Мудрый Юрист

Требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия

Каретников Александр Сергеевич, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Волжского гуманитарного института (филиал) Волгоградского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье анализируются обстоятельства, влияющие на степень обязательности для следователя требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.

Ключевые слова: предварительное следствие, прокурор, следователь, указание, требование.

The request of a public prosecutor for elimination of violations made in the course of pre-trial investigation

A.S. Karetnikov

Karetnikov Alexander Sergeyevich, PhD (Law), Associate Professor, Department of Criminal Proceedings and Criminalistics, Faculty of Law, Volga Institute for the Humanities Branch), Volgograd State University.

The article analyzes the circumstances affecting the degree to which the investigator has to consider the demands of the prosecutor to eliminate violations of federal law.

Keywords: preliminary investigation; prosecutor; investigator; demand.

После принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ в публикациях высказывалось опасение, что процессуальное положение, в котором оказался прокурор, не позволит ему реально осуществлять надзор за производством предварительного следствия <1>. А. Соловьев вообще тогда прогнозировал превращение прокурора в декоративную фигуру <2>. Случилось ли это? По нашему мнению - нет.

<1> См.: Лапин С.Ю. Прокурор-следователь: революция началась // Эж-Юрист. 2007. N 26; Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И. Верните прокурора // Российская газета. 2008. 20 мая; Ткачев И.В. О правовом регулировании полномочий прокурора // Российский следователь. 2008. N 4. С. 28 - 29.
<2> См.: Соловьев А.Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменениями процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. N 3. С. 49 - 54.

Безусловно, изменение полномочий прокурора ничего позитивного не внесло, да и не могло внести в практику прокурорского надзора за следствием. Не произошло и ожидаемого повышения уровня процессуальной самостоятельности следователя и качества расследования уголовных дел. И все же следует констатировать, что не случилось и полного разрушения сложившейся системы прокурорского воздействия на предварительное следствие. Утверждая это, мы исходим из того, что положения рассматриваемого Закона ослабили, но не изменили сущности прокурорской деятельности в стадии предварительного расследования. Она осталась прежней: надзорно-контрольной. Особенно это прослеживается во взаимоотношении "прокурор - дознаватель". Как осуществлял прокурор руководство дознанием, так и продолжает это делать в настоящее время, ибо объем его властно-распорядительных полномочий изменений фактически не претерпел. Потому эту форму расследования иногда именуют прокурорским дознанием, а должностных лиц, участвующих в нем, называют помощниками прокурора по осуществлению уголовного преследования <3>.

<3> См., напр.: Александров А.С. Правовое положение прокурора на стадии предварительного расследования // Уголовный процесс. 2007. N 10. С. 14; Гришин Д.А. К вопросу о совершенствовании производства дознания // Российский следователь. 2008. N 1. С. 10 - 11.

Во взаимоотношениях "следователь - прокурор" хотя и произошло "урезание" полномочий контрольного характера и преобразование части из них в полномочия надзорного характера, в целом сущность деятельности прокурора в этой связке по-прежнему носит контрольно-надзорный характер <4>.

<4> Обоснование этого вывода см.: Каретников А.С., Коретников С.А. Сущность полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием: прошлое и настоящее // Российская юстиция. 2015. N 5. С. 49 - 52.

К тому же потерю некоторых полномочий контрольного характера прокуроры компенсировали активностью использования оставшихся форм прокурорского реагирования на негативные явления, допускаемые следователями. Среди них следует выделить требования прокуроров об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных следователями при производстве предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), которые и являются предметом настоящего исследования.

В ст. 37 УПК до принятия Закона N 87-ФЗ подобная форма прокурорского реагирования именовалась "указанием". Ее переименование в "требование" преследовало цель преобразования полномочия контрольного характера в полномочие, присущее надзорной деятельности. На первый взгляд, теперь требование прокурора, в отличие от ранее даваемых им указаний, не столь обязательно для следователя и руководителя следственного органа. Во всяком случае, именно такой вывод следует из редакции ч. 3 ст. 38 и ч. 4 ст. 39 УПК. На самом же деле переименование указаний прокурора в требования никак не отразилось на уровне обязательности последних для должностных лиц органов предварительного следствия. Чтобы в том убедиться, проанализируем эту форму прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.

Для того чтобы понять, насколько распространена на практике эта форма прокурорского реагирования, вначале обратимся к статистическим данным. Они показывают, что по Российской Федерации прокуроры направили в адрес следователей требований об устранении нарушений федерального законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК в 2011 г. - 83 223, 2012 г. - 115 594, в 2013 г. - 147 337. За 9 месяцев 2014 года таких требований направлено 117 717 <5>. Эти цифры свидетельствуют, во-первых, о распространенности этой формы прокурорского реагирования и, во-вторых, о значительном ежегодном росте числа требований, направляемых в адрес следователей и их руководителей, что становится уже тенденцией. Но не столько количество требований, сколько степень их выполнения теми, кому они адресованы, определяют эффективность формы прокурорского воздействия. Чтобы установить степень обязательности рассматриваемых актов, вновь обратимся к статистическим данным, но уже прокуратур субъектов РФ, расположенных в различных федеральных округах. В Ростовской области в 2012 г. следователями Следственного комитета РФ было удовлетворено 1129 требований из 1210, следователями МВД России - 4642 из 4661, следователями ФСНК - 319 из 322 <6>. За 5 месяцев 2014 года следователями Следственного комитета РФ по Омской области удовлетворено 364 из 383 требований, следователями МВД - 1717 из 1797, следователями ФСНК - 76 из 76 <7>. В Сахалинской области за 9 месяцев 2013 года удовлетворено требований - 1443 из 1585, за этот же период 2014 года удовлетворено 2222 из 2228 рассмотренных требований <8>.

<5> См.: Основные результаты прокурорской деятельности за 2011 - 2012 гг., за 2013 г. и за январь - октябрь 2014 года // http://genproc.gov.ru/stat/data/478364/.
<6> См.: Статистические отчеты по итогам работы за 2012 год по Ростовской области // http://www.prokuror-rostov.ru/statistics/.
<7> См.: Статистическая информация по итогам работы прокуратуры Омской области за 5 месяцев 2014 года // http://www.prokuratura.omsk.ru/statistic/.
<8> См.: Основные статистические данные о работе органов прокуратуры Сахалинской области за 9 месяцев 2014 года // http://www.sakhalinprokur.ru/stats.php?id=14.

Приведенные статистические данные показывают, что требования прокуроров следователями удовлетворяются почти в ста процентах случаев. Показатель этот отражает состояние практики в этом вопросе не только в указанных областях, но и во всех иных субъектах РФ, о чем свидетельствуют статистические отчеты их прокуратур, размещенные в сети Интернет. Это позволяет сделать вывод, что переименование указаний в требования вовсе не отразилось на уровне их императивности для следователя. Были обязательны указания, теперь таковыми фактически стали требования. Но это и неудивительно. Ведь планка обязательности в этом случае зависит не от названия процессуального документа, а от его содержания. А вот оно-то как в указаниях, так и в требованиях идентично. Как в том, так и в другом процессуальном документе отражаются сведения о том, какие нормы закона нарушены, в чем это проявилось и что требуется сделать для устранения нарушений. Поэтому планка обязательности как указаний, так и требований находится в прямой зависимости от вида нарушенной нормы закона и характера предписываемого действия или решения, а не от их наименования. Именно эти факторы определяли и определяют безусловную и условную обязательность этих форм реагирования прокурора на выявленные в деятельности следователя нарушения. Обоснуем этот тезис.

Нормы уголовно-процессуального права принято классифицировать на нормы-определения, нормы-принципы, обязывающие, запрещающие и управомочивающие <9>. Нормы-определения раскрывают понятия терминов, употребляемых в УПК (ст. 5). Определения эти имеют ориентирующее значение для уголовно-процессуальной деятельности каждого участника уголовного процесса. Многие из них нарушить невозможно. Например, алиби подозреваемого (п. 1) можно опровергнуть или подтвердить, но нарушить содержание этого понятия невозможно. Но есть среди этих норм и такие определения, отход от которых будет означать нарушение уголовно-процессуального закона. Например, незаконным будет решение следователя о привлечении к участию в деле в качестве законного представителя лица, не указанного в п. 12 ст. 5 УПК. Незаконно исчисление срока задержания с момента составления протокола о задержании, а не с момента фактического задержания лица (п. 11 ст. 5 УПК). Незаконными могут быть признаны действия и решения следователя, противоречащие и некоторым иным нормам-определениям. Выявить подобные нарушения прокурору не составляет большого труда.

<9> См.: Уголовный процесс / Под ред. С.А. Колосовича, Е.А. Зайцевой. М., 2003. С. 28 - 29.

Нормы-принципы определяют сущность и содержание уголовного процесса, уровень защиты личности в уголовном процессе. Это не только правовая, но и нравственная основа всей уголовно-процессуальной деятельности. Поэтому все нормы, помещенные в гл. 2 УПК, подлежат обязательному соблюдению и исполнению всеми участниками процесса, и в первую очередь должностными лицами, ведущими производство по уголовному делу. Отход следователя от требования любого из принципов - существенное нарушение уголовно-процессуального закона, и задача прокурора - среагировать на такое нарушение.

В силу особенностей предмета правового регулирования большинство норм уголовно-процессуального права относятся к двум видам - обязывающим и запрещающим. Обязывающие нормы содержат однозначные предписания и закрепляют обязанности всех субъектов уголовно-процессуальной деятельности. Например, ч. 2 ст. 21 УПК обязывает следователя в каждом случае обнаружения признаков преступления принимать все предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в его совершении. Обязывает она к этому и прокурора. Если следователь бездействует и не проводит работу по находящимся в его производстве делам, значит, он нарушает эту норму закона. Нарушением закона будет и бездействие следователя, выразившееся в затягивании процесса предъявления вынесенного постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого свыше срока, установленного законом. Таких обязывающих норм в УПК предостаточно.

Запрещающие нормы содержат запреты на определенные действия либо указывают обстоятельства, исключающие участие лица в уголовном процессе. Например, следователю запрещается осуществлять предварительное следствие, если он родственник кого-либо из участников уголовного дела (п. 3 ч. 1 ст. 61 УПК). Несоблюдение им в своей деятельности запрещающих норм права делает ничтожными полученные в результате этой деятельности результаты.

Выявление прокурором всех рассмотренных нарушений и их устранение требуется не только во благо восстановления чьих-то нарушенных прав и законных интересов, но и для обеспечения целей, стоящих перед уголовным судопроизводством, в чем в одинаковой степени заинтересованы прокурор и следователь. Поэтому если из представленного прокурором документа, именуемого требованием, явно следует, что допущено нарушение норм-определений, норм-принципов, обязывающих и запрещающих норм уголовно-процессуального закона, то трудно представить причину, по которой следователь мог бы не исполнить требование прокурора. Ведь выявленное нарушение этих норм права становится очевидным для всех, и у следователя в этом случае нет каких-либо оснований отказаться исполнить законное требование прокурора. Тем более что каждый следователь заинтересован в положительной оценке его работы, а тяжба с прокурором в явно проигрышной ситуации дивидендов ему не принесет. Кроме того, и руководитель следственного органа заинтересован в качественной работе подчиненных ему следователей. А потому в ситуации, когда прокурор в своем требовании указывает на явное нарушение норм уголовно-процессуального права, он вряд ли согласится принять от следователя письменные возражения на требование прокурора, а тем более направит их прокурору. Поэтому есть все основания считать обязательными для следователя требования прокурора об устранении допущенных в процессе производства предварительного следствия нарушений норм-определений, норм-принципов, обязывающих и запрещающих норм уголовно-процессуального права. Утверждая так, не допускаем мысли, что прокурор может направить подобное требование при отсутствии таковых нарушений в действиях следователя. Не допускаем потому, что вряд ли прокурор, понимая, что такое требование может оказаться предметом оценки вышестоящим прокурором, будет подвергать сомнению свою профессиональную пригодность перед вышестоящим руководителем. А если и есть такие случаи, то это можно считать досадным исключением из правила, порождающим недоразумения во взаимоотношениях между прокурорскими и следственными работниками.

Несколько иначе могут обстоять дела в отношении управомочивающих норм, которые определяют права, пределы и содержание полномочий следователя при производстве по уголовному делу. Иначе говоря, они устанавливают меру возможного поведения следователя в той или иной процессуальной ситуации. Например, следователь вправе избрать самостоятельно меру пресечения в отношении подозреваемого и обвиняемого (ч. 1 ст. 97 УПК). Этим правом он может воспользоваться, а может и не воспользоваться. Если следователь решил воспользоваться этим правом, то перед ним открывается другое право - право выбора конкретной меры пресечения из числа тех, что предусмотрены законом (ст. 98 УПК). Он вправе отказать подозреваемому или обвиняемому в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве (ч. 3 ст. 317.1 УПК), вправе принимать иные решения. Воспользоваться этим правом или нет - решает следователь. Но свой выбор он осуществляет не по наитию, а на основании оценки собранной к моменту принятия того или иного решения информации. Поэтому мерилом правильности выбранного следователем варианта решения всегда выступает информация. В основном в качестве ее выступают доказательства, собранные установленным законом путем. Но на выбор варианта решения может оказать влияние и информация ориентирующего характера, например полученная при производстве оперативно-розыскных мероприятий. Все зависит от характера принимаемого решения, ибо требуемый объем и содержание такой информации для принятия того или иного решения различны. Для задержания лица в качестве подозреваемого нужен один уровень информационной обеспеченности решения, а для предъявления обвинения в совершении преступления - другой, более высокий. Часть 1 ст. 171 УПК требует, чтобы к моменту вынесения постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого следователем были собраны достаточные доказательства причастности его к тому преступлению, в совершении которого он обвиняется. Итак, обязательными предпосылками реализации следователем управомочивающих норм уголовно-процессуального права являются, во-первых, наличие сведений, дающих возможность обосновать принятое решение, и, во-вторых, правильная оценка этих сведений следователем. Именно в вопросах оценки информации с точки зрения ее относимости, допустимости, достоверности и достаточности для принятия того или иного решения и происходят разногласия между должностными лицами, осуществляющими производство по уголовному делу, и иными участниками уголовного процесса. И каждый, в определенных законом рамках, вправе отстаивать свою позицию в этом вопросе. Если прокурор считает, что следователь без достаточных оснований предъявил лицу обвинение в совершении преступления, то обязан направить в адрес руководителя следственного органа требование об устранении допущенного нарушения уголовно-процессуального закона путем отмены вынесенных следователем постановлений. Вправе прокурор требовать и устранения нарушений уголовного права, если считает, что квалификация деяния, совершенного обвиняемым, неверна. Но требования подобного характера не обязательны для следователя не только по нормам действующего закона, они таковыми были и до принятия Закона от 5 июня 2007 г., когда они назывались указаниями. И это правильное положение, направленное на охрану принципа свободы оценки доказательств в уголовном судопроизводстве (ст. 17 УПК). Потому наличие по таким требованиям разногласий между прокурором с одной стороны и следователем, руководителем следственного органа с другой - вполне нормальное явление и должно спокойно восприниматься этими должностными лицами. Принципиально изменился лишь путь разрешения подобных разногласий. Если ранее в подобных случаях следователь был обязан доказывать перед вышестоящим прокурором, что надзирающий прокурор не прав, то теперь прокурор обязан доказывать перед вышестоящим руководителем следственного органа, что не прав следователь или руководитель нижестоящего следственного органа. То есть изменились не основания разрешения разногласий, а пути. Но стоило ли простой и эффективный прошлый путь менять на нынешний, до неразумности усложненный? Тем более что окончательное решение по поводу возникшего разногласия как при старом порядке, так и при новом принадлежит все равно прокурору, только теперь в лице Генерального прокурора РФ (ч. 6 ст. 37 УПК).

Пристатейный библиографический список

  1. Александров А.С. Правовое положение прокурора на стадии предварительного расследования // Уголовный процесс. 2007. N 10.
  2. Гришин Д.А. К вопросу о совершенствовании производства дознания // Российский следователь. 2008. N 1.
  3. Каретников А.С., Коретников С.А. Сущность полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием: прошлое и настоящее // Российская юстиция. 2015. N 5.
  4. Лапин С.Ю. Прокурор-следователь: революция началась // Эж-Юрист. 2007. N 26.
  5. Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И. Верните прокурора // Российская газета. 2008. 20 мая.
  6. Соловьев А.Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменениями процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. N 3.
  7. Ткачев И.В. О правовом регулировании полномочий прокурора // Российский следователь. 2008. N 4.
  8. Уголовный процесс: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. С.А. Колосовича, Е.А. Зайцевой. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2003.