Мудрый Юрист

Законодательное регулирование финансовой деятельности политических партий в РФ

А.С. Николаев, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права ТюмГУ.

Правовая регламентация финансовой деятельности политических партий является важнейшей проблемой как избирательного законодательства, так и законодательства об общественных объединениях. Как справедливо отмечает Ю.А. Юдин: "Взаимосвязь денег и политики - явление, присущее политической жизни на всех этапах развития государственности. Обусловлено это главным образом особой сложностью конституционного механизма демократии и его основных институтов, таких, как политические партии, выборы, представительные учреждения, чья эффективная деятельность требует возрастающих расходов" <*>.

-------------------------------

<*> Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. Москва, 1998. С. 144.

Вопросы финансовой деятельности политических партий не были специальным объектом правового регулирования вплоть до 60-х годов прошлого столетия.

В настоящее время можно констатировать, что совершенствование законодательства, регулирующего финансовую деятельность политических партий, является важной задачей законотворческих органов многих современных государств. Российская Федерация в этом смысле не является исключением. Принятый в июле 2001 года Федеральный закон "О политических партиях" определил основные принципы финансирования политических партий, установив перечень источников финансирования партий и общие требования к формированию их финансовой базы. Как известно, до этого момента в России отсутствовал специальный закон о партиях, лишь в законах о выборах и общественных объединениях имелись соответствующие положения о финансировании партий. Между тем, как свидетельствуют реалии политической жизни России, финансовая деятельность политических партий (не только связанная с выборами) нуждается в тщательной регламентации, направленной на достижение целей, в числе которых развитие основных демократических институтов и построение гражданского общества. Достижение таких целей невозможно без решения задачи создания эффективного законодательства о деятельности политических партий, которые являются одним из основных элементов политической системы любого демократического государства. В этой связи, учитывая положительный опыт многих современных государств, правильней ставить вопрос о необходимости принятия федерального закона, регулирующего исключительно вопросы финансирования политических партий. Такие законы приняты в Бельгии, Франции, Греции, Словакии, а также в ряде других государств. Это связано с достаточно объемной сферой общественных отношений, возникающих в процессе формирования финансовой и имущественной базы политических партий. Необходимо законодательно закрепить не только источники, из которых формируются финансовые средства партий, а также принципы финансирования деятельности политических партий, но и механизм государственного и общественного контроля за всей финансовой деятельностью партий, обеспечивающий ее открытость и предусматривающий юридическую ответственность за финансовые правонарушения.

В отношении источников финансирования партий, установленных в статье 29 Федерального закона "О политических партиях", отметим следующее: партия и ее региональные отделения вправе принимать пожертвования в виде денежных средств и иного имущества от физических и юридических лиц при условии, что эти пожертвования документально подтверждены и указан их источник. Пожертвования могут оказываться лишь центральным органам политических партий и их региональным отделениям. Иные структурные подразделения политических партий (местные и первичные отделения) не могут получать пожертвования, даже если они и имеют статус юридического лица.

Обеспечивая прозрачность финансирования политической партии, Закон позволяет и обществу, и отдельным гражданам знать имена людей и названия организаций, которые предоставляют свои денежные и иные средства в распоряжение партии. При этом, дабы не допустить зависимости и оказания на них политического влияния со стороны отдельных частных лиц и организаций, Закон устанавливает ограничения на размеры сумм пожертвований, полученных партией от граждан и юридических лиц.

Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 582) пожертвования относит к одному из видов дарения, которое делается в общественно полезных целях путем передачи денежных средств или иного имущества. При этом политические партии (их региональные отделения) вправе принимать в качестве пожертвования не любое имущество, а только то, которое необходимо для обеспечения деятельности партии (как уставной, так и разрешенной предпринимательской). Гражданский кодекс РФ не содержит норм, которые бы определяли специальный порядок передачи пожертвований, в том числе и в виде имущества. В связи с этим могут возникать проблемы, связанные с отсутствием механизма и критериев определения объектов пожертвованного партии имущества, которое может быть использовано в целях, предусмотренных уставом. То есть возможен вариант, при котором уполномоченный орган партии, принимая в качестве пожертвования то или иное имущество, руководствовался субъективной трактовкой закона и допустил, по мнению органа финансового контроля, нарушение пункта 3 статьи 28 ФЗ "О политических партиях".

Известно, что основные цели и задачи политической партии установлены в статье 3 ФЗ "О политических партиях", при этом в уставе партии они могут быть конкретизированы и дополнены с учетом политической ориентации партии (при условии их непротиворечия федеральному закону). Учитывая это, целесообразно, по нашему мнению, предусмотреть закрытый перечень видов имущества, которое не может быть пожертвовано политической партии, независимо от содержания ее устава. В числе такого имущества могли бы быть объекты, имеющие историческую, культурную ценность, предметы роскоши, имущественный фонд предприятия, объекты социального назначения, отдельное недвижимое имущество и другое.

На политической партии лежит ответственность за достоверность и законность получаемых средств. Законодатель именно партию обязывает вернуть пожертвование, поступившее из запрещенных источников либо с превышением предельно допустимых размеров, в течение месяца со дня его получения обратно жертвователю, а в случае невозможности возврата (например, при поступлении анонимного платежа) передать в доход Российской Федерации. Мы полагаем, что установленный порядок возврата пожертвований способен поставить партию в сложное положение в случае, если в виде пожертвований ей передается имущество или имущественные права. В этом случае возникает проблема определения стоимости жертвуемого имущества. Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (ст. 8 ФЗ) предусматривает, что в случаях возникновения спора или затруднений, связанных с оценкой имущества, оценку должны производить профессиональные оценщики. Если стоимость вещей, которые часто встречаются в гражданском обороте и на которые сложилась рыночная цена, обычно определить не сложно, то с имуществом, оценка которого требует применения специальных методик оценки (например, имущественные права, исключительные права, произведения искусства и т.п.), могут возникнуть затруднения. Это связано с тем, что проведение необходимой в этих случаях оценочной экспертизы может не позволить уложиться в отведенный Законом о партиях месячный срок по возврату пожертвований (или их части) при превышении дозволенной суммы. Для решения указанной проблемы целесообразно увеличить срок возврата пожертвований до трех месяцев.

Как известно, Федеральный закон "О политических партиях" не предусматривает финансовых санкций за неисполнение обязанности по возврату пожертвований, поступивших из запрещенных источников либо с превышением предельно допустимых размеров, хотя такие санкции есть в законодательстве зарубежных государств. К примеру, в Федеративной Республике Германии за получение пожертвования из запрещенных источников политическая партия уплачивает штраф в двойном размере суммы незаконно полученного пожертвования <*>. Российский закон пока не предусматривает столь жестких финансовых мер, но, с нашей точки зрения, для усиления ответственности за нарушения порядка финансирования политических партий необходимо законодательно установить следующие меры:

-------------------------------

<*> Дубровина Е.П. Политические партии в контурах нового закона. // Журнал о выборах. 2002. N 1. С. 7.

а) в случае если жертвователь при перечислении средств на счет политической партии не соблюдал установленные законом ограничения, то все средства, поступившие от этого жертвователя, не возвращаются на его счет, а в обязательном порядке изымаются в доход государства;

б) в случае если партии стало известно о поступлении на ее счет незаконного пожертвования, исполнительный орган партии или ее регионального отделения обязан перечислить полученную сумму в доход государства, заявив о факте перечисления в соответствующие органы финансового контроля.

В соответствии с пунктом 5 статьи 30 Федерального закона "О политических партиях" для юридических лиц, осуществляющих пожертвование политической партии, обязательна безналичная форма передачи денежных средств посредством платежного поручения. При этом представителем юридического лица в платежное поручение должна быть внесена отметка об отсутствии предусмотренных пунктом 3 статьи 30 указанного Закона ограничений на пожертвование. В случае осуществления пожертвования наличных денежных средств жертвователем - физическим лицом в платежном поручении помимо фамилии, имени, отчества должна быть указана дата рождения гражданина. Указанные данные, проставляемые в платежном поручении, хоть и предусмотрены в Законе о партиях, но при этом носят рекомендательный характер. Дело в том, что в соответствии со ст. 863 Гражданского кодекса РФ и ст. 31 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" установление форм, стандартов и правил расчетов на территории Российской Федерации относится к исключительной компетенции Центрального банка России. Им утверждено Положение "О безналичных расчетах в Российской Федерации" от 03.10.2002 N 2-П, в котором указано, какая информация обязательно должна содержаться в платежном поручении при проведении расчетов (приложение N 1 к Положению) <*>. К числу обязательной информации, указываемой в платежном поручении, не относится отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных п. 3 ст. 30 ФЗ "О политических партиях", а также дата рождения гражданина, осуществляющего расчет платежным поручением. Согласно Положению Центрального банка России вышеуказанный перечень является закрытым, и указание иной информации, не предусмотренной Положением, не обязательно. Решение вопроса об утверждении специальной формы платежного поручения для перечислений пожертвований политическим партиям относится к компетенции Центрального банка России, и до принятия такого решения жертвователи не обязаны исполнять требования пунктов 5 и 6 статьи 30 Федерального закона "О политических партиях".

-------------------------------

<*> Вестник Банка России. 2002. N 74. С. 6.

В связи с этим необходимо установить специальную форму платежного поручения, используемого для перечисления пожертвований на счета политических партий, в котором в обязательном порядке проставляется отметка об отсутствии у жертвователя ограничений, предусмотренных п. 3 ст. 30 ФЗ "О политических партиях". Жертвователи - физические лица помимо фамилии, имени, отчества должны будут указывать в таком платежном поручении и дату своего рождения.

Согласно пункту "а" части 3 статьи 30 Федерального закона "О политических партиях" партиям запрещено получать пожертвования от иностранных государств и иностранных юридических лиц. При этом законодателем, по нашему мнению, не совсем учтено то обстоятельство, что использование в таком запрете термина "иностранные юридические лица" не в полной мере решает проблему ограничения влияния иностранных организаций на политическую систему России. В законодательстве целого ряда государств, в том числе и России (ст. 18 и 21 ФЗ "Об общественных объединениях"), общественные объединения правомочны осуществлять свою деятельность без государственной регистрации и образования юридического лица. Более того, не только общественные объединения, но и объединения профессиональных предпринимателей, занимающихся предпринимательской деятельностью юристов, врачей, учителей, а также полные и коммандитные товарищества, партнерства по законодательству ряда государств (Италия, США, Великобритания и др.) осуществляют свою деятельность без образования юридического лица <*>.

-------------------------------

<*> Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство. М., 1984. С. 121.

В связи с этим вышеуказанная норма Федерального закона "О политических партиях" не может в полной мере обеспечить запрет на осуществление пожертвований политическим партиям от иностранных субъектов предпринимательской деятельности. По нашему мнению, для реализации задачи, поставленной законодателем, правоприменителю следует исходить из общего правового смысла нормы, ориентироваться на ее расширительное толкование путем приравнивания иностранных "договорных" объединений к юридическим лицам.

С 1 января 2004 года вступила в силу статья 33 Федерального закона "О политических партиях", устанавливающая порядок финансирования политических партий за счет средств федерального бюджета. Несмотря на отсутствие судебной и правоприменительной практики, данный институт финансирования политических партий представляет для нас достаточно большой интерес. В Законе предусмотрено лишь право политической партии на государственное финансирование. Это означает, что политическая партия, не желающая получать указанные средства, вправе от них отказаться. Отказавшись от государственного финансирования, партия теряет право на бюджетные средства в течение всего текущего года. При этом в соответствии со статьей 21 ФЗ "О политических партиях" в уставе партии должен быть определен уполномоченный орган, обладающий правом принятия решения об отказе финансирования партии за счет средств федерального бюджета.

Само государственное финансирование политических партий осуществляется по итогам их участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации путем перечисления на расчетные счета соответствующих партий ежегодных и (или) единовременных денежных средств из федерального бюджета. Иначе говоря, все те политические партии, созданные и зарегистрированные в установленном законом порядке, но не принимающие участие в федеральных выборах, лишаются права на государственное финансирование.

Политические партии имеют право на получение бюджетных средств в следующих случаях:

Средства федерального бюджета выделяются в срок:

Размер государственного финансирования определяется путем умножения 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения средств, на число голосов избирателей, полученных соответственно федеральным списком, либо депутатами, избранными в одномандатных избирательных округах, либо кандидатом на должность Президента России.

Необходимо отметить, что в зарубежных демократических странах, в частности Германии, Испании, Италии, Австрии, есть богатый опыт государственного финансирования политических партий. Но, с нашей точки зрения, осуществлять финансирование политических партий из государственного бюджета преждевременно. Сегодня, когда в России много серьезных социально-экономических проблем, в числе которых крайне низкий уровень жизни большей части населения страны, установленный размер пенсий, пособий и стипендий ниже прожиточного минимума, полагаем, выделять средства из федерального бюджета политическим партиям пока не совсем оправданно.

Необходимо учитывать и тот факт, что само государственное финансирование политических партий, по сути, не является средством финансового обеспечения их деятельности, а представляет собой институт государственной компенсации избирательных затрат партий. То есть средства федерального бюджета, выделяемые по итогам выборов партиям, способны лишь компенсировать понесенные ими финансовые затраты в ходе избирательной кампании, при этом они не являются основным источником формирования финансовой базы политических партий в отличие от пожертвований и взносов. В связи с этим полагаем, что целесообразно внести соответствующие изменения в Федеральный закон "О политических партиях", заменив формулировку "государственное финансирование политических партий" формулировкой "государственные гарантии и компенсации политическим партиям".

Конечно, Федеральный закон "О политических партиях", как, впрочем, и любой другой закон, не совершенен. Но именно благодаря ему наше государство перешло на качественно новый этап развития избирательного процесса. Прошедшие в декабре прошлого года выборы в Государственную Думу показали, что российские политические партии становятся достаточно влиятельными политическими силами, способными выражать и представлять интересы граждан, формировать либо воздействовать на формирование политической воли в стране.

Одним из самых значимых положений Закона в плане обеспечения открытости партий, пожалуй, является введение обязанности политических партий ежегодно представлять в налоговые органы, а также в регистрирующий орган сводный финансовый отчет. Не менее важным является возложенная на Министерство юстиции РФ обязанность размещать сводный финансовый отчет политической партии на специальном сайте информационно-телекоммуникационной сети общего пользования - Интернет. Обязанность политических партий представлять, по сути, публичный отчет о своих доходах, расходах и имуществе по праву можно считать центральной, основополагающей нормой как для частного, так и для государственного финансирования партий. Именно это положение Закона способствует реальному отражению в идеологии партии интересов определенных групп граждан, а не финансовых групп, на содержании которых партии подчас находятся.

Сводный финансовый отчет политической партии должен содержать сведения: об источниках и о размерах денежных средств, поступивших на счета политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений в отчетном году; о расходовании этих средств; об имуществе политических партий с указанием его стоимости и сведений о его государственной регистрации. При этом средства, израсходованные политической партией, ее региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями на подготовку и проведение выборов, учитываются отдельно.

Что же касается средств на подготовку и проведение выборов, то в сводном финансовом отчете должны содержаться данные о перечисленных партией и ее региональными отделениями суммах в избирательные фонды кандидатов. Правовые последствия нарушений формирования избирательных фондов, как и прежде, будет определять избирательное законодательство.

Представляется целесообразным опубликование сводных финансовых отчетов не только в электронной сети, но и в виде специальных брошюр. Тогда значительно большее число желающих получит возможность не только ознакомиться с данными отчетов, но и изучать и исследовать вопросы финансирования политических партий. Для этого необходимо, чтобы эта информация сохранялась в фондах библиотек достаточно долго. В настоящее время срок хранения данной информации законом не установлен. Хотелось бы надеяться, что он будет достаточно продолжительным. Для реализации в полной мере основных принципов деятельности партии - законности и гласности необходимо, чтобы проверяющий либо регистрирующий орган информировал общество о результатах проверки сводных финансовых отчетов или хотя бы информацию о вскрытых нарушениях размещал там же, где будут опубликованы финансовые отчеты.

Подводя итог, можно сказать, что существующая система финансирования политических партий, которая пока находится только на начальных этапах своего развития, должна значительно совершенствоваться. Начало, положенное Федеральным законом "О политических партиях", является существенным шагом на пути построения цивилизованной, основанной на принципах демократии многопартийной политической системы России. Учитывая роль политических партий в избирательном процессе, представляется недостаточным правовое регулирование финансовой деятельности партий. Следует признать необходимым принятие федерального закона "О финансировании политических партий".