Мудрый Юрист

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации как участники общественного контроля: российский и зарубежный опыт

Гриб Владислав Валерьевич, заведующий кафедрой гражданского общества Московского государственного института международных отношений "МГИМО(У) МИД РФ", президент Российской ассоциации Общественного контроля, доктор юридических наук, профессор.

Проводится анализ законодательства, и выделяются формы участия общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в осуществлении общественного контроля. Автор раскрывает объем полномочий, которым наделяются общественные объединения в целях осуществления тех или иных форм общественного контроля. Анализируя роль общественных объединений в процессе осуществления общественного контроля, автор приводит зарубежный опыт.

Ключевые слова: общественный контроль, общественное объединение, профессиональный союз, некоммерческая организация.

Public associations and other non-government noncommercial organizations as participants of the public control: russian and foreign experience

V.V. Grib

Grib Vladislav V., Head of the Civil Society Department at the Moscow State Institute of International Relations (MSIIR(U) of the MFA RF), President of the Russian Association of Public Control, Doctor of Juridical Sciences, Professor.

The analysis of the legislation is conducted, and forms of participation of public associations and other non-government noncommercial organizations in exercising public control are described. The author discloses volume of powers vested in public associations for the purpose of exercising different public control forms. Analyzing the role of public associations in exercising public control, the author discusses foreign experience.

Key words: public control, public association, trade union, noncommercial organization.

Основными участниками общественного контроля являются общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, поскольку именно указанные организации, реализуя представительную форму участия граждан в осуществлении общественного контроля, в большей степени наделены соответствующими полномочиями.

Правовой основой осуществления общественными объединениями полномочий по осуществлению общественного контроля является ч. 4 ст. 3 Федерального закона "Об основах общественного контроля в РФ", наделяющая общественные объединения правом участвовать в осуществлении общественного контроля в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об основах общественного контроля в РФ" и другими федеральными законами.

В широком смысле анализ законодательства позволяет выделить следующие формы участия общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в осуществлении общественного контроля:

  1. подача индивидуальных и коллективных обращений, в т.ч. в судебные и правоохранительные органы, в порядке, предусмотренном ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации", Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 и др.;
  2. участие в формировании субъектов общественного контроля.

Так, именно по предложению общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций из числа их членов на конкурсной основе формируется большинство субъектов общественного контроля, начиная от Общественной палаты РФ и Общественных палат субъектов РФ и заканчивая общественными инспекциями и группами общественного контроля;

  1. участие в осуществлении общественного контроля в качестве организаторов таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об основах общественного контроля в РФ", иными федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами;
  2. участие в осуществлении отдельных форм общественного контроля в других формах, предусмотренных Федеральным законом "Об основах общественного контроля в РФ", иными федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами.

Анализируя участие общественных объединений в осуществлении общественного контроля, важно обратить внимание на объем полномочий, которым наделяются общественные объединения в целях осуществления тех или иных форм общественного контроля.

В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона "Об основах общественного контроля в РФ" общественные объединения могут быть наделены самостоятельными федеральными законами дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля. Интересно отметить, что так называемые дополнительные полномочия по осуществлению общественного контроля, по сути, получили свое законодательное закрепление еще задолго до принятия самого Федерального закона "Об основах общественного контроля в РФ", заложившего в ч. 6 ст. 3 правовой механизм наделения общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций такими полномочиями. Так, ряд негосударственных некоммерческих организаций уже был наделен контрольными полномочиями в связи с принятием соответствующих федеральных законов.

Согласно ст. 27 Федерального закона "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ в целях реализации общественного контроля общественные объединения обладают следующими полномочиями:

В качестве самостоятельного вида общественных объединений, наделенных дополнительными правами по осуществлению общественного контроля, выступают общественные объединения потребителей.

Согласно ст. 45 Закона РФ "О защите прав потребителей" от 07.02.1992 N 2300-1 граждане вправе объединяться на добровольной основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы). В соответствии с положениями указанного Закона общественные объединения потребителей вправе:

Отдельно следует обратить внимание на инициативу законодателя заложить правовые основы общественного контроля за крупными секторами экономики путем создания советов потребителей при естественных монополиях, некоторые из которых будут следить за формированием программ и тарифов, но без права вето.

Дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля в сфере трудовых отношений наделены профессиональные союзы. Правовые основы деятельности профессиональных союзов, в т.ч. в части осуществления ими полномочий по осуществлению общественного контроля, нашли свое закрепление в Федеральном законе от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <1>. В частности, указанным нормативным правовым актом раскрываются права профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде (ст. 19), участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны труда и окружающей среды, а также в разработке нормативных правовых и других актов, регламентирующих вопросы охраны труда, профессиональных заболеваний и экологической безопасности, и осуществлять профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей среды (ст. 20) и др. Более того, согласно ст. 370 Трудового кодекса РФ <2> профессиональные союзы в целях осуществления контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением ими условий коллективных договоров, соглашений вправе создавать правовые и технические инспекции труда профсоюзов.

<1> Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<2> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (в ред. от 06.04.2015, с изм. от 02.05.2015) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Профсоюзные инспекторы труда в установленном порядке имеют право беспрепятственно посещать любых работодателей (организации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей - физических лиц), у которых работают члены данного профессионального союза или профсоюзов, входящих в объединение, для проведения проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о профессиональных союзах, выполнения условий коллективных договоров, соглашений.

Профсоюзные инспекторы труда имеют право:

Интересно отметить, что законодатель в ч. 7 ст. 3 Федерального закона "Об основах общественного контроля в РФ" из числа всех общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций отдельно выделил профессиональные союзы и общественные объединения потребителей, что представляется вполне обоснованным и логичным, поскольку указанные объединения граждан являются наиболее массовыми и авторитетными объединениями, имеющими многолетнюю практику реализации ряда форм общественного контроля еще с советского периода нашей истории.

Анализируя роль общественных объединений в процессе осуществления общественного контроля, интересно привести зарубежный опыт.

Достаточно интересным представляется опыт США, где на сегодняшний день существует около 1,5 миллиона общественных организаций, так или иначе вовлеченных в процесс осуществления общественного контроля. Так, общественные организации в США осуществляют контроль над проведением выборов и выполнением предвыборных обещаний, проводят расследования и изобличают факты коррупции, а также активно выступают от имени национальных меньшинств. Кроме того, общественные организации участвуют в осуществлении мониторинга в судах, контролируя процесс принятия решений. В частности, общественная организация из Миннесоты WATCH, реализуя свои уставные цели, активно способствует повышению эффективности и оперативности судебной системы в случаях проявления насилия в отношении женщин и детей. Кроме того, общественные организации активно участвуют в защите гражданских прав и свобод. В качестве примера можно привести Американский союз гражданских свобод, преследующий в своей деятельности цель защиты и сохранения прав и свобод личности, закрепленных в Конституции США и в американских законах. Представители данной организации ежедневно работают в судах и законодательных органах, а также ведут разъяснительную работу с населением, чтобы защитить и сохранить права и свободы личности.

Опыт европейских стран вовлечения общественных объединений в процесс осуществления общественного контроля представляется в некоторой степени вторичным, поскольку европейские страны после Второй мировой войны в вопросах формирования гражданского общества опирались на опыт и практику США. Тем не менее действительность свидетельствует об активной государственной поддержке гражданских инициатив, направленных на дальнейшее развитие общественных структур, как на муниципальном, так и на общегосударственном уровне. В частности, большой интерес вызывает деятельность таких общественных объединений, которые занимаются защитой гражданских политических прав, прав отдельных социальных групп и оказанием содействия в их реализации. Среди таких организаций, в частности, можно выделить Human Rights Watch, International Amnesty, International Society for Human Rights. Деятельность таких общественных организаций оказывает реальное воздействие на позицию и политику государств, способствует обеспечению экологической безопасности в странах Европы, улучшению условий содержания заключенных, недопущению пыток, негуманного обращения и т.д.

Большую роль в процессе вовлечения общественных организаций в процесс осуществления общественного контроля и развития гражданского общества на европейском уровне играет Конференция международных неправительственных организаций (КМНО) при Совете Европы, которая помогает донести мнение гражданского общества до институтов Совета Европы. После учреждения в 1952 году консультативного статуса для международных неправительственных организаций (КМНО) Совет Европы установил еще более тесные и плодотворные отношения с ними как с представителями гражданского общества. Учреждение в 2003 году статуса участника дало возможность КМНО активизировать свое участие в реализации политики и рабочей программы Совета Европы, а также укрепить сотрудничество между Советом Европы и различными ассоциациями в государствах-членах <3>.

<3> URL: http://www.coe.int/en/web/ingo.

Огромным достижением Конференции международных неправительственных организаций Совета Европы является принятие в октябре 2009 года Кодекса рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений, который направлен на содействие участию неправительственных организаций в процессе принятия политических решений на местном, региональном и национальном уровне. В Кодексе, который опирается на практический опыт и проверенные методы из разных стран Европы, содержится свод общих принципов, руководящих направлений, инструментов и механизмов в сфере гражданского участия.

В частности, свое закрепление нашли следующие принципы:

  1. Принцип участия: неправительственные организации собирают и распространяют взгляды граждан. Это - ценный вклад в процесс принятия политических решений, укрепления качества, понимания и долгосрочной реализации политических инициатив.
  2. Принцип доверия: открытое и демократическое общество основано на честном взаимодействии между участниками и секторами. И хотя неправительственные организации и государственные органы играют разную роль, тем не менее общая цель - улучшить жизнь людей - может быть достигнута в удовлетворительных условиях лишь тогда, когда это основано на доверии, подразумевающем транспарентность, уважение и взаимную ответственность.
  3. Принципы подотчетности и транспарентности: деятельность в поддержку общественных интересов требует открытости, ответственности, ясности и подотчетности как со стороны неправительственных организаций, так и государственных органов, при соблюдении принципов прозрачности на всех этапах.
  4. Принцип независимости неправительственных организаций: неправительственные организации должны быть признаны как свободные и независимые органы в отношении их целей, решений и деятельности. Они имеют право действовать независимо и выступать с позиций, отличающихся от позиций властей, с которыми они могут тем не менее сотрудничать <4>.
<4> URL: http://www.coe.int/en/web/ingo.

В настоящее время более 400 международных неправительственных организаций пользуются статусом участника. С 2005 года они составляют Конференцию международных неправительственных организаций, которая была признана в качестве института Совета Европы. Конференция представляет гражданское общество в "четырехстороннем диалоге" с Комитетом министров, Парламентской ассамблеей, а также Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Таким образом, Совет Европы вовлекает международные неправительственные организации в межправительственную деятельность и поощряет диалог членов парламента, а также представителей местных и региональных властей с неправительственными организациями по сложным вопросам, возникающим в обществе.