrative).

"Salus populi suprema lex" <1>.

Marcus Tullius Cicer

"Юридическая наука начинается там,

где она говорит законодателю: "нет" <2>.

М.Д.Шаргородский

Смысл значения термина "нуллификация" <3> естественным образом определяется объектом исследования. Например, в экономической теории под нуллификацией понимается "аннулирование сильно обесцененной единицы и введение новой <4>". В юридической науке нуллификация обусловлена следующими формами правовой регулятивной деятельности: 1) парламентская <5>; 2) судебная; 3) административная; 4) договорная (нуллификация договора).

Таким образом, "нуллификация" представляет собой междисциплинарное явление и имеет основания рассматриваться как правовое явление (понятие), объективизирующееся посредством ряда парламентских <6>, судебных и административных процедур.

Вместе с тем явление нуллификации нормативного правового акта имеет основания рассматриваться как межотраслевой правовой институт. В целях подтверждения данного тезиса проанализируем выделение явления нуллификации в отечественной правовой доктрине и ее закрепление в отдельных отраслях законодательства.

В правовой доктрине международного публичного права явление нуллификации упоминается в работе Д.И. Ушкаловой, посвященной проблемам и перспективам экономической интеграции России и Белоруссии. Исследуя правовую конструкцию Договора о создании Союзного государства, автор отмечает эклектичность формы создаваемого государственного образования, включающего не в полной мере совместимые элементы федерации и конфедерации <7>. Исследуя отрицательные стороны этой модели, автор отмечает, что "акты конфедеративной власти, как правило, не содержат норм прямого действия и адресованы к органам власти субъектов конфедерации. В результате субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании актов союзной власти. Очевидно, что в таком виде конфедерации могут создаваться только лишь на временной основе" <8>.

Вопросы осуществления акта нуллификации одним из членов надгосударственного интеграционного политического образования остаются, как правило, не в полной мере урегулированными в соответствующих договорах и соглашениях (либо не урегулированными вовсе). Делегирование части суверенитета представляет собой сложный правовой и политический процесс, что, как правило, приводит к возникновению противоречий между членами таких образований. Историческая ретроспектива - от конфедерации североамериканских штатов до попыток заключения нового союзного договора между республиками СССР в 1991 г. и центробежных тенденций в современном Европейском союзе <9> - являет собой явное подтверждение этого тезиса.

Доктрины нуллификации и сецессии <10>, сутью которых применительно к публично-правовым образованиям является право на неприменение актов федерального центра (высших надгосударственных органов) и право на выход из состава объединения, получили наибольшее теоретическое обоснование в США в период раннего государственного строительства. Принятие Конгрессом в 1798 г. "репрессивных", по мнению некоторых представителей истеблишмента, законов об иностранцах (о праве президента депортировать иностранных граждан, представляющих опасность для государства) и о подстрекательстве к мятежу (признавшего преступлением распространение информации, "позорящей" правительство, президента или Конгресс <11>) привело к дискредитации федералистов и их теории дуалистического федерализма, положенной в основу государственного строительства. Последнему активно способствовали республиканцы, инициировавшие принятие законодательными собраниями штатов Вирджинии и Кентукки <12> резолюций <13>, явившихся основой "теории вмешательства" штатов ("теории прав штатов" <14>). Данная теория предполагает наличие у штатов права самостоятельно толковать положения федеральной конституции, а потому принимать решения о соответствии ей принимаемых федеральным центром решений. Так, в Резолюции штата Кентукки было закреплено положение о том, что в случае если штат признает акт не соответствующим Конституции США, он может не применять его (т.е. осуществить акт нуллификации) <15>. Несмотря на то что другие субъекты североамериканской федерации не приняли аналогичные резолюции и теория вмешательства не стала основой последующего конституционного развития страны, споры о праве субъектов федерации на нуллификацию не являются оконченными до настоящего времени.

Переходя к отрасли конституционного права, отметим, что Конституция России содержит прямое указание на случаи осуществления актов нуллификации: ст. 125 предопределяет необратимость нуллификации нормативного правового акта (его отдельных положений) в случае установления Конституционным Судом Российской Федерации факта его неконституционности. Также Основной Закон содержит правовые предпосылки допустимости осуществления актов нуллификации: 1) вне пределов предмета ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъекта, федеральный законодатель не вправе осуществлять собственное регулирование (указанное явится вторжением в юрисдикцию субъектов Федерации, обладающих в данном случае всей полнотой государственной власти, что послужит предпосылкой нуллификации таких актов федеральных властей (ст. ст. 73, 76)); 2) суд не применяет акт государственного или иного органа при рассмотрении дела и разрешает дело только лишь на основании закона в случае, если при рассмотрении дела судом будет установлено несоответствие указанного акта закону (ч. 2 ст. 120).

Судебная нуллификация в отрасли конституционного права не ограничивается деятельностью КС РФ, и в полной мере применима к деятельности уставных (конституционных) судов субъектов Федерации.

В доктрине отрасли конституционного права явление нуллификации анализируется в работах А.А. Клишаса <16>. Автор отмечает влияние особенностей построения модели конституционного правосудия (европейской и североамериканской модели) на возможность осуществления акта нуллификации нормативного правового акта. Так, при североамериканской (децентрализованной) модели "любой суд общей юрисдикции вправе отказаться применять закон или подзаконный акт, принятый на том или ином уровне осуществления государственной власти и разрешить коллизию непосредственно на основе норм Конституции, хотя это и не будет означать признание факта недействительности оспариваемого документа". "Иначе говоря, - далее пишет автор, - нуллификация нормативного правового акта (в том числе закона) как таковая будет отсутствовать <...>. При централизованном характере(европейская модель) нижестоящие суды теряют даже право не применять закон, признанный неконституционным, которое остается только у высшего судебного органа страны".

Вместе с тем согласиться с позицией А.А. Клишаса в части оценки им европейской модели все же нельзя, так как нижестоящие суды вправе не применить неконституционный, по их мнению, закон и, например, обратиться в компетентный суд, наделенный правом нормоконтроля, с запросом о соответствии нормы основному закону.

Полагаем необходимым ввести классификацию рассматриваемого явления: нуллификация, проявляющаяся в деятельности судебных органов конституционного контроля, является по своему виду судебной, а по форме абстрактной нуллификацией и имеет целью санирование правовой системы от актов неправового содержания и не соответствующих высшим ценностям, закрепленным в основных законах.

Форма абстрактной нуллификации нормативного правового акта в данном случае выделяется нами по основанию утраты актом (либо отдельной нормой) юридической силы после признания его не соответствующим Конституции России (конституции (уставу) субъекта Федерации).

В отрасли конституционного права также имеют место механизмы нуллификации, содержащиеся в актах, определяющих конструкцию федеративного устройства Российской Федерации. Т.В. Бережная <17>, В.А. Черепанов <18> в своих работах анализируют имевший место факт закрепления в нормативном договоре между Российской Федерацией и ее субъектом права на нуллификацию федеральных нормативных правовых актов. В Договоре от 12.01.1996 "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области" <19> право на нуллификацию закреплено в виде прекращения действия на территории Свердловской области принятых федеральными органами государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых актов, противоречащих указанному договору (ст. 7). Также в ст. 8 Договора предусматривается правомочие органов государственной власти Свердловской области на оспаривание в соответствующем суде и внесение в Правительство Российской Федерации предложений об отмене либо приостановлении действия на территории области частично или полностью правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации в случаях, поименованных в договоре, например, если эти акты регулируют (решают) вопросы, отнесенные к ведению субъекта Федерации. Особое внимание можно уделить установленному в статье порядку приведения в действие механизма нуллификации федеральных актов в случае отказа Правительства России в удовлетворении обращения органов государственной власти Свердловской области такого рода (а равно в случае отказа рассмотреть данное обращение): по истечении месяца "правовые акты не подлежат применению органами государственной власти Свердловской области до вынесения решения соответствующим судом". Представляется, что закрепленная в Договоре нуллификация относится к виду экстраординарной парламентской нуллификации <20>, а по форме является абстрактной.

Таким образом, в отрасли конституционного права имеют место два вида нуллификации нормативного правового акта - парламентская и судебная, которые могут проявляться в форме абстрактной нуллификации.

Абстрактная форма нуллификации подразумевает:

1. прекращение действия нормативного правового акта (отдельных его положений) вследствие применения механизма парламентской нуллификации, основанной на разграничении полномочий в федеративном государстве;
2. утрату юридической силы нормативного правового акта (отдельных его положений) при осуществлении нормоконтроля Конституционным Судом Российской Федерации, а также уставными (конституционными) судами субъектов Федерации.

В отраслях гражданского процессуального и арбитражного права судебная нуллификация нормативного правового акта осуществляется в абстрактной и казуальной формах. Абстрактная нуллификация проявляется в рамках процедуры оспаривания нормативных правовых актов <21>. Проблемы нуллификации нормативных правовых актов судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках административного (гражданского) процесса не рассматриваются автором в настоящей работе. Вместе с тем нельзя не отметить существующую проблему "разрыва" момента признания судом положений акта (либо всего акта) недействующим и момента утраты им юридической силы, которая, фактически, может и вовсе не иметь места в случаях, когда принявший указанный акт орган государственной власти не принимает решение об утрате им (отдельных его положений) силы, что приводит к деформации системы законодательства и путанице в правоприменении.

Казуальная нуллификация в рассматриваемой отрасли права (а также отчасти в отрасли уголовного процессуального права) связана с конкуренцией общего и специального законов (lex specialis - lex generalis), а также с конкуренцией норм в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов (lex superior derogat inferiori). Правовые последствия судебной нуллификации в области гражданского права и процесса разнятся: при обеих формах (абстрактной и казуальной) нуллификации норма не утрачивает юридическую силу. Вместе с тем последствием абстрактной нуллификации явится запрет на применение нормы; при казуальной - норма может быть применена иными субъектами правоприменения без каких-либо ограничений.

Перейдем к отраслям уголовного права и процесса, в которых имеются проявления казуальной нуллификации при конкуренции общего и специального законов, допустимой с учетом правовой позиции по данному вопросу КС РФ (приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования). Кроме этого, в странах, предусмотревших в системе уголовной юстиции наличие института присяжных заседателей, зачастую проявляется нуллификация, не регламентированная законом, но и не запрещенная им, - нуллификация уголовного закона в суде присяжных, представляющая собой соответствующий уголовно-процессуальному законодательству, выраженный в надлежащей процессуальной форме акт отказа коллегии присяжных признать подсудимого виновным в совершении преступления при одновременном согласии с тем, что преступное деяние имело место в прошлом и указанное деяние совершено подсудимым, и основанный на расширенных правовых, морально-нравственных и (или) политических побуждениях <22>.

Решения судов присяжных, в которых она проявляется, оцениваются неоднозначно и в среде правоведов, и в обществе в целом. Спорным является вопрос о том, имеют ли право присяжные оправдывать подсудимого в случае, если факт совершения им деяния, названного законом преступным, доказан и признан присяжными в провозглашенном ими вердикте? Что это, акт правосудия или произвола? Исходя из признания за присяжными права на нуллификацию уголовного закона <23> заметим, что эти факты деятельности суда присяжных являются проявлением казуальной нуллификации нормативного правового акта, т.е. уголовный закон или его отдельные нормы не нуллифицируются необратимо. Казуальная нуллификация проявляется в рамках конкретного уголовного дела, при его разрешении судом с участием присяжных. Однако в случаях, когда нуллификация закона в суде присяжных проявляется по схожим составам преступлений и повторяется неоднократно и повсеместно, на всей территории страны, либо в ее части, стоит говорить о проявлении нуллификационного эффекта в судебной системе <24>, который может стать причиной внесения изменений в закон (т.е. явиться причиной проявления абстрактной парламентской нуллификации).

Также следует обратить внимание и на довольно специфический, с точки зрения автора, вид нуллификации: Конституция России (ч. 3 ст. 115) относит к полномочиям Президента Российской Федерации право на отмену постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента. Данный вид нуллификации оценивается автором критически по следующим причинам: 1) указы Президента об отмене актов не мотивируются; 2) данное полномочие является вторжением в юрисдикцию КС РФ и не уравновешено необходимыми "противовесами" в правовой системе. Отметим, что данный вид нуллификации можно выделить в самостоятельный вид - административный; по форме такая нуллификация является абстрактной.

Вместе с тем к административному виду нуллификации и его абстрактной форме следует отнести и нуллификацию нормативных правовых актов, возникающую при осуществлении нормотворческой деятельности федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Далее отметим, что в современной России легитимизация нуллификации нормативных правовых актов осуществлена посредством закрепления в законе следующих процедур нуллификации: 1) нуллификация нормативных правовых актов как часть законотворческого процесса представительных (законодательных) органов власти <25>; 2) конституционный нормоконтроль <26>; 3) нуллификация нормативных правовых актов Российской Федерации на территории отдельных субъектов Федерации на основании нормативных договоров между федеральным центром и субъектом Федерации; 4) нуллификация нормативных правовых актов как часть нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации; 5) нуллификация нормативного правового акта государственного или иного органа посредством неприменения его судом при рассмотрении дела; 6) оспаривание либо неприменение нормативных правовых актов (правовых норм) в административном (гражданском) и арбитражном судопроизводстве; 7) административная нуллификация, осуществляемая высшим должностным лицом - Президентом Российской Федерации. Также законодательно не закреплена, но и не запрещена законом нуллификация закона в уголовной юстиции (осуществляемая судом присяжных).

Таким образом, заявленный тезис о межотраслевом характере нуллификации нормативных правовых актов стоит считать подтвержденным. Правовое наполнение явления нуллификации позволяет говорить о комплексе правоотношений единой правовой природы наряду с имеющими место различными механизмами их реализации.

Учитывая терминологическую неопределенность в современной отечественной науке и практике в части употребления дефиниции "нуллификация", исследовав некоторые особенности проявления судебной и парламентской нуллификации нормативного правового акта в отечественной правовой системе, можно предложить и ввести в научный оборот авторскую дефиницию "нуллификация нормативного правового акта".

Под нуллификацией нормативного правового акта следует понимать правовой институт, объединяющий комплекс установленных законом либо законом не запрещенных парламентских, судебных и административных правовых процедур по прекращению действия нормативного правового акта (отдельных его положений) в регулируемой им сфере общественных отношений и осуществляемых посредством его отмены или признания недействующим (абстрактная нуллификации) либо отказа в его применении к возникшим правоотношениям, относящимся к предмету его регулирования (казуальная нуллификация).

Создание в России эффективных механизмов реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина является одной из фундаментальных идей принятой в 1993 г. Конституции, в полной мере отражающей систему ценностных (мировоззренческих) взглядов российского общества и устанавливающей их в качестве ориентиров развития государственности. Поставленная высокая цель побуждает к исследованию межотраслевого правового института нуллификации, вне всяких сомнений важного для утверждения в России базовых либеральных идей свободы и справедливости.

Литература

1. Азаров М.Б. Проблемы взаимоотношений федерации и штатов в США на современном этапе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 38 - 39.
2. Арановский К.В., Князев С.Д. К вопросу об основаниях социальных прав и о субъектах правоотношений, с ними связанных // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11.
3. Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006.
4. Есаков Г.А. "Нуллификация" уголовного закона в суде с участием присяжных заседателей // Уголовное право. 2013. N 2.
5. Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных странах: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 18 - 19.
6. Макита Шеснель Эме. Роль государства в системе антикризисного управления экономикой: на примере Республики Конго: Дис. ... канд. эконом. наук. Воронеж, 2009. С. 59.
7. Марченко М.Н. Федерализм: теория и история развития. М., 2000. С. 44.
8. Мещерякова О.М. Центробежные и центростремительные тенденции в Европейском союзе и проблема суверенитета государств-членов // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2009. N 1.
9. Ушкалова Д.И. Проблемы и перспективы экономической интеграции России и Белоруссии: Дис. ... канд. эконом. наук. М., 2008. С. 38 - 39.
10. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
11. Шмелев А.Н. Нуллификация закона в суде присяжных: Магистр. дис. [место защиты: Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики]. М., 2013. URL: http://www.hse.ru/edu/vkr/?id=83416384.
12. Шмелев А.Н. О чем молчат судьи, или "Nullificatio legis" в правосудии, осуществляемом с участием присяжных заседателей // Мировой судья. 2013. N 6.