Мудрый Юрист

Деятельность росфинмониторинга в сфере бюджетного и налогового контроля

Прошунин Максим Михайлович, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, доцент.

Настоящая статья посвящена финансово-правовым вопросам деятельности Росфинмониторинга для целей реализации государственного финансового контроля в бюджетной и налоговой сферах. Автор доказывает, что сфера деятельности подразделения финансовой разведки постоянно расширяется, что позволяет говорить о выполнении Росфинмониторингом функции налогового и бюджетного контроля. В статье раскрываются формы взаимодействия Росфинмониторинга с другими органами государственного финансового контроля, а также указывается на существующие пробелы в финансово-правовом регулировании.

Ключевые слова: легализация преступных доходов, финансовый мониторинг, подразделение финансового мониторинга, финансирование терроризма, налоговые преступления, бюджетный контроль, налоговый контроль, Росфинмониторинг.

Activities of Rosfinmonitoring in the Sphere of Budgetary and Tax Control

M.M. Proshunin

Proshunin Maxim M., Professor of the Department of Financial Law in the Russian Academy of Justice, Doctor of Law, Assistant Professor.

This article is devoted to financial law issues of activity of Rosfinmonitoring for state financial control in budgetary and tax areas. The author states that the actions taken by national financial intelligence unit are extended permanently. It allows to state that Rosfinmonitoring started carrying out public functions in tax and budgetary control areas. The article describes the forms of interactions between Rosfinmonitoring and state financial control authorities. The author also stresses the existing financial law gaps.

Key words: money laundering, financial monitoring, financial intelligence unit, terrorism financing, tax crimes, budgetary control, tax control, Rosfinmonitoring.

Не вызывает сомнения тот факт, что одной из современных задач, стоящих перед Росфинмониторингом, является обеспечение функционирования национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Однако в последнее время на первый план в деятельности национального подразделения финансового мониторинга выходит обеспечение прозрачности самих финансовых институтов и прозрачности всей экономической деятельности с акцентом на расходование бюджетных средств и деятельность организаций с акционерным участием государства.

Как отмечает Р.В. Журбин, "наиболее уязвимыми для теневого оборота оказываются бюджетные расходы, имущественные и финансовые активы компаний, в том числе с государственным участием, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического, оборонного, строительного комплексов" <1>.

<1> Журбин Р.В. Противодействие использованию фирм-однодневок для совершения преступлений // Российский следователь. 2014. N 17.

Не скроем того факта, что существует ряд критических замечаний относительно деятельности Росфинмониторинга как своего рода "промежуточного звена" между агентами правоохранительных органов и самими правоохранительными органами, подчас отрицающей финансово-правовой характер деятельности Росфинмониторинга и придающей ему скорее технический или исключительно правоохранительный оттенок.

При таком подходе значение деятельности федерального органа исполнительной власти значительно упрощается и сводится к тому, чтобы успокоить хозяйствующих субъектов и домохозяйства и отдалить их от мысли, что информация о сделках, например с недвижимостью стоимостью от 3 миллионов рублей, в результате которых осуществляется переход права собственности на недвижимое имущество, операциях по купле-продаже иностранной валюты на сумму от 600 тыс. рублей, направляется напрямую в правоохранительные органы.

На наш взгляд, такой подход к деятельности Росфинмониторинга и, как результат, отрицание финансово-правовой природы его деятельности неприемлемы. В настоящее время Росфинмониторинг является одним из наиболее значимых и информационно емких федеральных органов государственной власти и, в частности, органов государственного финансового контроля <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.М. Прошунина, М.А. Татчука "Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма)" включена в информационный банк согласно публикации - Изд-во БФУ им. И. Канта, 2014.

<2> Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова [и др.]; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Инфра-М: НОРМА, 2013; Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: монография. М., 2010. С. 90.

Вместе с тем сфера деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу постоянно расширяется, в том числе за счет выполнения ряда функций в таких сферах государственного финансового контроля, как бюджетный и налоговый контроль.

Наличие информации об операциях и сделках, и прежде всего возможность привлекать финансовые институты к мониторингу и, как следствие, получать необходимую актуальную информацию о клиентах, их представителях, выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах, операциях и сделках, в короткие сроки позволяет Федеральной службе по финансовому мониторингу решать нетривиальные задачи по предотвращению использования финансовой системы России в противоправных целях, в том числе в бюджетной и налоговой сферах.

Несмотря на то что в нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствует прямое указание на Росфинмониторинг как на орган государственного бюджетного и налогового контроля <3>, характер осуществляемых им действий позволяет говорить о наличии бюджетно-налоговой составляющей в процедурах финансового мониторинга, осуществляемых российским подразделением финансовой разведки.

<3> См.: Указ Президента РФ от 13.06.2012 N 808 "Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 25. Ст. 3314.

Развитие налогово-бюджетной составляющей в деятельности ФСФМ необходимо увязывать прежде всего с принятием Федерального закона от 28 июня 2013 года N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" <4>, когда налоговые, валютные преступления были включены в число предикатных преступлений для целей определения понятия "легализация доходов, полученных преступным путем", что позволило Росфинмониторингу в рамках реализации информационно-аналитической функции рассматривать операции и сделки на предмет их возможной взаимосвязи с налоговыми, валютными и таможенными правонарушениями.

<4> Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 26. Ст. 3207.

В настоящее время Росфинмониторинг получил право направлять в налоговые органы информацию о выявленных операциях и сделках, предположительно связанных с легализаций доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, связанных с совершением налоговых правонарушений.

При этом основными путями взаимодействия Росфинмониторинга и Федеральной налоговой службы является обмен информацией относительно возможных хищений бюджетных средств и коррупционных преступлений. Равным образом информация из Федеральной налоговой службы относительно банковских счетов, недвижимого имущества и учредителей позволяет Росфинмониторингу выявить активы, которые в результате расследования уголовных правонарушений могут стать предметом конфискации со стороны правоохранительных органов.

Как отметил руководитель Росфинмониторинга Ю.А. Чиханчин, "ведется работа и по конкретным поручениям руководства страны. В частности, проведен совместный анализ осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд по контрактам, цена которых превышает 1 млрд руб. В рамках указанного взаимодействия получены сведения об учредительских связях поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в полном объеме и своевременно. ФНС России выявлены связи с офшорными юрисдикциями у десятков исполнителей госконтрактов. Кроме того, совместно выявлены сведения о совершении налоговых правонарушений более 10 компаний" <5>.

<5> Выступление директора Росфинмониторинга Ю.А. Чиханчина на расширенной коллегии ФНС России, посвященной итогам деятельности налоговых органов за январь - август 2014 года (Москва, 10 сентября 2014 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.fedsfm.ru/press/publications/1246 (дата обращения: 28.09.2015).

Взаимодействие Федеральной налоговой службы и Росфинмониторинга строится на основании административного договора, регулирующего порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере обмена информацией, при проведении совместных аналитических мероприятий.

В 2015 г. подписано новое соглашение о сотрудничестве и организации информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по финансовому мониторингу. Как отмечает Ю.А. Чиханчин, "роль ФНС России, ее база данных о налогоплательщиках является уникальной в решении стратегических задач. Но и сформированная база данных Росфинмониторинга должна повысить эффективность совместных мероприятий" <6>. При этом планируется, что основными направлениями деятельности должна стать работа по внедрению модели управления поведением налогоплательщиков в наиболее рисковых отраслях экономики, прежде всего в сфере рынка бытовой техники и электроники, а также рынка драгоценных металлов.

<6> Директор Росфинмониторинга Ю.А. Чиханчин и руководитель ФНС России М.В. Мишустин подписали Соглашение о межведомственном сотрудничестве [Электронный ресурс]. URL: http://fedsfm.ru/releases/1760 (дата обращения: 01.11.2015).

Не менее важно, на наш взгляд, определение органами государственного финансового контроля совместной стратегии противодействия правонарушениям в бюджетной и налоговой сфере. Так, Росфинмониторинг напрямую если и не контролирует расходование бюджетных денежных средств, как это, например, имеет место быть в случае с Федеральным казначейством, то имеет достаточно отлаженный механизм по сбору информации об операциях и сделках на финансовом рынке с денежными средствами, полученными участниками хозяйственных операций из бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Данная информация чрезвычайно важна для ФНС России, ФТС России, Счетной палаты Российской Федерации, Банка России и других органов государственного финансового контроля в процессе осуществления контрольных процедур.

Отдельным направлением деятельности Росфинмониторинга в сфере налогового контроля следует признать разработку критериев необычных операций, связанных с потенциальным уходом от налогообложения. Такая работа проводится совместно с Банком России. Так, в рамках письма от 31 декабря 2014 г. N 236-Т "О повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов" <7> Банк России определяет транзитные операции юридических лиц (резидентов) как не имеющие очевидного экономического смысла и очевидной законной цели. При непредоставлении клиентами документов, подтверждающих уплату налогов за последний налоговый (отчетный) период, либо документов, подтверждающих отсутствие оснований для уплаты налогов в бюджетную систему Российской Федерации, Банк России рекомендует кредитным организациям реализовывать право на отказ в выполнении распоряжений клиента о проведении банковских операций.

<7> Вестник Банка России. 2015. N 1.

Немаловажную роль должна сыграть Федеральная служба по финансовому мониторингу в рамках реализации положений Федерального закона от 28 июня 2014 г. "Об особенностях осуществления финансовых операций с иностранными гражданами и юридическими лицами, о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <8>, в рамках которого на Росфинмониторинг возложена обязанность по предоставлению согласия на направление информации о клиентах российских финансовых институтов иностранным налоговым органам и агентам. Так, не позднее десяти рабочих дней до дня направления в иностранный налоговый орган информации о клиенте - иностранном налогоплательщике финансовый институт (организация финансового рынка) направляет данную информацию в Росфинмониторинг. По результатам рассмотрения указанной информации Росфинмониторинг в срок не позднее десяти рабочих дней со дня получения указанной информации вправе вынести решение о запрете на направление информации в иностранный налоговый орган.

<8> Собрание законодательства РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3379.

Отметим, что в настоящий момент Росфинмониторингом разрабатываются меры по выявлению финансовых институтов, которые без уведомления направили информацию в иностранные налоговые органы.

В данный момент направление в иностранный налоговый орган информации о лице, на которое распространяется законодательство иностранного государства о налогообложении иностранных счетов, при наличии решения о запрете на направление такой информации либо в иных случаях, когда предоставление такой информации запрещено федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от семисот тысяч до одного миллиона рублей <9>.

<9> Ст. 15.27.2 Кодекса об административных правонарушениях.

В рамках осуществления обязательного мониторинга отметим появление фактически бюджетного контроля за операциями по зачислению денежных средств на счет (вклад), покрытый (депонированный) аккредитив или списанию денежных средств со счета (вклада), покрытого (депонированного) аккредитива хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, а также обществ, находящихся под их прямым или косвенным контролем <10>.

<10> Федеральный закон от 29.12.2014 N 484-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 37.

Любая операция, соответствующая данному качественному критерию, подлежит обязательному мониторингу, если количественный критерий операции равен или превышает 50 млн рублей либо равен сумме в иностранной валюте, эквивалентной 50 млн рублей, или превышает ее.

Агенты финансового мониторинга, а именно кредитные организации и некредитные финансовые институты, уведомляют Росфинмониторинг о каждом открытии, закрытии, изменении реквизитов счетов, покрытых (депонированных) аккредитивов, заключении, расторжении договоров банковского счета, договоров банковского вклада (депозита) и внесении в них изменений, о приобретении и об отчуждении ценных бумаг обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, а также обществ, находящихся под их прямым или косвенным контролем.

Отметим, что появление данного критерия операций, подлежащих обязательному мониторингу, в деятельности агентов финансового мониторинга имеет определенную специфику. Так, назначением данного критерия является контроль за операциями стратегических обществ и обществ, находящихся под их прямым или косвенным контролем, а не противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Появление такого критерия свидетельствует о расширении компетенции Росфинмониторинга, который, таким образом, начинает осуществлять не только государственный финансовый контроль в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, но и общегосударственный финансовый контроль за деятельностью государственно значимых организаций и предприятий.

К существующим правоприменительным трудностям отнесем отсутствие перечня обществ, находящихся под прямым или косвенным контролем обществ, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, что значительно затрудняет деятельность агентов финансового мониторинга - хозяйствующих субъектов по мониторингу такого вида операций.

Обязательным мониторингом "бюджетной направленности" следует рассматривать контроль, осуществляемый Росфинмониторингом в сфере выполнения государственного оборонного заказа. Уже само название предмета государственного финансового контроля говорит об отсутствии прямой связи с противодействием легализации (отмыванием) преступных доходов и финансированием терроризма и, как следствие, безосновательности закрепления указанных положений в Федеральном законе от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <11>.

<11> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418.

Критерий операции, подлежащей обязательному мониторингу, определен законодателем следующим образом: операции по зачислению денежных средств на отдельные счета, открытые в уполномоченном банке, головному исполнителю поставок продукции по государственному оборонному заказу, исполнителю, участвующему в поставках продукции по государственному оборонному заказу, для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", с любых иных счетов, операции по списанию денежных средств с указанных отдельных счетов на любые иные счета, операции по первому зачислению денежных средств на указанные отдельные счета с иных отдельных счетов подлежат обязательному контролю, если сумма, на которую совершается соответствующая операция, равна или превышает 600 тыс. рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 тыс. рублей, или превышает ее.

Операции по второму и последующим зачислениям денежных средств на отдельные счета с иных отдельных счетов или по списанию денежных средств с этих отдельных счетов на иные отдельные счета подлежат обязательному контролю, если сумма, на которую совершается соответствующая операция, равна или превышает 50 млн рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 50 млн рублей, или превышает ее <12>.

<12> Федеральный закон N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418.

В данном случае имеет место сбор информации об осуществленных операциях в рамках государственного оборонного заказа по законодательно установленным критериям и направление данной информации в Росфинмониторинг, что также можно было реализовать в рамках других нормативных правовых актов, в частности специализированных нормативных правовых актов в области государственного оборонного заказа, к которым относится Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <13>.

<13> Собрание законодательства РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.

Нельзя не отметить увеличивающуюся нагрузку на агентов финансового мониторинга путем законодательного закрепления новых видов операций, подлежащих обязательному мониторингу. На наш взгляд, контроль за операциями в сфере выполнения государственного оборонного заказа также возможно было установить и путем осуществления информационного взаимодействия между Росфинмониторингом и соответствующими предприятиями государственного оборонного заказа, не увеличивая операционную нагрузку на хозяйствующих субъектов - агентов финансового мониторинга.

В заключение отметим, что указанные ранее виды деятельности Росфинмониторинга позволяют говорить скорее об опосредованном участии российского подразделения финансовой разведки в осуществлении государственного финансового контроля в налоговой и бюджетной сферах, чем о деятельности Росфинмониторинга в качестве органа государственного налогового и бюджетного контроля. Но не вызывает сомнения тот факт, что в настоящее время Росфинмониторинг, как один из наиболее информационно емких федеральных органов государственной власти, обеспечивает реализацию бюджетного и налогового контроля. При этом в налоговой сфере данное взаимодействие осуществляется на взаимовыгодной основе, что было показано на примере Федеральной налоговой службы.

Позволим предположить, что вовлеченность Росфинмониторинга в бюджетно-налоговую сферу в ближайшее десятилетие будет только возрастать как за счет расширения взаимодействия с органами государственного финансового контроля путем заключения административных договоров, так и путем расширения законодательно закрепленных функций, в том числе в сфере обязательного и факультативного мониторинга операций по расходованию бюджетных фондов.

Вместе с тем хотелось бы видеть расширение данной деятельности не за счет агентов финансового мониторинга - хозяйствующих субъектов, а прежде всего за счет сбора и анализа информации, получаемой от государственных органов, организаций и предприятий с государственным участием, что позволит снизить операционную нагрузку агентов финансового мониторинга и оптимизировать информационные потоки между органами государственного финансового контроля.

Литература

  1. Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418.
  2. Письмо Банка России от 31 декабря 2014 г. N 236-Т "О повышении внимания кредитных организаций к отдельным видам операций клиентов" // Вестник Банка России. 2015. N 1.
  3. Журбин Р.В. Противодействие использованию фирм-однодневок для совершения преступлений // Российский следователь. 2014. N 17.
  4. Международная финансовая система: вызовы XXI века: монография / Бошесн Б., Каиседо Пита Д.П. [и др.]. М.: Буки Веди, 2013. 184 с.
  5. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова [и др.]; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Инфра-М: НОРМА, 2013.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.М. Прошунина, М.А. Татчука "Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма)" включена в информационный банк согласно публикации - Изд-во БФУ им. И. Канта, 2014.

  1. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: монография. М., 2010. 392 с.