Мудрый Юрист

Феномен "административный регламент" в государственном управлении России

Муленко Надежда Валерьевна, аспирантка НИУ Белгородского государственного университета "БелГУ", начальник отделения Миграционной службы Российской Федерации по Белгородской области.

Рассмотрено понятие административного регламента как нормативно-правового акта, носящего процессуальный характер и определяющего обязательные требования к содержанию, порядку, правилам, качеству управленческих действий, обеспечивающих эффективную и качественную реализацию функций в государственном управлении. Также проанализирован комплексный подход к урегулированию вопросов, связанных с исполнением государственных функций и предоставлением государственных услуг на примере деятельности миграционной службы.

Ключевые слова: административный регламент, административная реформа, административные процедуры, административные процессы, государственные услуги, государственное управление, оптимизация, миграция.

Phenomenon of the "administrative regulation" in the state administration of Russia

N.V. Mulenko

Mulenko Nadezhda V., Postgraduate student of Scientific Research University Belgorod State University (BelSU), Head of Department of the Migration Service of the Russian Federation for the Belgorod Region.

The article deals with the concept of "administrative regulations" as a standard - setting instrument, wearing a procedural nature and specifies mandatory requirements for the content, order, rules, quality management actions to ensure an effective and quality implementation of functions in the public administration. Also analyzed a comprehensive approach to resolving issues related to the performance of public functions and the provision of public services on the example of the migration service.

Key words: administrative regulations, administrative reform, administrative procedures, administrative processes, public services, public administration, optimization, migration.

Главным направлением совершенствования системы государственного управления в современной России явилась административная реформа, которая была направлена на построение эффективной системы государственных органов исполнительной власти на основе четкой регламентации их деятельности. Задача реформы заключается в модернизации государственного управления. Следовательно, необходимо сделать управление качественнее, проще, доступнее, яснее, эффективнее, с четко определенной ответственностью всех участников государственного управления. В российской науке в последние годы все больше внимания уделяется появившемуся в период проведения административной реформы термину "административный регламент".

Следует обратить внимание на мнение К.В. Давыдова о том, что институт административных регламентов государственных органов исполнительной власти стоит рассматривать как весьма новое и весьма активно развивающееся явление в административной реальности <1>.

<1> Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.

В научном труде Я.Я. Кайль отмечает то, что нынешние тенденции формирования административной регламентации характеризуются увеличением сферы внедрения регламентации в государственное управление, ликвидацией проявлений коррупции, ростом эффективности профессиональной деятельности государственных служащих, улучшением качества оказания государственных услуг посредством создания многофункциональных центров <2>.

<2> Кайль Я.Я. Развитие административной регламентации в условиях реформирования публичного управления: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Волгоград, 2012. С. 14.

Несколько иное значение имеет высказывание М.В. Коробкина. Административным регламентом, пишет он, является нормативно-правовой акт государственного органа исполнительной власти, определяющий конкретные сроки и очередность административных процедур государственного органа исполнительной власти при исполнении государственного контроля <3>.

<3> Коробкин М.В. Административные регламенты и проблемы их реализации в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 16.

Не следует оставлять без внимания высказывание ученого В.О. Буряги. Его мнение заключается в том, что административный регламент представляет собой общий регламент, включающий в себя ряд взаимосвязанной документации. Целью данной документации при решении поставленной задачи является подробная регламентация деятельности государственного органа исполнительной власти. И далее он подчеркивает, что административный регламент по своей юридической сущности является актом управления, а непосредственно его содержание определяется управленческой процедурой и процессами. Таким образом, административный регламент есть правовой акт, детально закрепляющий последовательность исполнения позитивной управленческой процедуры. При этом ученый отмечает, что, несмотря на стремительный рост разрабатываемых административных регламентов, до настоящего времени отсутствует общая нормативно-совершенная база данных, способствующая их разработке, принятию и функционированию <4>.

<4> Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3 - 6.

Масштабная работа, проводимая по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, может быть безрезультатной и бессмысленной, если следом не последует модернизация административно-управленческих процессов этой власти, в том числе разработка и последующее внедрение современных и эффективных административных регламентов. Посредством административных регламентов есть возможность наладить полномасштабное планирование работы всех подразделений и обеспечить прозрачную систему контроля исполнения поставленных перед ними задач и решений. При разработке административных регламентов с целью совершенствования административно-управленческих процедур и процессов важно учитывать потребности и запросы пользователей государственных услуг, а также требования нормативно-правовых актов, результаты независимой экспертизы, результаты анкетирования и тестирования сотрудников миграционной службы и, что немаловажно, перенимать ценный мировой опыт в государственном управлении <5>.

<5> Белова М.А. Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов: на примере федерального агентства: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008.

В научной литературе субъектом административно-правовых отношений определяются лицо или организация, которые являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права. Миграционная служба в качестве субъекта административных правоотношений выступает как часть общей системы органов государственного управления и поэтому обладает всеми присущими общими признаками, но с характерно выраженными индивидуальными чертами управления.

Миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в области миграции и осуществляющим функции по надзору, контролю, правоприменительные функции и функции по оказанию государственных услуг в данной сфере <6>.

<6> Васильев Ф.П., Дугенец А.С., Яковлев В.А. Правовое положение ФМС в условиях реформирования МВД России // Актуальные вопросы миграционного права. 2011. N 1. С. 2 - 6.

Административный регламент в качестве основы регулирования административных процедур в сфере миграции служит правовым документом процессуального характера, где установлены обязательные требования к порядку, содержанию, правилам, действиям, гарантирующим результативное исполнение функций управления в пределах своей компетенции <7>.

<7> Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2.

Возложенные на миграционную службу задачи и функции сегодня невозможны без помощи административных регламентов, носящих и внутренний, и внешний характер.

Реформирование государственного управления, считаем, важно проводить больше не за счет изменения структуры ведомства или штатов, сколько за счет совершенствования механизмов реализации полномочий и функций каждого государственного органа исполнительной власти. При этом дополнительно полезно устранить дублирующие административные действия, ликвидировать излишние функции, объективно оценить действующие административные регламенты. Обязательным условием административной реформы является ответственность за принятие решений с учетом обдумывания важных, стратегических и актуальных государственных функций управления <8>.

<8> Лазарев И.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления. М., 1988.

Целью государственного органа исполнительной власти при подготовке регламентов является улучшение качества исполнения как государственных функций, так и государственных услуг за счет:

<9> Там же.

Считаем, стоит обратить внимание на процессуализацию административных процессов при разработке административных регламентов. А именно использовать главные принципы процессуализации.

  1. Направленность - организационный процесс должен осуществляться в одном, четко определенном направлении путем постановки конкретных целей и определения подробных стадий процесса.
  2. Прямоточность - при наличии различных вариантов реализации процесса надлежит выбрать тот, в котором отсутствуют лишние процессы.
  3. Результативность - организационный административный процесс должен приводить к получению необходимого результата и достижению поставленной цели.
  4. Эффективность - процесс обеспечивает получение оптимального результата при минимуме расходов и затрат.
  5. Восприимчивость - административный процесс должен соответствовать восприимчивости по отношению к миграционной службе и должным образом реагировать на воздействие других субъектов. Восприимчивость достигается методом использования конкретных методов организации, планирования, контроля и мотивации.
  6. Информативность - здесь заложена целенаправленная организация по отношению к административному процессу, несущему в себе ту информацию, которая необходима для управления этим процессом. Важно своевременно информировать о направленности, напряженности, количественных и качественных характеристиках.
  7. Надежность - здесь процессуализация направлена на организацию условий, не имеющих сбоев, путем определения масштабности, проектирования процесса и согласованности различных действий.
  8. Гибкость - способность процесса состоит в оперативном изменении при реализации административного регламента. Необходимо в процессе стратегического планирования предвидеть различные ситуации и разработать ситуационные планы <10>.
<10> URL: http://managment-study.ru/principy-processualizacii.html.

Сложившаяся ситуация усугубляется еще и актуальной нехваткой четких и стабильных законодательных стандартов государственных услуг, нет системного свода правил и требований к порядку предоставления государственных услуг государственными органами исполнительной власти. Множество устаревших технологий управления в системе государственных органов исполнительной власти формируют бесполезное "поле действия" как для граждан, так и для самой системы <11>.

<11> Белова М.А. Указ. соч.

Исходя из сложившейся ситуации, сегодня важно многим административным регламентам ФМС России пройти экспертизу с применением главных принципов процессуализации. Необходимо доработать действующие, но, к сожалению, не всегда эффективные административные регламенты, в том числе и за счет исследования территориальной и кадровой специфики всех структурных подразделений ФМС на региональном уровне, с целью достижения качественного исполнения регламента как гибкого и четкого нормативно-правового акта в будущем.

Не следует забывать, что успех административной реформы Российской Федерации в модернизации государственного управления во многом зависит от повышения значимости процессного подхода в государственном управлении. Неважно, какой должностной статус государственного служащего, исполняющего государственную функцию или услугу, главное, чтобы государственная функция или услуга исполнялась качественно и эффективно.

Недооценен практический смысл и научная ценность теории юридических фактов. Система юридических фактов, четко описанная в административных регламентах, своевременно, полно, четко и достоверно утвержденная в процессе применения права, есть одна из важнейших гарантий законности. Подчас в административном регламенте невозможно предусмотреть все нюансы юридических фактов. Таким образом, юридические факты в практической деятельности обычно согласуются с общими отраслевыми правовыми принципами, вытекающими из правовой системы.

Современное и бурное развитие общественных отношений часто вступает в противоречие с действующим законодательством. Подчас наличие массы пробелов в административных регламентах и отсутствие своевременных изменений в административных процедурах исполнения регламентов приводят к трудному выбору при принятии решений. Залог успеха в модернизации административных регламентов во многом зависит от своевременного реагирования правоприменительного органа на возникающие проблемы в исполнении конкретного регламента.

Сегодняшняя жизнь очень динамична и находится в постоянном движении. Миграционное законодательство - это ежедневное социальное действие, событие, где каждый факт - это некое явление объективной реальности, которое должно быть отражено в определенной идеальной системе.

Литература

  1. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31, ч. 1. Ст. 3448.
  2. Приказ ФМС России от 25 сентября 2012 г. N 303 г. Москвы "Об утверждении Регламента Федеральной миграционной службы". Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
  3. Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2006.
  4. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Контракт: Изд-во Ин-та законодательства и сравнит. правоведения, 2008.
  5. Белова М.А. Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов: на примере федерального агентства: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008.
  6. Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. 210 с.
  7. Буряга В.О. Административная регламентация управленческих процедур // Актуальные проблемы российского права. 2009. N 1.
  8. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3 - 6.
  9. Васильев Ф.П., Дугенец А.С., Яковлев В.А. Правовое положение ФМС в условиях реформирования МВД России // Актуальные вопросы миграционного права. 2011. N 1. С. 2 - 6.
  10. Вершинина Е.С. Регламент как общеправовой феномен: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010.
  11. Давыдов К.В. Юридическая сила и формы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестн. Воронежского гос. ун-та. 2008. N 1.
  12. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.
  13. Кайль Я.Я. Развитие административной регламентации в условиях реформирования публичного управления: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Волгоград, 2012. С. 14.
  14. Коробкин М.В. Административные регламенты и проблемы их реализации в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 16.
  15. Лазарев И.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления. М., 1988.
  16. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2.
  17. Электронный ресурс: URL: http://managment-study.ru/principy-processualizacii.html.