Мудрый Юрист

Подчинение государственных органов правилам конкуренции в России

Васильева Светлана Викторовна, доцент Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

В начале 2014 г. французские и российские ученые на международной конференции, организованной Центром публичного права им. Мишеля де л'Опиталя Университета Оверни (Клермон-Ферран I) и ассоциацией "Комитас Гентиум: Франция - Россия" (Comitas Gentium France-Russie), обсудили актуальные проблемы развития административного права во Франции и России. Административистами Франции были предложены для обсуждения следующие темы: место и роль публичной службы в административном праве Франции (Жиль Гуглиельми); современное состояние судебного дуализма во Франции (Доминик Тюрпан); административная деятельность и правовой дуализм во Франции (Беноа Плессикс); ответственность без вины и социализация рисков во французском праве (Мариза Дэгерг); аутсорсинг и его лимиты во французских государственных учреждениях (Пьер Эсплюгас); административная прозрачность и развитие партиципаторной демократии (Оливье Лаваль); вина в административном праве Франции (Бенуа Делоне); подчинение публичных властей конкурентному праву (Орильен Антуан); роль и сущность независимых публичных (государственных) органов, участвующих в регулировании экономики (Паскаль Иду); защита основных свобод административным судом (Мари-Элизабет Бодоан). Российские ученые выступили с докладами: административная юстиция в России (Ю.Н. Старилов); развитие законодательства об административной ответственности в России (К.А. Кононов); "срочные процедуры" в российском праве (М.А. Филатова); принцип гласности в России (Карин Беше-Головко); подчинение государственных органов правилам конкуренции в России (С.В. Васильева); публично-правовое регулирование экономики в России: институциональная эволюция (Э.В. Талапина); разграничение административной и уголовной ответственности по российскому праву (Л.В. Головко). В публикуемых материалах освещены основные проблемы указанных тем.

Ключевые слова: Франция, Россия, международная конференция, Комитас Гентиум: Франция - Россия, административное право, направление развития, сходство и различия, административная ответственность, административная юстиция, административное судопроизводство.

Public Authorities Subordination to Competition Law Rules in Russia

S.V. Vasilyeva

In early 2014, French and Russian scholars discussed the topical issues of development of administrative law in France and Russia at the International Conference organized by the Centre of Public Law named after Michel de L'hospital of the University of Auvergne (Clermont-Ferrand) and the Association of Comitas Gentium France-Russia (Comitas Gentium France-Russie). French administrative law experts proposed to discuss the following topics: the place and role of the public service in administrative law of France (Gilles Guglielmi); the current state of the judicial dualism in France (Dominique Turpin); administrative activities and legal dualism in France (Benoit Plessix); liability without fault and socialization of risks in France (Maryse Deguergue); outsourcing and its limits in French public institutions (Pierre Esplugas); administrative transparency and the development of participatory democracy (O. Lavail); fault in the administrative law of France (Benoit Delaunay); public authorities subordination to competition law (Aurelien Antoine); the role and nature of independent public (government) bodies Involved in the regulation of the economy (Pascale Idoux); protection of fundamental freedoms by an administrative court (Marie-Elisabeth Baudoin). Russian scholars made reports on administrative justice in Russia (Y.N. Starilov); the development of the law on administrative responsibility in Russia (K.A. Kononov); "urgent procedures" in Russian law (M.A. Filatova); the principle of transparency in Russia (Karin Bechet-Golovko); public authorities subordination to competition law Rules in Russia (S.V. Vasilyeva); public law regulation of the economy in Russia: institutional evolution (Elvira Talapina); delineation of administrative and criminal liability under Russian law (L.V. Golovko). The published materials highlight the major problems of these topics.

Keywords: France, Russia, international conference, Comitas Gentium France-Russia, administrative law, development path, similarities and differences, administrative liability, administrative justice, administrative jurisprudence.

Правила конкуренции: их нормативные истоки и содержание

В статье 13 Конституции РФ устанавливаются принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности. Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Таким образом, российская Конституция задает правовые основы политической и экономической конкуренции. Исходя из действующего законодательства, правила политической конкуренции неочевидны, хотя их и можно выводить из теории и практики выборов, законодательного процесса, партийного строительства, системы взаимодействия парламента и органов исполнительной власти. Правила экономической конкуренции достаточно хорошо разработаны и представлены в антимонопольном законодательстве. Его действенность подтверждается частыми изменениями и дополнениями.

Вместе с тем конкурентный правопорядок характерен практически для всех сфер общественных отношений: политических, экономических и социальных. Очевидна связь между конкурентным правопорядком в этих сферах. С одной стороны, качество политической конкуренции предопределяет уровень социально-экономического развития страны. С другой стороны, экономическая конкуренция и сбалансированное распределение социальных ресурсов могут благотворно сказываться на качестве политической конкуренции. При этом конкурентный правопорядок имеет общие правовые основания и содержательное наполнение. Нормы российского законодательства могут деформировать конкурентный правопорядок: применительно к экономике речь идет о некоторых правилах установления монопольного положения организации на рынке, применительно к политике - о некоторых положениях о доступе политических партий и иных организаций на выборы, применительно к социальной сфере - о некоторых механизмах перераспределения ресурсов, например в области социальной ответственности бизнеса. Конкуренция в социальной сфере с точки зрения права ориентируется на соблюдение принципов равноправия и справедливости при распределении ресурсов в обществе и между гражданами.

В любой сфере неформальные отношения восполняют недостающие правила конкуренции. Правила конкуренции относятся к таким социальным нормам, которые могут развиваться параллельно правовому регулированию: субъекты общественных отношений сами создают правила конкуренции в зависимости от сложившихся условий и обстоятельств. Неформальность свойственна конкурентному правопорядку во всех сферах общественных отношений. Причем неформальные правила конкуренции могут оцениваться в той или иной ситуации и как правомерные, и как неправомерные.

Роль политических элит и партий в формировании конкуренции

Для России политическая конкуренция и тесно связанные с ней идеи политического плюрализма, многопартийности, оппозиции - относительно новые явления, которые на протяжении последних десятилетий все больше развиваются в науке и на практике. Однако их воплощение зачастую опережает научные разработки, что негативно сказывается на понимании социально-правовой природы и правовой регламентации этих явлений. Политическая конкуренция наполняется элементами, без которых ее нельзя считать установленной в государстве: свобода мысли и слова; многопартийность; широкая социальная база парламентского представительства, находящая отражение в механизмах его внутренней работы; свободный доступ к средствам массовой информации и их политическая нейтральность; обеспечение деятельности политической оппозиции; механизмы взаимодействия органов публичной власти, позволяющие проявляться различным мнениям в системе власти в целом.

Действующее российское законодательство (например, о выборах, партиях) не в полной мере препятствует злоупотреблению правом со стороны конкурентов, не должным образом ограничивает грязные политтехнологии. Некоторые нормы российского законодательства изначально деформируют правопорядок (в частности, положение о численности партии, необходимой для ее создания; норма об освобождении на выборах от сбора подписей избирателей партий, имеющих представительство в соответствующих законодательных органах). Российское законодательство не регулирует целый ряд институтов и механизмов, которые были бы желательны для развития политической конкуренции (в частности, доминирующее положение партии, злоупотребление доминирующим положением, политическая концентрация).

Основными субъектами, формирующими политическую конкуренцию через законодательство и практическую деятельность, являются политические партии и стоящие за ними элитарные группы (элиты). Идентификация элит, содержание и масштаб их деятельности в России - предмет политического анализа. Организация и деятельность политических партий имеет правовые основы, которые устанавливаются в Конституции РФ и развиваются в законодательстве. Влиять на элиты правовыми средствами возможно только через регулирование таких институтов, как выборы, законодательный процесс, партийное строительство и взаимодействие парламента с органами исполнительной власти.

Политическая конкуренция имеет колоссальное влияние на экономическую и социальную сферы общественных отношений. Наблюдая за партиями, действиями политиков и должностных лиц, общество и граждане воспроизводят (проецируют) модели их поведения на область своей деятельности. Но есть и другой подход. Бывший депутат Государственной Думы В.С. Плескачевский (идеолог саморегулирования в России), в частности, полагает, что демократия в сфере экономики и предпринимательства - свобода выбора моделей поведения на рынке, реальная конкуренция - может повлиять на улучшение качества всей общественно-политической системы <1>, т.е. выстраивание конкуренции в экономической сфере первично.

<1> См: II Всероссийский форум саморегулируемых организаций // Сайт Российского союза промышленников и предпринимателей. URL: http://рспп.рф/announce/view/239 (дата обращения: 7 февраля 2013 г.).

Объем компетенции органов государственной власти и государственных органов: есть ли зависимость от сложившегося конкурентного порядка?

Доктрина конституционного права (которой следует и законодательство) разделяет понятия "орган государственной власти" и "государственный орган". В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ органы государственной власти непосредственно включены в систему разделения властей: Президент РФ, Правительство РФ, парламент, высший суд. Государственные органы (например, Администрация Президента РФ и органы исполнительной власти) прямо в эту систему не включаются, хотя и ощущают влияние органов государственной власти на свою деятельность.

Органы исполнительной власти наделяются компетенцией в зависимости от своего статуса: министерства, службы или агентства. В соответствии с Указом Президента РФ министерства осуществляют нормотворческие и регуляционные функции, службы - контролируют и надзирают, агентства - оказывают услуги <2>.

<2> См.: Глушко Е.К. Административная реформа (российский и зарубежный опыт). М., 2009.

Регулирование, контроль и услуги в сфере экономического развития государства - одно из самых масштабных направлений деятельности органов государственной власти и государственных органов. Этим направлением непосредственно на уровне Федерации занимаются: Правительство РФ, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Министерство энергетики, Министерство регионального развития, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителя, Федеральная налоговая служба, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и др. Вопросами экономики косвенно занимаются и иные органы.

Система органов и объем их компетенции постоянно развиваются в зависимости от актуальности того или иного экономического вопроса и его интерпретации политическими партиями и элитами <3>. Например, долго обсуждалось, каким способом управлять экономикой Дальнего Востока (ресурсами и собственностью): создать ли отдельное министерство, государственную корпорацию или наделить соответствующей компетенцией действующие органы. Было образовано министерство. Долго обсуждалось, кому доверить управление публичными финансами. По этому вопросу в свое время высказался заместитель министра финансов С. Сторчак <4>. Он обосновывал образование специализированного агентства при Правительстве РФ для управления средствами резервного фонда и фонда национального благосостояния, а также государственным долгом: "Сотрудникам этой организации не надо быть чиновниками, их функционал ближе к функционалу сотрудников Инвестбанка, только работающего с существенными дополнительными ограничениями" <5>. Однако оставались вопросы: какой правовой акт определит статус этого агентства - федеральный закон, как в случае с государственными корпорациями, или подзаконный акт; какой статус у него будет - орган, совет при органе, банк при органе? <6> Неубедительно его мнение о том, что эти полномочия не могут быть доверены Центральному банку и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Решение общественно полезных задач (к которым и относится управление публичными финансами) в частноправовых формах недопустимо. Нельзя передавать государственные полномочия специально создаваемому открытому акционерному обществу (ОАО). Для управления публичными финансами необходимо также избирать не частноправовые, а публично-правовые процедуры, в которых ОАО, например, действовать не может.

<3> См.: Кузин А.Л. Публичный интерес в гражданско-правовых отношениях с участием РФ // Государство и право. 2008. N 5; Черникова Е.В. Публичность в правовом регулировании банковской деятельности // Государство и право. 2009. N 6; Чиркин В.Е. Возможности и пределы публично-правовых инструментов в условиях финансово-экономического кризиса // Государство и право. 2009. N 10.
<4> См.: Быть ли госкорпорации для Дальнего Востока // URL: http://pppinrussia.ru/main/novosti/news/closeup/7122 (дата обращения: 20.07.2015); Сторчак С. Как управлять средствами резервных фондов // Ведомости. 2013. 2 февр.
<5> Как управлять резервами // Ведомости. 2013. 4 февр.
<6> Иойрыш А.И., Терентьев В.Г. Оправданно ли создание госкорпораций как инструмента для активизации промышленной политики России? // Государство и право. 2009. N 7.

Правовая доктрина слаба, когда решение зависит от политической конъюнктуры, интересов определенных партий и элит. Этот вопрос был в целом решен в пользу Центрального банка, особенно на фоне назначения нового руководителя - Э. Набиуллиной. Вообще, чувствуется точечный подход в наделении компетенцией органов и ее реализации, т.е. принятие мер в зависимости от конкретной проблемы и сегодняшнего ее разрешения: вывод основан на примерах свободных экономических зон, деятельности государственных корпораций.

Политические партии и элиты достаточно традиционны, поэтому объем компетенции органов обусловлен традициями регулирования, контроля в сфере экономики и оказания услуг гражданам. Российское государство в соответствии со сложившейся национально-исторической традицией берет на себя всю полноту регулирования отношений. В этой связи слишком бюрократизированными выглядят процедуры выделения средств на частно-государственное партнерство из Инвестиционного фонда РФ: много инстанций и большие дискреции деятельности органов.

Развивается доктрина и практика привлечения организаций к осуществлению государственных полномочий <7>. Так, Федеральным законом на Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" возложены отдельные государственные полномочия. На основании федеральных законов допускается передача организациям полномочия по сертификации, а также наделение подведомственных учреждений полномочиями органа кадастрового учета. Передача частным лицам в управление государственного имущества довольно часто встречается в России в сфере культуры. Такая передача осуществляется на основе концессионных соглашений и административных актов органов власти. Эти правовые формы использовались, например, при передаче подмосковной усадьбы "Середниково" потомку М.Ю. Лермонтова и иконы "Богоматерь Одигитрия" из Русского музея церкви Александра Невского, расположенной на территории подмосковного коттеджного поселка "Княжье озеро". Во всех случаях процесс передачи имущества сопровождается подписанием охранных грамот. В проекте Кодекса об административном судопроизводстве предусмотрена возможность обращения с исками к организациям, осуществляющим государственные полномочия: это дополняет гарантий истцам, которые будут судиться с ними, как будто обращаются с иском к государству <8>.

<7> См.: Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М., 2012.
<8> Петров А.И. Формирование механизма развития государственно-частного партнерства в сфере культуры: автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2012.

Государственные органы, на которые влияют правила конкуренции. Как в зависимости от этого может характеризоваться их деятельность?

Конкурентный правопорядок распространяется на деятельность органов, реализация компетенции которых зависит от интересов партий и элит, т.е. органов, на которые так или иначе способны влиять элиты.

Первое - это органы, которые входят в систему разделения властей: органы государственной власти, за исключением высших судов, деятельность которых строится на основании принципов независимости и подчинения только закону. Таким образом, деятельность Президента РФ, Правительства РФ и парламента - органов, включенных в законодательный, в том числе бюджетный, процесс, - в наибольшей мере испытывает влияние правил конкуренции.

Второе - это органы, которые, исходя из объема их компетенции, имеют ключевые позиции в системе принятия решений. Так, свои экспертные мнения по экономическим вопросам почти всегда официально высказывают: Министерство финансов, Министерство экономического развития, Министерство промышленности и торговли, Министерство регионального развития. Особое место в этом ряду занимает Министерство экономического развития. По положению оно компетентно регулировать, казалось бы, любые вопросы экономического развития: промышленность, государственно-частные партнерства, поддержку социально ориентированных организаций, государственные корпорации, приватизацию, лоббизм и др. Министерство направляет своих сотрудников в рабочие группы парламента, использует рекомендации, подготовленные его консультативными и совещательными органами, взаимодействует с бизнесом через публичные консультации, проводимые в процессе оценки регулирующего воздействия.

Третье - к государственным органам, на которые влияют правила конкуренции, относятся органы, ответственные за порядок в определенных сферах экономики. Примером может являться Федеральная антимонопольная служба. Анализируя количество и состав ее экспертных и общественных органов с учетом неформальных связей (а их у нее 29 по состоянию на 30 декабря 2013 г.), можно прийти к следующему выводу: активнее всего совещательные органы создают органы с относительно широким спектром рассматриваемых вопросов. Партии и элиты, поддерживающие те или иные экономические группы интересов, могут влиять на работу этой службы через ее экспертные и общественные советы.

Государственные органы, которые формируют правила конкуренции. Насколько существенно эти органы могут влиять на конкурентный правопорядок?

Правила конкуренции должны быть относительно устойчивыми (на то они и правила!). Они формируются в ходе законодательного регулирования отношений, а также в ходе обычной практики. На формирование правил конкуренции влияют органы государственной власти; органы, имеющие ключевые позиции в системе принятия решений; органы, ответственные за порядок в определенных сферах экономики.

Но ключевые позиции в формировании правил конкуренции занимают органы государственной власти. И ведущая роль в этом ряду принадлежит Президенту РФ. Сложилась обычная практика его консультаций с представителями партий и бизнеса. Его ведущая роль поддерживается наделением Президента РФ в законодательстве новыми полномочиями. Эта тенденция рассматривается зачастую как естественное состояние: чтобы вопросы решались, их надо передать сильному органу в системе власти - Президенту РФ. В частности, предлагалось создать при нем совет по оценке регулирующего воздействия и забрать эту функцию у Министерства экономического развития.

Правительство РФ участвует в процессе принятия решений и тоже создает консультативные площадки. Оценивая форматы работы открытого правительства, можно сделать вывод о политической ангажированности этой площадки и некоторой искусственности формируемой им конкуренции.

Парламент - это место для дискуссий, в котором представлены разные политические силы. Поэтому ему по природе свойственно формировать правила политической конкуренции (и действовать, соответственно, по ним). Конкуренцию идей, влияние партий и элит, а также экономических групп можно особенно ярко почувствовать в ходе парламентских слушаний: обращали на себя внимание недавние слушания по приватизации, частно-государственному партнерству, деятельности государственных корпораций <9>.

<9> Дансаранова С.Д. Институт частно-государственного партнерства: становление и развитие в России: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Улан-Удэ, 2007; Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012; Юхно А.С. Компенсация как средство правовой защиты в международных инвестиционных отношениях: последние тенденции // Государство и право. 2012. N 7; Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Международное частное право и инвестиции: научно-практическое исследование. М., 2011; Они же. Правовые условия формирования благоприятного инвестиционного климата и информационной среды в Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. N 10; Доронина Н.Г. Инвестиционный климат: вопросы правового регулирования // Журнал российского права. 2012. N 1.

Конкуренцию формируют и различные полугосударственные структуры, например Уполномоченный по защите прав бизнеса. В соответствии с Указом Президента РФ он может проводить разбирательство споров между предпринимателями и органами власти и обращаться с соответствующими заявлениями в уполномоченные органы в защиту прав предпринимателей.

Выводы

Конкуренция, вне зависимости от сферы общественных отношений, может оцениваться на предмет соблюдения принципов равноправия, справедливости, свободы, сбалансированности. В оценке конкурентного правопорядка могли бы помочь такие понятия, как равноправие и справедливость при распределении ресурсов, свобода действий конкурентов, баланс интересов, развитие возможностей, а не уравнивание, "меньший имеет преимущество в политике", публичность политических соглашений.

В любом случае, партии и элиты в ходе своей деятельности прямо или косвенно влияют на работу государственных органов, вовлекая их в конкуренцию. Конкуренция при этом всегда остается политической, но при участии органов исполнительной власти, в деятельности которых много конкретики, становится более предметной и опускается с общего уровня власти на уровень реализации конкретной компетенции - конкуренция компетенций и влияния органов на реальное принятие решений. Специалисты говорят даже о том, что существует ведомственный лоббизм: продвижение интересов одного ведомства в системе принятия решений. Хотя с точки зрения теории лоббизма это невозможно: лоббистами могут быть только частные лица.

Несмотря на то что деятельность российских органов в плане соблюдения правил конкуренции не всегда оценивается положительно, они вынуждены соблюдать эти правила, так как в России в той или иной мере реализована система разделения властей, есть несколько партий, которые представлены в парламенте, проводятся выборы, в экономике используется антимонопольное регулирование.