Мудрый Юрист

Коррупционный потенциал законодательства о профсоюзах 1

<1> Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта N 15-03-00628.

Лютов Никита Леонидович, заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА); профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения факультета права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", доктор юридических наук, доцент.

В статье анализируются проблемы российского законодательства, связанные с необходимостью предотвращения коррупционных преступлений в рамках деятельности объединений работников. Выделяются основные пробелы законодательства и коррупционные риски, возникающие в отношении профсоюзов. К такого рода рискам автор относит отсутствие ограничений в отношении одновременного руководства компанией-работодателем и первичной профсоюзной организацией, отсутствие законодательных норм, регулирующих отношения между профсоюзами и его членами, включая регламентацию взаимных прав и обязанностей, а также так называемые нормы "внутрипрофсоюзной демократии", т.е. положения о процедурах, касающихся выборов руководителей профсоюзов, и некоторые другие пробелы правового регулирования.

Ключевые слова: трудовое право, коррупция, профсоюзы, свобода объединения.

Corruption potential of the trade union legislation

N.L. Lyutov

Lyutov Nikita L., Doctor of Juridical Sciences, Assistant Professor Head of the Labor Law and Social Security Law Department at Kutafin University (MSAL) Professor of the Labor Law and Social Security Law Department at National Research University "Higher School of Economics" (NRU HSE).

The article examines Russian legislation associated with the prevention of corruption crimes in the field of trade unions' activity. Certain basic issues of Russian law in this area are discussed by the author. Number of shortcomings of legislation that deal with conflict of interests of trade union officials and trade union members in Russia were shown. Such shortcomings include the absence of prohibition to combine the positions of chief executive officer of the company and the head of plant union, the lack of norms regulating relations between trade unions and their members, including the establishment of mutual rights and obligations, and norms on trade union democracy such as the norms on the election of trade union officials, and certain others.

Key words: labour law, corruption, trade unions, freedom of association.

Существует множество подходов к определению понятия "коррупция". Чаще всего под коррупцией понимается моральное разложение и продажность государственных чиновников и общественных деятелей <1>. В ряде случаев понятие коррупции применяется исключительно в отношении чиновников, но чаще оно толкуется более расширительно. Довольно разнообразно коррупция понимается и в юридических актах <2>. Ратифицированная Россией Конвенция ООН против коррупции 2003 г. <3> касается деятельности "публичных лиц", под которыми, помимо должностных лиц, понимается и "любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию" <4>. В Федеральном законе "О противодействии коррупции" в понятие коррупции включается "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения" <5>. Злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп - это преступления, субъектом которых выступают лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации <6>. Таким образом, с юридической точки зрения говорить о возможности коррупции применительно к отношениям по социальному партнерству в сфере труда представляется вполне возможным и уместным. Между тем данная проблема практически не исследована в современной отечественной юридической литературе.

<1> См., напр.: Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. СПб.: Норинт, 1998. С. 331; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд. М.: Азбуковник, 1999. С. 429 и др.
<2> См. об этом подробнее: Максимов В.К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. N 2 - 3. С. 87 - 90.
<3> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г. // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
<4> Подпункт "ii" п. "а" ст. 2 указанной Конвенции.
<5> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<6> Часть 1 ст. 201 и ч. 1 ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Под злоупотреблением полномочиями ч. 1 ст. 201 Уголовного кодекса РФ понимает использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства. Цели деятельности представителей работников и работодателей определены в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", где речь идет о представительстве и защите прав и законных интересов членов этих организаций <7>.

<7> Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.

Соответственно, деятельность лиц, выполняющих управленческие функции в профсоюзах и объединениях работодателей, противоречащая целям представительства и защиты законных интересов членов этих организаций и преследующая корыстные цели, в случае причинения существенного вреда правам и законным интересам членов профсоюзов и объединений работодателей должна квалифицироваться как коррупционное преступление - злоупотребление полномочиями.

Одна из фундаментальных конвенций Международной организации труда (МОТ) - ратифицированная Россией Конвенция 1949 г. относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров (N 98) <8> предусматривает, что свобода ассоциации включает в себя в качестве необходимого элемента недопустимость вмешательства в деятельность объединений работников со стороны государства и работодателей и их объединений. В том случае, если профсоюз контролируется не самими работниками, а работодателем или государством (такие структуры принято называть "карманными" или "желтыми" профсоюзами), представляется вполне уместным говорить о явном наличии конфликта интересов и коррупционном характере данной структуры. При этом не имеет значения, идет ли речь о контроле со стороны государства или работодателя. Важно, что такая структура используется в целях, прямо противоположных закрепленным в законодательстве, поскольку вместо защиты прав и законных интересов работников "карманный" профсоюз отстаивает интересы контрагента работников по коллективным переговорам - работодателя.

<8> Статья 2 Конвенции N 98 Международной организации труда 1949 г. "Относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров" // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XIX. М., 1960. с. 292 - 297.

В Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" содержится фраза о том, что "профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны" <9>. Таким образом, в данном случае используются три характеристики профсоюзов применительно к их отношениям с работодателями и государством: а) независимость; б) неподотчетность; в) неподконтрольность. Неподотчетность подразумевает отсутствие обязанности профсоюзов представлять какую-либо отчетность о своей деятельности. Тем не менее от обязанности отчетности профсоюза как юридического лица в части доходов от предпринимательской деятельности профсоюзы, конечно, не освобождаются. В том же, что касается характеристик независимости и неподконтрольности, то это скорее выражения благих пожеланий законодателя, которые не могут быть эффективно реализованы в отсутствие закрепления конкретных правовых механизмов в их отношении.

<9> Пункт 1 ст. 5 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Единственной нормой, которая каким-то образом касается проблемы конфликта интересов при ведении коллективных переговоров, можно назвать положение Трудового кодекса РФ <10>, предусматривающее запрет ведения коллективных переговоров от имени работников лицами, представляющими работодателя. При этом в законодательстве не дается разъяснения, какие именно лица в данном случае следует считать представляющими работодателя. Очевидно, что к представителям работодателя следует отнести руководителя организации, уполномоченного заключать трудовые договоры с работниками от имени работодателя. В отношении иных руководящих работников работодателя и третьих лиц ясности нет.

<10> Часть 3 ст. 36 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Может ли руководитель организации вести от имени работодателя коллективные переговоры со своим собственным заместителем или юрисконсультом, формально представляющими работников? Запрета в законодательстве не имеется, хотя очевидно, что такого рода переговоры будут фикцией.

Имеет ли право руководитель организации "по совместительству" возглавлять и первичную профсоюзную организацию? Как ни странно, но и такого рода запрета в законодательстве нет.

Имеет ли право работодатель подкупить профсоюзного лидера ради отказа от требований в интересах работников? Согласно Уголовному кодексу РФ такого рода действия подпадают под состав коррупционного преступления "коммерческий подкуп" <11>. Однако никто не запрещает работодателю премировать работника и в том случае, если такой работник - лидер профсоюза. Доказать, что мотивом для премирования был отказ от требований в пользу работников, практически невозможно, и в правоприменительной практике не известны случаи, когда такого рода коррупционные действия были бы поводом для привлечения их участников к ответственности. Более того, в силу норм законодательства о защите персональных данных другие работники даже не имеют право на информацию о размере заработной платы такого профсоюзного функционера.

<11> Статья 204 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Среди пробелов, связанных с коррупционным потенциалом российского правового регулирования социального партнерства, можно называть и полное отсутствие законодательных норм о внутрипрофсоюзной демократии. Процедуры избрания руководства профсоюзом определяются учредительными документами самого профсоюза. Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" <12>, для создания профсоюза достаточно трех человек. Например, руководитель организации и два его заместителя могут создать профсоюз "на троих" и принять устав, в котором будет указываться, что председатель этого профсоюза избирается советом профсоюза, в который эти три человека и входят. После этого остальным работникам "мягко объяснят" желательность вступления в этот профсоюз, причем работники совершенно законно будут лишены права избирать собственного председателя. Вряд ли такого рода объединение вообще уместно называть профсоюзом. При этом такого рода структура может быть полезной работодателю, желающему вытеснить из коллективных переговоров настоящий профсоюз, настаивающий на заключении реального коллективного договора, подразумевающего повышение расходов в отношении работников. Процедура ведения коллективных переговоров <13> предусматривает, что в том случае, если на локальном уровне существуют две и более первичные профсоюзные организации, коллективные переговоры от имени всех работников будут вестись профсоюзом, представляющим более 50% работников, или единым представительным органом, где решения будут также приниматься простым большинством голосов - пропорционально количеству представляемых данным профсоюзом работников. Поэтому профсоюз, который обеспечивает себе большое членство при содействии работодателя, будучи лишь имитацией профсоюза, может просто заблокировать требования профсоюза, представляющего меньшинство.

<12> Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<13> Статья 37 Трудового кодекса Российской Федерации.

На международном уровне эти проблемы уже стали предметом жалоб со стороны независимых профсоюзов в адрес Комитета по свободе объединения МОТ и его запросов в адрес Правительства РФ <14>. Проверка, проведенная Государственной инспекцией труда Краснодарского края по требованию Правительства РФ, сделанному в ответ на просьбу Комитета по свободе объединения, не выявила фактов нарушения трудового законодательства в ситуации, когда контролируемый работодателем профсоюз заблокировал выдвижение требований независимым профсоюзом <15>. И это неудивительно - с учетом того, что законодательные нормы никак эту проблему не решают.

<14> См.: МБТ, Административный совет, 288-я сессии, Женева, ноябрь 2003 г. Седьмой пункт Повестки дня. 332-й доклад Комитета по свободе объединения. Документ GB. 288/7, пар. 153, 154. Русский перевод данного дела доступен на сайте АНО "Центр социально-трудовых прав". URL: http://trudprava.ru/index.php?id=93. См. также Доклад КСО по данному делу N 331, пар. 660 - 677. URL: http://trudprava.ru/index.php?id=92.
<15> Международное бюро труда, Административный совет, 289-я сессии, Женева, 2004 г. 334-й доклад Комитета по свободе объединения. Пар. 41 - 43. URL: http://trudprava.ru/index.php?id=415.

Важно иметь в виду, что современные профсоюзы в России трансформировались из советских профсоюзов, имевших принципиально иные функции и полномочия в условиях плановой экономики. Если "классические профсоюзы" в рыночных условиях традиционно выступали в качестве жесткого контрагента работодателя, выторговывающего определенные блага для работников под угрозой проведения протестных действий и забастовок, то советские профсоюзы были чем-то вроде посредника <16> между государством (работодателем) и работниками. Ни о какой конфликтной модели взаимоотношений в советское время не могло быть и речи <17>. В связи с данной проблемой в странах с давними традициями коллективно-договорного регулирования труда очень серьезно относятся к вопросу независимости профсоюза от работодателя. Например, в Великобритании, для того чтобы профсоюз приобрел все права, связанные с защитой интересов работников, он должен быть сертифицирован в качестве независимого специальным должностным лицом. Споры по поводу справедливости такой сертификации могут рассматриваться в апелляционном трудовом трибунале, который установил ряд критериев независимости профсоюза, к которым, в частности, относятся: история создания, членская база профсоюза, его финансовое положение, предоставление льгот со стороны работодателя, история коллективных переговоров, организационная структура и др. <18>.

<16> Достаточно вспомнить о профкомах предприятий, учреждений, организаций, бывших в течение определенного периода советской истории инстанцией по разрешению трудовых споров (см.: ст. ст. 86, 88 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде 1970 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 2. С. 184). По сути, представитель одной из сторон спора формально являлся судьей в этом же споре. Очевидно, что "представительство" работников в этой ситуации было скорее фикцией, чем реальностью.
<17> Очень показателен в этом отношении пример первого документа, подписанного спорящими сторонами по итогам шахтерских забастовок в Кузбассе, Протокола о согласованных мерах между региональным забастовочным комитетом и комиссией ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 19 июля 1989 г. В этом документе на стороне работодателя, в качестве стороны, противопоставленной забастовщикам, документ подписан представителем всесоюзного объединения профсоюзов. См. об этом: Лопатин Л.Н. История рабочего движения Кузбасса. Кемерово, 1995. С. 66.
<18> См. подробнее: Лютов Н.Л. Коллективное трудовое право Великобритании: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 30 - 34.

После перехода к рыночной экономике российское профсоюзное движение поделилось на два условных лагеря: "старые" (трансформировавшиеся из советских) и вновь созданные профсоюзы <19>. И для "старых" профсоюзов, которые представляют значительно большее количество работников, аффилированность с работодателем, как правило, существенно более характерна. Нынешний Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <20> и положения Трудового кодекса РФ, касающиеся социального партнерства, построены под существенным воздействием именно этих "старых" профсоюзов.

<19> См.: Московский общественный научный фонд. Отчет по проекту "Альтернативные профсоюзы в системе регулирования социально-трудовых конфликтов". СПб.: Центр независимых социологических исследований (ЦНСИ), 2010; Бизюков П.В., Бизюкова В.А., Бурнышев К.В., Донова И.В. Место профсоюзов в системе регулирования трудовых отношений. М.: ИСИТО, 2004; Профсоюзное пространство современной России / Под ред. В. Борисова, С. Кларка. М., 2001; Бизюков П.В. Альтернативные профсоюзы в России. Причины сохранения раскола // Профсоюзы на предприятиях современной России: возможности ребрендинга / Под ред. И.М. Козиной. М., 2009. С. 116 - 138.
<20> Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.

Среди норм, направленных на защиту таких профсоюзов, можно, например, отметить положение о запрете государственного надзора (контроля) за финансовой деятельностью профсоюза, кроме контроля за доходами от предпринимательской деятельности <21>, а также все перечисленные выше пробелы, касающиеся внутрипрофсоюзной демократии. Характерно, что "старые" профсоюзы оправдывают данные нормы ссылкой на процитированные выше международные нормы о недопустимости вмешательства в дела профсоюза со стороны государства и работодателей. Однако в рамках самой МОТ неоднократно отмечалось, что законодательство, направленное на обеспечение внутрипрофсоюзной демократии, нельзя расценивать как вмешательство в дела профсоюзов <22>.

<21> Абзац 2 п. 2 ст. 24 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
<22> ILO. Freedom of Association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. Fifth (revised) edition, Geneva, 2006. P. 96 - 97.

Еще одна яркая характеристика нынешнего законодательства о профессиональных союзах - полное отсутствие законодательной регламентации взаимных прав и обязанностей профсоюзов и их членов. Такой подход - не упущение, а осознанная политика законодателя <23>. Соответствующие нормы могут быть закреплены в уставе профсоюза, если профсоюз (или в существенном количестве случаев только его руководство) посчитает это необходимым. В итоге работник, плативший много лет профсоюзные взносы и узнавший, что все они были потрачены на нужды профбоссов, даже не сможет в судебном порядке потребовать возврата этих взносов.

<23> См. об этом: Снигирева И.О. Эволюция правового положения российских профсоюзов (вторая половина XX - начало XXI в.) Его оценка наукой трудового права // К 100-летию со дня рождения профессора Н.Г. Александрова. М., 2008. С. 107 - 124.

Заключение

Для устранения пробелов в законодательстве о профсоюзах, имеющих существенный коррупционный потенциал, представляется целесообразным начать общественное обсуждение внесения в законодательство изменений, направленных:

  1. на регламентацию внутрипрофсоюзных отношений, включая установление процедуры тайных выборов руководителей и заместителей руководителей первичных профсоюзных организаций и профсоюзных объединений;
  2. закрепление правового характера отношений между профсоюзом и его членами, включая установление необходимости заключения договоров между профсоюзом и членом профсоюза (профсоюзного договора), регламентирующего взаимные права, обязанности и ответственность сторон;
  3. установление обязанности профсоюза регулярно доводить до сведения своих членов информацию о своей деятельности, включая предоставление отчетности о целевом расходовании денежных средств первичной профсоюзной организации или профсоюзного объединения;
  4. установление перечня руководящих должностей работников, которые могли бы входить в профсоюз, но не могли им руководить, за исключением создания собственных профсоюзов для руководящих работников. Кроме того, в качестве аналогичной категории работников можно рассматривать высокооплачиваемых работников организации, которые получают заработную плату, превышающую средний размер по данной организации, например, в три раза и более.

Все перечисленные вопросы носят достаточно деликатный характер. Излишне жесткая правовая регламентация деятельности профсоюзов может расцениваться как вмешательство во внутрипрофсоюзную деятельность и принести больше вреда, чем пользы. Поэтому обсуждение конкретных мер, направленных на снижение коррупциогенности законодательства о социальном партнерстве в сфере труда, должно вестись с большой осторожностью.

Литература

  1. Бизюков П.В. Альтернативные профсоюзы в России. Причины сохранения раскола // Профсоюзы на предприятиях современной России: возможности ребрендинга / Под ред. И.М. Козиной. М., 2009. С. 116 - 138.
  2. Бизюков П.В., Бизюкова В.А., Бурнышев К.В., Донова И.В. Место профсоюзов в системе регулирования трудовых отношений. М.: ИСИТО, 2004.
  3. Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. СПб.: Норинт, 1998. С. 331.
  4. Лопатин Л.Н. История рабочего движения Кузбасса. Кемерово, 1995. С. 66.
  5. Лютов Н.Л. Коллективное трудовое право Великобритании: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 30 - 34.
  6. Максимов В.К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. N 2 - 3. С. 87 - 90.
  7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд. М.: Азбуковник, 1999. С. 429.
  8. Профсоюзное пространство современной России / Под ред. В. Борисова, С. Кларка. М., 2001.
  9. Снигирева И.О. Эволюция правового положения российских профсоюзов (вторая половина XX - начало XXI в.). Его оценка наукой трудового права // К 100-летию со дня рождения профессора Н.Г. Александрова. М., 2008. С. 107 - 124.