Мудрый Юрист

Социальное государство и социальное партнерство: как соединить усилия?

Куренной Александр Михайлович, заведующий кафедрой трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.

В статье обозначаются некоторые вопросы, которые сегодня встают перед государством и сторонами трудовых отношений, решение которых является условием эффективной социальной политики.

Ключевые слова: социальное государство, социальная политика, трудовое законодательство, социальное партнерство, представители работников, профсоюзы, работодатели и их представители.

Social state and social partnership: How to join efforts?

A.M. Kurennoy

Kurennoy Aleksandr M., Doctor of Juridical Sciences, Professor, Head of the Labor Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University.

In the article several issues are revealed, which come up today before the state and parties of labor relations, and which solution is a condition of effective social policy.

Key words: Social state, social policy, labor laws, social partnership, employee representatives, trade unions, employers and their representatives.

В процессе перехода к рынку возникает немало сложных проблем, связанных с правовым регулированием общественных отношений. Это, в частности, проблемы собственности, организационно-правовых форм предпринимательства, инвестиций, прибыли, налогов. Безусловно, все это очень важные элементы рыночной экономики. Но рынок не может существовать без рынка труда, а рыночная экономика - без применения этого труда. Все остальное зависит и производно от эффективности этого применения. Непонимание этого создает почву для социальных конфликтов в основной сфере человеческой деятельности.

В свою очередь, отношения, возникающие в сфере труда, нуждаются в правовом регулировании. Уровень развития общества во многом определяется эффективностью правового регулирования общественных отношений. Право человека на труд относится к основным правам человека, а состояние законодательства и реального положения дел в области реализации данного права не только является показателем цивилизованности общества, но и непосредственно воздействует на его нравственность, эффективность его экономики.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила, в частности, положение о том, что Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

Социальное государство обычно понимается как государство всеобщего благосостояния, государство всеобщего благоденствия, как политическая система, перераспределяющая материальные блага в соответствии с принципом социальной справедливости ради достижения каждым гражданином достойного уровня жизни, сглаживания социальных различий и помощи нуждающимся.

Сфера труда является основной сферой деятельности практически любого человека и, уж без всякого сомнения, одной из главных сфер функционирования общества в целом. Ценностные приоритеты, содержательное наполнение трудовых прав человека все больше перемещаются из сферы экономической и физической безопасности (хотя она также сохраняет свою актуальность) в сферу "качества трудовой жизни". В качестве одной из главных задач МОТ сегодня рассматривает реализацию концепции "достойного труда".

К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на то, что в этом направлении делаются определенные шаги, страна еще очень далека от заявленного в Конституции положения, которое пока остается лишь целью, "путеводной звездой".

На данном этапе развития российского общества обозначились некоторые новые проблемы, которые требуют своего осмысления. Некоторые из них являются объективным отражением необходимой в определенных пределах диверсификации в регулировании трудовых отношений, некоторые носят субъективный характер.

В условиях очевидного спада интереса государства к эффективному регулированию отношений в сфере труда, отсутствия в этой сфере комплексного подхода и жесткого централизованного регулирования, надзора и контроля, характерного для довольно длительного периода российской истории, работодатели не всегда заинтересованы в четком следовании нормам официально действующего законодательства.

Государственная власть сегодня не в полной мере учитывает необходимость комплексного и в то же время дифференцированного подхода к проблемам социально-трудовых отношений и тем самым создает взрывоопасную ситуацию. Уходя от чрезмерного вмешательства в регулирование трудовых отношений, государство нередко оставляет работников практически один на один с работодателем.

Кризисная ситуация показала, что бизнес готов говорить о своей социальной ответственности лишь при безоблачной ситуации. В связи с этим вспоминается известное изречение: "Банкир предлагает зонтик в хорошую погоду и забирает его в дождь...". Такая же ситуация наблюдается в отношениях не только банков с клиентами, но и бизнеса с наемными работниками. Своими прибылями он никогда не делился с работниками (не забывая, впрочем, начислить себе значительные суммы и сегодня), а теперь предпочитает переложить значительную часть возникших проблем на государство и на этих же работников.

Более того, в умах многих представителей бизнеса появляется очередное искушение: если не ликвидация трудового права, то уход от него (прежде всего в сферу гражданско-правового регулирования). Трудовой кодекс рассматривается ими как "препятствие", а правовое регулирование отношений в сфере наемного труда средствами трудового законодательства представляется излишним.

Приходится огорчить таких представителей бизнеса - в цивилизованном обществе это невозможно. В то же время необходимо констатировать, что перед законодателями стоит задача оптимизации правового регулирования широкого спектра социальных вопросов (вместе с актами, регулирующими другие аспекты - занятость, социальную защиту, социальное страхование, пенсионное обеспечение и т.д.) на базе комплексного подхода, с использованием методов других отраслей права (бюджетного, налогового и т.д.).

Следует также помнить, что в соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это предполагает необходимость изучения опыта международно-правового регулирования труда и его применения в российской правовой системе - при непременном условии адаптации к ней этого опыта.

Одним из общепризнанных условий эффективности социального государства, условий решения многих его задач, является механизм социального партнерства.

ТК имеет в своей структуре целую часть (вторую), состоящую из раздела "Социальное партнерство в сфере труда", включающую на сегодня 34 статьи. Социальное партнерство в сфере труда определяется как система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Опять-таки не так важно, как называется этот важнейший институт трудового права - "социальное партнерство" или "социальный диалог". Кстати, в зарубежной и международной практике встречается применение обоих терминов - "social partnership" и "social dialogue" <1>. Лично мне, например, больше импонирует термин "диалог", поскольку он допускает поиск каких-то компромиссов даже при наличии противоположных точек зрения, тогда как "партнерство" предполагает, на мой взгляд, более тесную связь между участниками системы и более подходит, например, для семейных отношений. Но все это, в конце концов, можно объяснить вкусовыми различиями - кардинальные различия здесь найти трудно (да и надо ли?).

<1> См. подробнее: Егоров С.А. Международно-правовое регулирование социального диалога в сфере труда / Под ред. К.Д. Крылова. М., 2015; Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997; Сафонов В.А. Социальное партнерство: Учебник для бакалавриата и магистратуры. М., 2015.

Гораздо более важно другое - на современном этапе развития общества в странах с рыночной экономикой (и в тех, которые еще только пытаются ее построить) невозможно эффективное развитие рыночной экономики в ее важнейшем сегменте - рынке труда - без социального партнерства или диалога. И худо-бедно эта система в нашей стране начала складываться.

Однако в последнее время ситуация в сфере правового регулирования трудовых отношений обострилась. Камнем преткновения стала позиция сторон социального партнерства в отношении путей развития трудового законодательства. Безусловно, как и любая другая отрасль правовой системы, трудовое законодательство не может существовать в раз и навсегда заданном формате, оно просто обязано реагировать на вызовы времени - технологические, экономические и др. Предметом же противоречий являются не только масштабы, но и конкретные варианты развития трудового законодательства.

Вариант работодателей, прежде всего в лице Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), - коренная модернизация законодательства. Вариант представителей работников (прежде всего профсоюзов) - совершенствование законодательства с упором на его социальные аспекты. И сегодня, к сожалению, не только партнерства, но и диалога здесь наблюдается явно недостаточно. Каждая из сторон приводит свои аргументы и не очень внимательно слушает аргументы своих "социальных партнеров". Государство же, являясь третьим участником системы этого партнерства, тоже не рискует взять на себя роль арбитра и пытается пока не предпринимать резких шагов (что, впрочем, вполне объяснимо, ведь одну из сторон представляют около 80 процентов трудоспособного населения, а это уже критическая масса).

Почему же мы наблюдаем сегодня определенный застой в развитии этих важнейших для общества отношений? Представляется, что одной из причин является, как ни странно, сама модель современного российского социального партнерства и механизм его реализации.

Заметим, кстати, что ТК РФ разрабатывался и принимался по нынешним меркам достаточно долго - около 10 лет. Когда же он, наконец, был принят, то было принято и некое "соломоново" решение, смысл которого сводился к тому, что никакое изменение в Кодекс не может быть внесено, если стороны (прежде всего представители работников и работодателей) не достигнут консенсуса по проекту вносимых изменений. Поначалу казалось, что такой консенсус в результате переговоров всегда можно найти. Однако начавшийся затем экономический кризис показал, что это далеко не так и идеальную модель на практике реализовать крайне непросто.

На простой вопрос: "Почему?" - простого ответа как раз нет. Можно назвать несколько причин, но все они (как это нередко бывает) лежат отнюдь не в области права - на первые роли здесь претендуют политика и экономика. Претензии же, однако, предъявляются именно праву, именно законодательство обвиняют в "неспособности решить проблемы". Но ведь это игнорирование уже достаточно банального тезиса: не право определяет развитие политики и экономики, а совсем наоборот!

Вполне понятно, что работодатели рассматривают любые правовые категории исключительно с позиций их экономической выгоды или "невыгоды". В последнее время в обиходе появился термин "бизнес", как некий товарный элемент. Их даже считают нередко на штуки: "купил 3 бизнеса", "продал 4 бизнеса". При этом, как правило, имеют в виду собственность (стены, оборудование, финансы и т.п.). А люди? А люди - это некое "приложение" к "бизнесам", и "социальная ответственность" - это удел государства, а не участника хозяйственного оборота. Словом, игра в шахматы, где на доске - пешки и другие фигурки, которые легко с нее снимаются по желанию игрока.

При таком подходе трудовое законодательство, естественно, вызывает у игроков раздражение, поскольку не позволяет иметь на поле всегда оптимальный состав. Но (к сожалению для них) трудовое законодательство по сути своей было и остается правом "социальной защиты", отражающим факт экономического неравноправия участников соответствующих общественных отношений (в отличие от, скажем, гражданско-правовых отношений). Возможно, что, когда все трудовые функции смогут выполнять не люди, а машины, тогда и отпадет необходимость в трудовом законодательстве. Но это явно не дела ближайших лет и десятилетий, и не хотелось бы углубляться в эти в значительной степени философско-футуристические проблемы. Пока ясно одно: подавляющее большинство людей не имеют иной возможности обеспечить существование себе и своим семьям иначе, чем "продав" на рынке труда свою способность к труду". Государство и общество, не желающие потрясений, это понимают (или должны понимать).

Сохранение же многих существующих правовых механизмов в сфере регулирования трудовых отношений представляется многим работодателям ни много ни мало "не только препятствием к инновационному развитию экономики", но и рассматривается ими как "сдерживающий фактор для дальнейшего развития рынка труда, появления новых рабочих мест, создания эффективной занятости".

В очередной раз вынужден повторить, что указанные выше факторы зависят не только (и не столько!) от состояния и содержания трудового права, но в первую очередь от менеджмента, от современных технологий и даже от наличия на том же "рынке труда" квалифицированной рабочей силы, которую, кстати, далеко не всегда готовят работодатели.

В то же время нельзя не согласиться с тем, что ТК по-прежнему ориентирован на крупные предприятия и, безусловно, необходима дальнейшая дифференциация его норм (наряду, естественно, с налоговыми и иными механизмами).

В качестве примеров можно назвать два подхода, характеризующие противоположные позиции сторон социального партнерства.

Работодатели считают, что панацеей от всех бед является возможность заключения срочных трудовых договоров. Неважно, что сегодня законодательство разрешает это делать в 23 случаях, необходимо разрешить это делать всегда и везде. И тогда в стране будут "молочные реки и кисельные берега". Оказывается, не экономика, не менеджмент, а запрет на повсеместное применение срочных трудовых договоров не позволяют нам быть впереди планеты всей!

С другой стороны, абсолютно нелогичной выглядит ситуация с распространением "по умолчанию" положений соглашений, регулирующих социально-трудовые отношения, на работодателей, не участвовавших в их заключении (ст. ст. 48, 133.1 ТК РФ). Ведь такую ситуацию нельзя представить себе в международном публичном праве - никто не может быть насильно включен в орбиту действия международного договора. Почему же это возможно в трудовом праве?

Основой современной стратегии занятости в странах ЕС, например, является политика, направленная на усиление гибкости рынка труда, гибкости организации работы и трудовых отношений, с одной стороны, и гарантии занятости и доходов - с другой. Основными мерами такой политики являются: мотивация профессиональной подготовки работников в течение всей жизни, повышение квалификации, обучение вторым профессиям, повышающим их шансы на трудоустройство при изменении конъюнктуры рынка труда; гибкость условий труда: организация работы и рабочего времени, механизмов формирования заработной платы и мобильности работников; адаптация систем социальной защиты для поддержки трудовой мобильности трудящихся.

Законодательство и локальное регулирование должны стимулировать создание рабочих мест с достойной заработной платой и высокой производительностью труда. Работнику, который хочет и может плодотворно трудиться, должны предоставляться максимальные возможности и преимущества в повышении квалификации, в раскрытии его личностного потенциала, в карьерном росте и повышении заработной платы.

Но чем сегодняшнее трудовое законодательство России (прежде всего ТК) мешает достижению указанных целей и решению этих задач? Если требуется уточнить какие-то нюансы, зачем сотрясать основы?

Однако при любых вариантах совершенствования законодательства надо очень осторожно и взвешенно относиться к фундаментальным принципам правового регулирования, которые не могут и не должны изменяться в угоду сиюминутным ситуациям. Любой студент-первокурсник юридического института знает, что принципы - это краеугольные камни, на которых строится любая правовая система и отрасли, ее составляющие. Тем более что принципы, на которых строится действующая конструкция правового регулирования трудовых отношений, не являются плодом чьего-то больного воображения - они базируются на мировом опыте регулирования этих отношений.

Нельзя не сказать об одной из наиболее злободневных проблем, которая во многом может считаться "лакмусовой бумажкой" эффективности социального партнерства. Речь идет о степени реального участия работников в управлении организациями (любых организационно-правовых форм). В решении этих проблем (как нередко это можно наблюдать в российской правовой системе) совершенно очевидно прослеживается определенная непоследовательность в их правовом оформлении.

Так, советский период регулирования трудовых отношений характеризовался одной крайностью - профсоюзы обладали "правом вето" при решении широчайшего круга вопросов на предприятиях. Сегодня же этот механизм предусматривает лишь "учет мнения" выборного органа представителей трудящихся (прежде всего тех же профсоюзов). Да, это мировой опыт, да, сегодня предприятия не являются "общенародной собственностью" (что, по крайней мере, оправдывало степень "участия в управлении"), да, собственники должны иметь право эффективно управлять этой собственностью <2>. Но: эффективно! Как ни парадоксально, но опыт стран с развитой экономикой свидетельствует, что эффективное управление как раз предполагает достаточно широкий спектр вариантов привлечения наемных работников (прежде всего, естественно, через их представителей) к обсуждению важнейших вопросов деятельности организаций. Прежде всего это достигается через информирование работников о планах работодателя.

<2> Автор данной статьи в свое время неоднократно писал об этом. См.: Правовые вопросы участия трудящихся в управлении производством. М., 1983; Производственная демократия и трудовое право. М., 1990; др. работы.

Статья 52 ТК говорит о праве работников на участие в управлении организацией непосредственно или через свои представительные органы. Это право регулируется ТК, иными федеральными законами, учредительными документами организации, коллективным договором, соглашениями. Поскольку данная норма не является для работодателей обязывающей, уставные документы коммерческих организаций практически не предусматривают включения таких представителей, например, в правление или совет директоров.

Хорошо известен немецкий опыт деятельности производственных советов. Эту модель хотели претворить в жизнь и на российской почве. Во всяком случае, именно так воспринималась идея, нашедшая отражение в Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". Однако изменения, внесенные ровно через год в ст. 22 ТК, выхолостили эту идею практически полностью <3>.

<3> См. подробнее: Лютов Н.Л. Производственные советы в России: баланс экономических и социальных прав // Журнал российского права. 2014. N 5.

Создание производственных советов, как совещательных органов при работодателе, отнесено к его правам. Но ведь грамотному работодателю и раньше (до принятия изменений в ТК) ничто не мешало при желании создать подобный совет.

Профсоюзы, видимо, тоже позаботились о том, чтобы не иметь конкурента. В итоге подобные советы практически нигде не созданы.

Не являясь собственниками, наемные работники в высшей степени заинтересованы в достойном уровне оплаты своего труда. С самого момента принятия ТК в нем была закреплена норма о том, что МРОТ не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Правда, законодатель стыдливо спрятал норму о введении этого положения в заключительные положения, отложив это до введения специального федерального закона (ст. 421 ТК). И вот уже более 13 лет прошло с тех пор, а соответствующий закон так и не принят. Так станет ли МРОТ в социальном государстве сопоставим с прожиточным минимумом?

Сопутствующий вопрос: до каких пор государство будет позволять включать в МРОТ гарантии и компенсации (в т.ч. "северные надбавки")? России не нужен Крайний Север и приравненные к нему местности?

В уже упоминавшемся Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 597 предусмотрена необходимость создания прозрачного механизма оплаты труда руководителей организаций, финансируемых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, установления соотношения средней заработной платы руководителей и работников этих организаций, представления руководителями этих организаций сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Это хорошая мера. Но почему государство не может в определенных пределах закрепить такой же подход по отношению к топ-менеджерам коммерческих структур? Разве соотношение минимума оплаты труда и максимума в оплате труда в компаниях, исчисляемое трехзначными цифрами, соответствует модели социального государства как государства всеобщего благоденствия?

Почему государство допускает развитие системы оплаты труда и ее составляющих, нацеливая его на удешевление рабочей силы? Доля заработной платы в ВВП всегда являлась показателем эффективности экономики и "социальности" государства. В современной России она даже ниже, чем была в СССР, и уступает странам с развитой рыночной экономикой. Так мы идем к рынку или нет?

В то же время необходимо сказать и о том, что в некоторых аспектах трудовое законодательство, действительно, существенно ограничивает права работодателей, что тоже не всегда способствует эффективности социального партнерства. Так, любой человек, вступивший в брак, в принципе имеет право этот брак расторгнуть (пусть и с обременениями в определенных случаях). Насильно мил не будешь! Но почему же работодатель далеко не всегда имеет право расторгнуть трудовой договор с работником, даже в тех случаях, когда у них совершенно не складываются отношения или, более того, когда работник своими действиями просто наносит вред интересам работодателя? Почему бы не разрешить расторжение трудового договора по инициативе работодателя в любом случае, сопроводив это право обязанностью произвести достаточно серьезные выплаты (например, в размере шестимесячной заработной платы)?

Аналогичная ситуация может возникать и при заключении трудового договора. Что греха таить, далеко не всегда более квалифицированные работники априори являются и более полезными (в самых разных аспектах). Но отказать более квалифицированному в ситуации, когда сделано публичное предложение о вакансии (своего рода оферта) всегда было достаточно трудно, а нынешняя редакция части пятой ст. 64 ТК усложняет ситуацию до предела, т.к. не только устанавливает обязанность работодателя сообщить лицу, которому отказано в заключении трудового договора, причину отказа в письменной форме, но и устанавливает жесткий (семь рабочих дней) срок для дачи отказа.

Практика применения данного положения только начинает складываться, но уже можно спрогнозировать, во-первых, рост количества подобных обращений в суд, а во-вторых, не проясняет ситуацию с денежной компенсацией такому несостоявшемуся работнику. И как эта практика будет складываться - предсказать весьма затруднительно.

Все это не означает, что на пути работы по созданию максимально комфортных условий для создания и функционирования социального государства в России стоят непреодолимые преграды. Конституционное положение о России как социальном государстве никем официально не подвергается сомнению. Стороны социального партнерства, видимо, просто по-разному понимают Конституцию, считая, что на уровне законов ее можно корректировать.

В цивилизованном государстве, которым, безусловно, является Россия, нет иного выхода, как развитие социального партнерства. Худой мир лучше доброй ссоры. Любые вопросы должны решаться за столом переговоров, а не на улицах. Поэтому ни социальным партнерам, ни государству не удастся уклониться от решения проблем совершенствования трудового законодательства.

Мы все находимся на этом пути, и главное - пройти его без "кавалерийских" атак и не забывать, что правовое регулирование в сфере труда невозможно без комплексного подхода и взаимодействия с другими отраслями права.

Для разрешения проблем, стоящих сегодня перед обществом в сфере социально-трудовых отношений, необходим системный анализ широкого круга проблем (не только чисто правовых). Необходимым условием эффективного осмысления этих вопросов и выработки соответствующих решений является координация усилий юристов и специалистов разных отраслей науки.

Существует еще один очень практический вопрос: заинтересовано ли государство в знаниях экспертов в сфере трудовых отношений? Хотелось бы ответить "да", но практика, к сожалению, не всегда дает основания к такому ответу.

Полезным инструментом в разработке решений по проблемам социально-трудовых отношений может и должна стать Комиссия по социальному законодательству Ассоциации юристов России. Тем более что подобные комиссии могут работать и на региональном уровне - в рамках региональных организаций Ассоциации. На данном этапе именно Ассоциация юристов России может стать координатором, объединяющим действия и своих комиссий, и Ассоциации трудового права России, и региональных общественных организаций (в Москве, например, это Московское общество трудового права и права социального обеспечения, Ассоциация "Юристы за трудовые права" и др.).

Литература

  1. Егоров С.А. Международно-правовое регулирование социального диалога в сфере труда / Под ред. К.Д. Крылова. М., 2015.
  2. Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997.
  3. Лютов Н.Л. Производственные советы в России: баланс экономических и социальных прав // Журнал российского права. 2014. N 5.
  4. Сафонов В.А. Социальное партнерство: Учебник для бакалавриата и магистратуры. М., 2015.