Мудрый Юрист

Становление и развитие аудита эффективности и его правовое регулирование в зарубежных странах

Ломинадзе Александр Альбертович, аспирант кафедры финансового и налогового права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации.

Кризисный период в конце прошлого столетия заставил применить новый подход к управлению организациями государственного сектора. Страны англосаксонской правовой системы первыми провели реформу государственного управления. Одну из ключевых ролей в становлении реформ сыграли Высшие органы финансового контроля (далее - ВОФК), а одним из важнейших механизмов в рамках новой системы стал аудит эффективности использования бюджетных средств.

Ключевые слова: Австралия, аудит эффективности, высшие органы финансового контроля, Великобритания, государственный финансовый контроль, Новая Зеландия, правовое регулирование, США.

Formation and Development of the Efficiency Audit and its Legal Regulation in Foreign Countries

A.A. Lominadze

Lominadze Aleksandr A., Postgraduate student of the Financial and Tax Law Department Financial University under the Government of the Russian Federation.

The crisis period at the end of the XXth century made governments oblige to introduce the new management approach for public sector organizations. Anglo-Saxon countries were the pioneers in public management reforms. One of the key roles in the development of the reforms played a supreme audit institutions, and the performance audit became one the most important instruments in the new budget system.

Key words: Australia, performance audits, value for money audit, supreme audit institutions, United Kingdom, state financial control, New Zealand, legislation, the United States.

С конца 1980-х годов реформы административного и государственного финансирования, основанные на принципах нового государственного управления <1>, стали широко проводиться в государствах с англосаксонской правовой системой, таких как: США, Великобритания, Австралия и Новая Зеландия. С тех пор эти реформы постепенно проникли в северные страны, включая Швецию и Финляндию, и континентальные страны, включая Нидерланды и Францию.

<1> Gruening Gernod. Origin and theoretical basis of New Public Management // International Public Management Journal. 4 (2001). P. 1 - 25. URL: http://eclass.uoa.gr/modules/document/file.php/PSPA108/4NPM%20origins.pdf.

Основной идеей было переложить рыночные механизмы на государственный сектор и перевести административное управление с процессно-ориентированного подхода к управлению результатами и клиентоориентированному подходу. Реализация данных идей происходила следующим образом <2>:

<2> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review Vol. 10 (MARCH 2003). P. 85. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.
  1. роль правительства была изменена путем приватизации государственных предприятий и введения института государственно-частного партнерства (ГЧП);
  2. были внедрены механизмы управления эффективностью путем создания независимых контролирующих организаций и проведения аудита эффективности;
  3. публичные системы учета и бюджетирования были реформированы с помощью использования методов бухгалтерского учета частных организаций, как, например, учет методом начисления.

В данной работе приведен обзор реформ государственного сектора западных стран, способствовавших становлению аудита эффективности как инструмента финансового контроля, включая анализ правового регулирования аудита эффективности для каждого из государств.

В западных государствах начиная с конца 1980-х годов наблюдалось ухудшение финансовой стабильности в связи с замедлением темпов экономического роста. В результате центральные органы власти были обязаны повысить административную эффективность и вернуть финансовую стабильность государства. В то же время широко распространилось мнение, что административные подходы, ориентированные непосредственно на управление процессом хозяйствования, имеют некоторые ограничения. Так как одновременно с ухудшением финансовой стабильности увеличивались и становились все более разнообразными требования населения к качеству государственных услуг, для правительства стало необходимым справедливо и эффективно распределять ограниченное количество финансовых ресурсов между различными отраслями экономики <3>.

<3> Curristine Teresa, Lonti Zsuzsanna, Joumard Isabelle. Improving Public Sector Efficiency: Challenges And Opportunities OECD JOURNAL ON BUDGETING - Vol. 7. N 1 OECD 2007. P. 4. URL: http://www.oecd.org/gov/budgeting/43412680.pdf.

С целью найти решение поставленной задачи некоторые западные страны наделили полномочиями составления бюджета и утверждения штатного расписания главу каждого министерства или государственной организации. В то же время эти страны ввели так называемые методы управления эффективностью, которые направлены на повышение производительности и результатов деятельности административных органов. Согласно методам управления эффективностью, перед государственными учреждениями ставятся конкретные, исчисляемые цели и проводится оценка эффективности в рамках поставленных задач. В государствах, где были приняты реформы по внедрению механизмов управления эффективностью, было утверждено составление ежегодных планов, регламентирующих цели и количественные целевые показатели на будущий отчетный период для каждой государственной программы и для каждой государственной организации <4>.

<4> Hellmut Wollmann. Public Sector Reforms and Evaluation: Trajectories and Trends. An International Overview; Evaluating Public Sector Reforms: An International and Comparative Perspective, Special Issue of Revista Internacional de Estudios Politicos, 2001. P. 10. URL: http://www.willamette.edu.

Оценка эффективности зачастую является самостоятельной оценкой, проводимой министерствами или любой иной бюджетной организацией, а результаты данной оценки проверяются парламентом. Для обеспечения достоверности результатов оценки привлекается третья сторона, которая от имени парламента обязана проверить следующее <5>:

<5> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review Vol. 10 (MARCH 2003). P. 87. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.
  1. четкую формулировку целей каждой государственной программы;
  2. выбранные показатели эффективности, способные правильно оценить результаты каждой государственной программы;
  3. принятие административных процедур, способствующих наиболее эффективному достижению целей каждой программы;
  4. приемлемый уровень целевых значений производственных показателей;
  5. фактические результаты оценены точно и объективно.

Для выполнения вышеуказанных пунктов третья сторона должна быть независимой от проверяемого министерства или бюджетной организации, должна иметь достаточно производственных ресурсов, чтобы аудировать все государственные инициативы, а также должна обладать достаточными компетенциями и опытом для взаимодействия с госорганами <6>.

<6> Ibid.

В западных странах, которые уже внедрили административные реформы по управлению эффективностью, ВОФК играют роль третьей стороны, описанной выше.

Далее мы рассмотрим более подробно опыт внедрения аудита эффективности в государствах с англосаксонской правовой системой.

Великобритания

Начиная с конца 1970-х годов и в течение 1980-х годов правительство Великобритании было нацелено на проведение крупных сокращений государственных расходов и поиск новых путей экономии бюджетных средств внутри министерств. В 1979 году премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер назначила Дерека Райнера, позднее управляющего директора Marks&Spencer, ее личным советником по повышению эффективности и результативности в правительстве. Он сразу же создал Отдел эффективности (Efficiency Unit) внутри структуры правительства. Работа отдела была направлена на выявление и сокращение функций, систем и процессов, которые были идентифицированы как расточительные и ненужные, с целью добиться экономического эффекта <7>. Это и сформировало вектор реформ Рейнера.

<7> Haddon C. Reforming the Civil Service: The Efficiency Unit in the early 1980s and the 1987 Next Steps report Institute for Government. May 2012, retrieved 15 January 2014. URL: http://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/Efficiency%20Unit%20and%20Next%20Steps.pdf.

В феврале 1988 года правительство запустило программу "Следующие шаги" (Next Steps), реформы которой были направлены на следующее <8>:

<8> Summary of Next Steps, The United Kingdom's Central Government Management Reform. URL: http://govinfo.library.unt.edu/npr/initiati/21cent/nextstep.html.

внедрить преобразования государственного сектора, согласно которым госуслуги предоставляются на основе рыночных механизмов, руководство осуществляется подотчетными лицами, которым выделяются соответствующие ресурсы и полномочия;

оптимизировать аппарат центрального правительства, обремененный высокими операционными издержками и избыточной численностью персонала (свыше 700000).

В 1988 году в Великобритании при министерствах были созданы исполнительные организации (далее - ИО), ответственные за внедрение программы "Следующие шаги". В соответствии с решением правительства в 1992 году от каждой такой организации требовалось подготовить бизнес-план, в котором устанавливались показатели эффективности. Отчет об исполнении целевых показателей каждой ИО являлся частью Ежегодного отчета, вместе с финансовой отчетностью представлялся на рассмотрение парламента <9>.

<9> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review Vol. 10 (MARCH 2003). P. 94. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.

Согласно решению правительства о комплексном пересмотре расходов, произведенных в 1998 году, от каждого министерства требовалось подготовить бюджет на 1999 - 2002 финансовые годы, в котором были определены трехлетние плановые показатели эффективности, установленные министерством. В государственном бюджете на 2001 - 2004 годы были определены целевые показатели эффективности и описана административная деятельность для достижения поставленных целей. Отчет об исполнении целевых показателей лег в основу ежегодного отчета каждого министерства перед парламентом <10>.

<10> Ibid.

Специальные полномочия и обязанности финансового контролера, главного аудитора и Счетной палаты Великобритании заложены в актах парламента. Основными законами парламента являются:

Закон о государственном аудите 1983 (National Audit Act) <11>;

<11> National Audit Act 1983. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1983/44/contents.

Закон о государственных средствах и счетах 2000 (The Government Resources and Accounts Act) <12>;

<12> The Government Resources and Accounts Act 2000. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/20/contents.

Кроме того, еще сохранились некоторые положения предыдущих аудиторских актов - Закон о казне и Министерстве аудита 1957 <13>, 1921 <14> и 1866 гг. <15>.

<13> Exchequer And Audit Departments Act 1957. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Eliz2/5-6/45/contents.
<14> Exchequer And Audit Departments Act 1957. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Vict/29-30/39/contents.
<15> Op. cit.

В целом Закон о государственном аудите является основным нормативным актом, устанавливает положения о назначении финансового контролера и главного аудитора; устанавливает проведение парламентской комиссии государственного бюджета; учреждение Счетной палаты и порядок ее функционирования, а также регулирует проведение аудита эффективности и утверждает условия, при которых аудиту подлежит Счетная палата.

Проведение аудита эффективности предусматривает ч. II Закона "Проведение проверки эффективности, продуктивности и результативности", в названии которой уже отражены основополагающие принципы проведения самой процедуры. В данной части устанавливаются объекты, подлежащие проведению аудита эффективности, порядок раскрытия информации и предоставление отчетности о результатах процедуры.

Интересно, что в данном нормативном акте установлена возможность проведения процедуры аудита эффективности в отношении субъектов, которые получили более половины доходов за соответствующий финансовый год из публичных фондов. В отношении раскрытия информации за Счетной палатой прямо установлено право в разумные сроки получать доступ к необходимой документации, необходимой для проведения процедуры. И, в-третьих, примечательно, что Закон устанавливает лишь возможность предоставления отчетности о результатах проверки в палату общин, не предъявляя к этому жестких требований <16>.

<16> Part II Economy, Efficiency and Effectiveness Examinations. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1983/44/enacted.

Закон не позволяет финансовому контролеру и главному аудитору ставить под вопрос государственные цели. Это жизненно важно в обеспечении независимости и объективности Счетной палаты и означает, что аудиторы свободны от политического влияния. Тем не менее, предусмотрена возможность проверки того, как политика формулируется и как проходит процесс принятия решений.

В рамках Управления эффективностью Счетная палата Великобритании выполняет следующие важные функции <17>:

<17> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review. Vol. 10 (MARCH 2003). P. 96.

Бизнес-планы, подписываемые министерствами и парламентом, включают Технические примечания, дающие определения показателей эффективности, метод их измерения и источники данных. Проект Технических примечаний готовится министерствами и окончательно утверждается группой технической оценки при консультативном участии сотрудников Счетной палаты;

Счетная палата не проводит аудит каждой отчетности всех ИО. Однако она может выборочно проверить некоторые ИО. Аудиторское заключение Счетной палаты является частью Ежегодного отчета каждого ИО и вместе с Отчетом об исполнении бюджета представляется в парламент.

Соединенные Штаты Америки

В Соединенных Штатах департаменты на уровне Кабинета Министров (24 основных министерства) начиная с 1999 финансового года обязаны готовить ежегодные Планы производительности согласно Закону Правительства о производительности и результативности 1993 года (Government Performance and Results Act of 1993, GPRA) <18>. В 2011 году данный Закон был модернизирован в части требований к техническому представлению стратегий и планов, тем не менее суть его осталась прежней <19>.

<18> Government Performance and Results Act of 1993. URL: https://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m.
<19> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review. Vol. 10 (MARCH 2003). P. 98. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.

В годовом Плане производительности каждое министерство устанавливает:

  1. стратегические цели;
  2. показатели эффективности, необходимые для оценки степени достижения стратегических результатов;
  3. стратегию и ресурсы, необходимые для достижения показателей эффективности;
  4. процедуры проверки фактического исполнения производственных целей. Производственные цели устанавливаются в соответствии со Стратегическим планом, в котором установлены стратегические цели на 5 лет. Годовые производственные отчеты относительно степени достижения планируемой эффективности готовятся ежегодно и представляются в Конгресс.

После Второй мировой войны Счетная палата США (Government Accountability Office, GAO) впервые начала проводить комплексный финансовый анализ, который проверял экономичность и продуктивность государственных операций. В 1960-х требования к детализации информации, предоставляемой Счетной палатой, возросли. Таким образом, Счетная палата начала проведение аудита эффективности и оценку программ для определения того, были ли достигнуты правительственными программами первоначально поставленные задачи. В Законе о реорганизации 1970 (Legislative Reorganization Act) <20> и Законе о бюджете Конгресса и финансовом надзоре 1974 (Congressional Budget and Impoundment Control Act) <21> Конгресс выделил роль Счетной палаты в проверке результатов правительственных программ, что послужило поддержкой в осуществлении надзорных и законодательных функций государства. Документ 1974 года требовал от финансового контролера рассмотрения и оценки государственных программ и мероприятий. Как отмечалось в заявлении 1976 года тогдашнего помощника Генерального контролера Элсуорта Морзе: "Менеджеры и политики, в частности, в правительстве, хотят от аудиторов больше, чем стандартизированных заключений о финансовых результатах. Им нужна независимая и объективная оценка деятельности и достигнутых результатов, а также консультации экспертов о методах оптимизации производства, сокращении издержек и увеличения фондоотдачи, о том, как цели могут быть достигнуты наилучшим путем и с наименьшими затратами" <22>. Иными словами, им требовался аудит эффективности.

<20> Pub. L. N 91-510, 84 Stat. 1140 (October, 1970). URL: https://bulk.resource.org/gao.gov/91-510/000062AF.pdf.
<21> Pub. L. N 93-344, 88 Stat. 297 (July, 1974). URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-88/pdf/STATUTE-88-Pg297.pdf.
<22> GAO, Performance Auditing, GAO-094640 (Washington, D. C.: Apr. 21, 1976). P. 26. URL: http://archive.gao.gov/f0202/094640.pdf.

Стандарты аудита правительства США (GAO-12-331G Government Auditing Standards), регулирующие работу Счетной палаты, характеризуют аудит эффективности как предоставление объективного анализа таким образом, чтобы менеджмент и те, кому поручено управление и надзор, могли использовать полученную информацию с целью улучшения производительности и эффективности государственных мероприятий, снижения издержек, упрощения процесса принятия решений, а также способствовать публичной финансовой подотчетности <23>.

<23> GAO, Government Auditing Standards: 2011 Revision, GAO-12-331G (Washington, D.C.: Dec. 1, 2011). P. 17. URL: http://www.gao.gov/assets/590/587281.pdf.

Счетная палата США (англ. The Government Accountability Office (GAO) принимает на себя следующие обязательства в рамках управления эффективностью <24>:

<24> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review. Vol. 10 (MARCH 2003). P. 98. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.

Перед мероприятиями по оценке эффективности в Соединенных Штатах проводились пилотные проекты в период с 1994 по 1996 год. По результатам оценка эффективности была внедрена в полном объеме. Для обеспечения адекватной оценки эффективности всех министерств Счетная палата продолжала готовить комплексные отчеты о результатах пилотных проектов, где отражала свое мнение по вопросам, способным улучшить качество оценки эффективности;

По просьбе Конгресса Счетная палата проводит аудит всех ежегодных планов работы и годовых отчетов об исполнении каждого из министерств. Изучая программы министерств, Счетная палата выделяет основные проблемы, которые, по ее мнению, могут представлять основной интерес для Конгресса, а также дает рекомендации по улучшению структуры министерств.

Австралия

Существующие в настоящее время механизмы финансового контроля в Австралии возникли во время проведения бюджетных реформ, связанных с учреждением Национальной комиссии по аудиту в 1996 г. (National Commission of Audit) <25>. По заказу тогдашнего входящего во власть австралийского правительства Комиссия провела независимую экспертизу элементов управления и финансовой деятельности правительства Австралии, а также способ отражения финансовой деятельности. По результатам проверки основные рекомендации Комиссии были следующие <26>:

<25> James Denis. More of the Same or a Brave New World? The National Commission of Audit. URL: http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/Publications_Archive/CIB/cib9596/96cib23.
<26> Hawke Lewis. Performance Budgeting in Australia // OECD Journal on Budgeting Vol. 7. N 3 OECD 2007. C. 2. URL: http://www.oecd.org/australia/43411866.pdf.

В период с 1996 по 1999 год были внесены законодательные и административные изменения, отражающие принципы, предложенные Национальной комиссией по аудиту <27>:

<27> Ibid.

Закон об аудите 1901 года был заменен в 1997 году новым финансовым законодательством для государственных ведомств, учреждений, органов власти и частных компаний. Измененное законодательство включило:

  1. Закон о финансовом менеджменте и отчетности 1997 (Financial Management and Accountability Act, FMA), который позднее был заменен Законом о финансовых основах (Financial Framework (Supplementary Powers)) <28>;
<28> Financial Framework (Supplementary Powers) Act 1997. URL: https://www.comlaw.gov.au/Series/C2004A05251.
  1. Закон об органах власти и компаниях Содружества 1997 (Commonwealth Authorities and Companies Act 1997 CAC) <29>;
<29> Commonwealth Authorities and Companies Act 1997. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2013C00259.
  1. Закон главного аудитора 1997 (Auditor-General Act 1997) <30>;
<30> Auditor-General Act 1997. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00210.

Финансовый менеджмент претерпел изменения, вобрав ясно выраженные принципы стандартов бухгалтерской отчетности.

Хартия о достоверности бюджета 1998 года (The Charter of Budget Honesty Act 1998) <31> была введена в ответ на конкретные рекомендации Национальной комиссии по аудиту 1996. Хартия предусматривает основы для более прозрачного ведения фискальной политики. В частности, она устанавливает:

<31> Charter of Budget Honesty Act 1998. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2004C00949.

В соответствии с решением правительства 1997 года Австралия ввела Программу: Результаты и перспективы по методу начисления (Accrual-based Outcomes and Outputs Framework, AOOF) <32>, в рамках которой финансовый учет и оценка эффективности должны отражаться в бюджетном процессе начиная с 1999 - 2000 финансового года. В связи с этим в Проекте бюджета на финансовый год каждое министерство обязано определять:

<32> Accrual-based Outcomes and Outputs Framework, (AOOF). URL: http://finance.gov.tt/wp-content/uploads/2013/11//pubA7AACE.pdf.
  1. конечные результаты, которые должны быть достигнуты;
  2. целевые показатели, необходимые для оценки степени достижения результатов;
  3. мероприятия (административные мероприятия), которые необходимы для достижения таких результатов;
  4. целевые показатели деятельности (качество, количество и цена), необходимые для оценки степени достижения результатов.

Степень достижения поставленных целей оценивается в Отчете об исполнении бюджета, который является частью ежегодного отчета каждого министерства, и затем представляется на рассмотрение в парламент.

Сегодня нормативно-правовую базу деятельности Счетной палаты Австралии (Australian National Audit Office, ANAO) составляют два основных закона:

Закон главного аудитора 1997 (Auditor-General Act);

Закон о государственном управлении, производительности и финансовой отчетности 2013 (Public Governance, Performance and Accountability Act).

Первый из них устанавливает все основные положения, регулирующие проведение аудита эффективности, как то:

<33> Section 5, Part 2-Interpretation, 5 Definitions. P. 3; Auditor-General Act 1997 Compilation No. 14 Compilation date: 14/4/15 Registered: 22/4/15. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00210.

Что интересно, помимо проведения аудита эффективности различных пользователей бюджетных средств, Закон главного аудитора 1997 предусматривает проведение аудита эффективности в отношении самой Счетной палаты Австралии <34>. Также примечательно, что отчет о проведенном аудите эффективности в первую очередь предоставляется в каждую из палат парламента, затем в компетентное министерство и лишь в третью очередь раскрывается перед объектом проверки <35>.

<34> Section 44 Division 2-Audit of the Australian National Audit Office. P. 34; Auditor-General Act 1997 Compilation N 14 Compilation date: 14/4/15 Registered: 22/4/15. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00210.
<35> Section 17 Division 2-Performance audits. P. 10; Auditor-General Act 1997 Compilation No. 14 Compilation date: 14/4/15 Registered: 22/4/15. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00210.

Австралийская Счетная палата выполняет следующие функции по управлению эффективностью <36>:

<36> Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review Vol. 10 (MARCH 2003). P. 90. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.

Счетная палата не проводит аудит всех министерских отчетов о производительности. Тем не менее, в рамках проведения аудита эффективности проверяются выборочные отчеты об исполнении бюджета некоторых министерств.

Новая Зеландия

Закон государственного сектора 1988 года (State Sector Act) определил составляющие организаций государственного сектора в Новой Зеландии. Это наряду с сопутствующими реформами, по существу, изменило форму государственного управления и его культуры. Эта реформа в некотором роде превратила министров в руководителей бизнеса, в активе у которых находились министерства <37>.

<37> 3 MANAGEMENT OF THE STATE - THE STATE SECTOR ACT 1988. URL: http://www.ssc.govt.nz/node/1395.

В соответствии с Законом государственного сектора 1988 года глава правительства и действующий министр начиная с 1989 года подписывают производственное соглашение, в котором устанавливаются целевые показатели, которые должны быть достигнуты правительством.

Начиная с 1993 года глава правительства и действующий министр должны заключать так называемый договор купли-продажи, в котором освещены предоставляемые главой правительства действующему министру данные о производительности, а также установлены качественные показатели, время выполнения, количество и стоимость услуг. Ежеквартальные отчеты о статусе выполнения этих целевых показателей предоставляются действующему министру <38>.

<38> 3 MANAGEMENT OF THE STATE - THE STATE SECTOR ACT 1988. URL: http://www.ssc.govt.nz/node/1395.

В соответствии с Законом о государственном бюджете 1989 г. (Under the Public Finance Act) <39> каждое министерство должно составлять прогноз, в котором установлены целевые показатели, которые должны быть достигнуты, и предоставлять его палате представителей. Эти целевые показатели соответствуют данным производительности, установленным в соглашении о покупке. Впоследствии готовится отчет о достигнутых результатах, который отражает степень достижения целевых показателей, и затем предоставляется палате представителей в качестве данных для годового отчета министерства.

<39> Public Finance Act 1989; Reprint as at 23 July 2015. URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1989/0044/latest/DLM160809.html.

Деятельность Счетной палаты Новой Зеландии (Audit office) регулируется Законом о государственном аудите 2001 (Public Audit Act) <40>.

<40> URL: http://www.knowledge-basket.co.nz/databases/legislationnz/acts/view/?d1=public/text/2001/an/010.html.

В отношении аудита эффективности Закон устанавливает объекты, подлежащие аудиту эффективности, включающие любые государственные организации или любые его инициативы, что примечательно, за исключением Национального резервного банка.

Согласно секции 16 Закона о государственном аудите, процедура аудита эффективности может оценивать:

Вторым нормативным актом, утверждающим порядок проведения аудита эффективности бюджетных средств в Новой Зеландии, являются Стандарты главного аудитора (The Auditor-General's Auditing Standards) <41>.

<41> The Auditor-General's Auditing Standards (published 18 March 2014). URL: http://www.oag.govt.nz/2014/audi-ting-standards.

Целью аудита эффективности является предоставление парламенту и общественности гарантии того, что государственные организации производят то, что от них требуется, и действуют законно и честно <42>.

<42> Auditor-general's auditing standard 5 performance audits, other auditing services and other work carried out by or on behalf of the auditor-general. URL: http://www.oag.govt.nz/2014/auditing-standards/docs/05-ag-5-auditing-services.pdf.

Счетная палата Новой Зеландии выполняет в Управлении эффективностью описанную ниже роль <43>:

<43> Azuma Nobuo, The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review VOLUME 10 (MARCH 2003). P. 90. URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e10d07.pdf.

В соответствии с Законом о государственном бюджете Счетная палата имеет право проверять достигнутые министерствами результаты. Она выражает свои взгляды на то, справедливо ли оценена степень достижения целевых показателей. Аудиторское заключение Счетной палаты, которое основывается на годовом отчете вместе с отчетом о достигнутых результатах, предоставляется в палату представителей парламента. Таким образом, аудиторское заключение Счетной палаты способствует улучшению достоверности докладов об управлении, подготовленных министерствами.

Таким образом, аудит эффективности использования бюджетных средств является одним из основополагающих элементов системы нового государственного управления. Для того чтобы отслеживать эффективность политики, проводимой министерствами и государственными организациями, важно поддерживать достоверность предоставляемой ими отчетности, которая включает как стандартные формы бухгалтерской отчетности, так и информацию о натуральных показателях и производительности бюджетных учреждений. В западных странах, которые ввели принципы нового государственного управления, высшие органы финансового контроля выполняют независимый аудит бюджетных учреждений и оценивают эффективность использования ими бюджетных средств.

В этой связи возрастает роль и значение Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля России. Как показывает опыт западных государств, именно ВОФК отводится одна из ключевых задач в рамках управления эффективностью государственной деятельности.

Бюджетный кодекс РФ <44> устанавливает принцип эффективности использования бюджетных средств в качестве одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации, а также наделяет Счетную палату РФ полномочиями проведения аудита эффективности <45>. Тем не менее дополнение Стандартов финансового контроля четкими критериями проведения аудита эффективности бюджетных средств могло бы поспособствовать повышению открытости, прозрачности и результативности проведения данного вида финансового контроля.

<44> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.09.2015). Ст. ст. 28, 34.
<45> Там же. Ст. 157.

Литература

  1. Azuma Nobuo. The Role of the Supreme Audit Institution in NPM: International Trend, Government Auditing Review. Vol. 10. MARCH 2003. P. 87, 90, 94, 96, 98.
  2. Gruening Gernod. Origin and theoretical basis of New Public Management, International Public Management Journal N 4. 2001. P. 1 - 25.
  3. Haddon C. Reforming the Civil Service: The Efficiency Unit in the early 1980s and the 1987 Next Steps report, Institute for Government, May 2012, retrieved 15 January 2014.
  4. Hawke Lewis. Performance Budgeting in Australia // OECD Journal on Budgeting Vol. 7, N 3 OECD, 2007. C. 2.
  5. Hellmut Wollmann. Public Sector Reforms and Evaluation: Trajectories and Trends. An International Overview; Evaluating Public Sector Reforms: An International and Comparative Perspective, Special Issue of Revista Internacional de Estudios Politicos, 2001. P. 10.