Мудрый Юрист

Конституционное регулирование денег и денежной системы

Г.Н. Андреева, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института научной информации по общественным наукам РАН.

В статье анализируются особенности современного конституционного регулирования денег и денежной системы. Показано разнообразие конституционной терминологии и конституционных формулировок о деньгах и их влияние на толкование соответствующих конституционных положений; исследован вопрос об объеме конституционного регулирования денег и денежной системы, месте данных положений в конституции; рассмотрен вопрос об электронных деньгах; отражены конституционные основы полномочий государственных органов, а также вопросы включения конкретных денежных сумм в конституции. Отражены получившие наибольшую известность решения органов конституционного контроля по вопросам конституционного регулирования денег и денежной системы.

Ключевые слова: конституция, конституционное регулирование, деньги, денежная система, денежная эмиссия, компетенция органов государства.

Constitutional regulation of money and monetary system

G.N. Andreeva

G.N. Andreeva, candidate of law, leading researcher of the Institute of scientific information on social sciences of the Russian academy of sciences.

The features of the contemporary constitutional regulations on money and the monetary system are analyzed in the article. The diversity of the constitutional terminology and that of constitutional formulations is shown, and how that influences the interpretation of the relevant constitutional provisions; the question of the scope of the constitutional regulation on money and the monetary system is investigated, as well as the one of the position of the provisions in constitutions; electronic cash question is also taken into consideration; the constitutional foundations of the powers of state bodies are depicted, as well as issues of specification of certain amounts in the constitutional provisions. The famous decisions of the constitutional control bodies on problems of constitutional regulations on money and monetary system are used.

Key words: constitution, constitutional regulation, money, monetary system, money issue, the competence of the state bodies.

Деньги являются важнейшей составляющей современной экономической и финансовой жизни, а их конституционное регулирование - весомым элементом финансовой конституции. Положения о деньгах содержались уже в первых конституциях <1> и к настоящему времени превратились в константу конституционного регулирования, поэтому являются объектом исследований зарубежных специалистов по конституционному праву <2>, в том числе и в качестве составной части теории финансовой конституции <3>. В России данная проблематика разработана в меньшей мере, публикации немногочисленны <4>, круг рассматриваемых вопросов в них ограничен <5>. Между тем в конституциях содержатся разнообразные положения о деньгах: устанавливающие их статус и порядок денежной эмиссии, регулирующие вопросы оплаты в различных ситуациях, запрещающие фальсификацию денег, определяющие полномочия государственных органов в денежной сфере и т.д. Конституционное регулирование денег и денежной системы в силу особого положения конституций в национальной правовой системе оказывают значительное влияние на текущее законодательство <6>, предопределяя многие особенности национального законодательного регулирования обращения денег в частной сфере и в области публичных финансов. В данной статье основное внимание уделено таким аспектам конституционного регулирования денег, которые не были исследованы в российской литературе или не получили, по мнению автора, должного отражения.

<1> См. об этом: Андреева Г.Н. Из истории конституционного регулирования финансов в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. М., 2011. Вып. 1. С. 100 - 115.
<2> Kydland F.E., Mark A.W. Alternative Monetary Constitution and the quest for Prise Stability // Federal Reserve Bank of Dallas. Economic and Financial Policy Review. Dallas, 2002. N 1. P. 1 - 19; Leland B.Y. In search of a Monetary Constitution. Cambridge, 1962. 375 p.; Ronci M. In search of a Monetary Constitution for Brazil // Brazilian Journal of Political Economy. 2000. Vol. 20, N 1 (77). P. 80 - 91; Vieira E.Ir. The forgotten Role of the Constitution in Monetary Law // Texas Rev. of Law & Politics. Austin, 1997. Vol. 2, N 1. P. 77 - 124.
<3> О теории финансовой конституции см.: Андреева Г.Н. Экономическая конституция, финансовая конституция и приватизация в зарубежных странах // Финансовое право. 2011. N 8. С. 2 - 6; Болдырев О.Ю. Конституционное право и экономика: поиск методологии и бегство от идеологии // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 13.
<4> Лунгу Е.В. Конституционно-правовые основы регулирования денежной системы Российской Федерации: учебное пособие. Новокузнецк, 2008. 56 с.; Молодцов Т.Р. Конституционно-правовое регулирование финансовой системы современных государств. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 110 - 132.
<5> Так, в публикации Т.Р. Молодцова, охватывающей опыт разных стран, вопрос о конституционном регулировании денег рассматривается в основном как один из аспектов суверенитета государств, а также в контексте создания мировых и универсальных валют. Молодцов Т.Р. Указ. соч.
<6> См.: Lutereau P.F. Sobre las fuentes del concepto de moneda en la federal de Argentina de 1853. Buenos Aires, 2010. P. 21 - 24.

Особенности конституционных формулировок о деньгах. Конституционные нормы о статусе денег и денежной системе по применяемым законодательно-техническим приемам можно разделить на две группы:

Последние могут весьма детально регулировать денежные вопросы, не используя термин "деньги". Так, например, в ст. 27 Конституции Мексики 1917 г. содержится подробное описание исчисления компенсации за изымаемое имущество: "Сумма, которая исчисляется в качестве компенсации за экспроприируемое имущество, определяется из стоимости имущества, зарегистрированной в кадастровых или налоговых органах, независимо от того, была ли эта стоимость заявлена собственником или просто по умолчанию признана им путем уплаты соответствующих налогов". Из текста указанной статьи понятно, что речь идет о деньгах, хотя данный термин в статье не употребляется.

Различия между этими двумя группами статей в конституционно-правовом плане достаточно существенны. Прямое упоминание денег в статьях конституции обычно позволяет однозначно увязать регулирование соответствующих общественных отношений с официальной денежной единицей и не требует внимания органов конституционного контроля. Применительно ко второй группе может понадобиться дополнительное выяснение того, на что направлено конституционное регулирование, затрагивает ли оно именно денежную сторону отношений или возможны иные формы расчетов, должны ли учитываться колебания курса валют и т.д. <7>. Чтобы исключить такую ситуацию, конституционный законодатель в некоторых странах конкретизирует статьи, которые в большинстве конституций не содержат прямых упоминаний о деньгах. Так, в ряде стран (Уругвай, Сальвадор, Турция, Чили и др.) конституционные положения об изъятии частной собственности в публичных интересах, которые обычно ограничиваются термином "компенсация", конкретизированы. Например, ст. 32 Конституции Уругвая 1967 г. предусматривает, что компенсация в этом случае при продолжительной процедуре включает в том числе компенсацию "за ущерб, явившийся следствием изменения курса валют".

<7> Например, в Испании многочисленные конституционно-правовые вопросы вызывает положение о получении королем "общей суммы" на содержание его двора и семьи согласно ст. 65 Конституции. См. об этом подробнее: http://www.publico.es/politica/tribunales/tribunal-cuentas-ampara-constitucion-y.html. Опубликовано 26.03.2015, доступ 05.08.2015.

Особенности конституционно-правовой терминологии. Понятие денег в современных конституциях обозначается различными терминами (деньги, монета, банкноты, валюта, наличность, названия национальных денежных единиц и т.д.). В российских исследованиях по вопросам регулирования денег в конституциях не уделяется внимания особенностям конституционной терминологии. Между тем это важный аспект конституционного регулирования. В зависимости от выбора конституционным законодателем термина, обозначающего деньги, соответствующие положения могут становиться предметом рассмотрения органами конституционного контроля или не вызывать никаких вопросов. Поясним это на примере наиболее часто встречающихся в конституциях названий денег, которые ведут свое происхождение от древнеримского слова "монета" (moneta) <8> - итал. moneta, исп. moneda, фр. monnaie, англ. money, порт. moeda, нем. , гол. munt, шв. mynt и др. Этот термин может использоваться в значении монеты как металлических денег и/или в обобщающем смысле для обозначения понятия "деньги".

<8> Богиня Юнона Монета (т.е. "охраняющая") - покровительница Рима, спасшая его от захватчиков, дала название металлической денежной единице, которое распространилось повсеместно.

Характер используемого термина как монеты (металлических денег) особенно ярко виден в положениях, говорящих о процессе ее производства (чеканке). Раздел 8 ст. 1 Конституции США зарезервировал за Конгрессом право "чеканить монету" ("to coin Money"). Вместе с тем в разд. 10 ст. 1 Конституции США говорится о выплате штатами долгов золотой и серебряной монетой. В связи с привязанностью формулировок Конституции США к монете и отсутствием в ней упоминания о бумажных деньгах применительно к федеральному уровню возник вопрос о конституционности практикуемого Конгрессом выпуска банкнот и их правовом статусе как законного платежного средства. В результате принятия целой серии решений Верховный суд США пришел к положительному ответу, который служит основой общепризнанной американской практики. Однако в современной американской литературе периодически появляются публикации, ставящие под сомнение конституционность и отмечающие политическую конъюнктурность соответствующих решений Верховного суда <9>. Чтобы избежать возникновения такого рода проблем, страны, заимствовавшие формулировки о деньгах из Конституции США, модернизировали их, дополнив упоминанием о бумажных деньгах (как, например, ст. 28 и 117 Конституции Мексики 1917 г., ст. 83 Конституции Перу 1993 г., п. 10 ст. 85 Конституции Уругвая 1967 г.). Например, ст. 28 Конституции Мексики устанавливает, что "не являются монополиями исключительные полномочия государства в монетарной области, осуществляемые через Центральный банк в стратегических сферах чеканки монет и выпуска бумажных купюр".

<9> См., например: Vieira E.R. Op. cit.

В то же время во многих конституциях указанный термин используется в обобщающем смысле. Так, в конституциях стран, принадлежащих к англосаксонской системе права, упоминание о деньгах (money) встречается в положениях, касающихся Консолидированного фонда (ст. 217 Конституции Гайяны 1980 г.), в положениях о компенсации в связи с изъятием частной собственности (п. 4 ст. 6 Конституции Сент-Висента 1979 г.) и др. В этом случае он не вызывает вопросов.

Существуют и другие термины, используемые в конституциях для обозначения денег (наличные, валюта и т.д.).

В развивающихся и постсоциалистических странах достаточно часто встречаются конституционные положения, содержащие название конкретной национальной денежной единицы (боливар в ст. 318 Конституции Венесуэлы 1999 г., сом в п. 3 ст. 11 Конституции Кыргызстана 2010 г., руфия в ст. 13 Конституции Мальдив 2008 г., сукре в ст. 264 Конституции Уругвая 1998 г. и др.), которые, помимо выполнения задачи установления национальной денежной единицы, обычно несут еще и дополнительную политическую нагрузку, выступая в качестве показателя суверенности данного государства. Все постсоветские республики после распада СССР воспользовались данным приемом для демонстрации своей независимости. Такая норма, как известно, включена и в п. 1 ст. 75 Конституции Российской Федерации 1993 г., согласно которому "денежной единицей в Российской Федерации является рубль".

Нельзя не отметить доминирование в конституционном регулировании давно сложившихся формулировок, относящихся к традиционным денежным средствам. Получившие широкое распространение, новейшие веяния в виде электронных денег еще не стали объектом конституционного регулирования в силу прежде всего неоднозначности отношения к ним законодателя <10>.

<10> Деньги. Кредит. Банки: учеб. 2-е изд. / под ред. В.В. Иванова, Б.И. Соколова. М., 2006. С. 68 - 70.

В XX в. получили распространение конституционные положения о денежной системе государства. Обычно они устанавливают компетенцию органов государства и отражают независимость данного государства в данной сфере. Например, согласно ст. 122 Конституции Узбекистана 1992 г. "Республика Узбекистан имеет собственную финансовую и денежно-кредитную систему".

Объем конституционного регулирования статуса денег и денежной системы и место соответствующих норм в конституциях. Как правило, конституционные формулировки о статусе денег и денежной системы являются весьма лаконичными. Но это правило имеет значительное число исключений. В конституциях ряда стран Латинской Америки, для которых в целом характерно детальное регулирование общественных отношений, статьи о деньгах тоже подробные, довольно объемные и охватывают целый ряд аспектов общественных отношений (ст. 318 Конституции Венесуэлы 1999 г., ст. ст. 223 - 232 Конституции Доминиканской Республики 2010 г., ст. 28 Конституции Мексики 1917 г., ст. ст. 132, 133 и 171 Конституции Гватемалы 1985 г. и другие).

Конституционные положения, содержащие прямые упоминания денег, в современных конституциях включены в разные главы и разделы конституций в зависимости от того, с какими общественными отношениями увязывают их регулирование. В некоторых конституциях встречаются главы или разделы, посвященные именно деньгам и денежной системе (глава II "О деньгах и банке" Конституции Гондураса 1981 г., глава II "Налогообложение и денежная политика" раздела VI Конституции Венесуэлы 1999 г., глава VIII "Денежно-кредитные вопросы, финансы и бюджет" Конституции Таиланда 2007 г. и др.). Такое выделение свидетельствует в том числе о значении соответствующих положений.

Полномочия государственных органов в денежной сфере. В конституциях зарубежных стран обычно прямо определен орган, осуществляющий нормативное регулирование денежной эмиссии. Традиционно этим органом является парламент, и в конституциях содержатся соответствующие положения либо о полномочиях парламента в данной сфере, либо о ее регулировании законом. Последнее также означает регулирование данной сферы парламентом, но акцентирует внимание на форме акта, исключающего либо существенно ограничивающего регламентарную деятельность исполнительной власти.

С законодательно-технической точки зрения представляет интерес регулирование в Конституции Бахрейна 2002 г. В ней имеется положение о том, что "порядок эмиссии национальной валюты определяется законом" (п. k ст. 33 Конституции), но включено оно не в главу о парламенте, а в раздел I "Король" главы IV. Таким образом, с одной стороны, данное традиционное королевское полномочие остается за монархом, с другой - обеспечивается его законодательное урегулирование. Вместе с тем для того, чтобы избежать проблем с толкованием этих статей в ст. 118, содержащейся в главе V "Финансы", содержится повторение идеи законодательного регулирования данной сферы: "Закон регулирует денежное обращение и банковскую систему".

В федеративных государствах регулирование данной сферы может происходить в рамках разграничения компетенции федерации и ее субъектов и сформулировано как в виде полномочий, закрепляемых за федеральным парламентом, так и за федерацией как таковой. Так, в п. IV ст. 48 Конституции Бразилии 1988 г. к полномочиям Национального конгресса отнесена "эмиссия с принудительным курсом", а п. XIII этой же статьи также "денежное обращение, пределы эмиссии денег". А вот в Конституции Индии это сформулировано как часть компетенции федерации. Согласно приложению седьмому Конституции Индии 1949 г., содержащему перечень I "Компетенция Союза", к последней отнесено "денежное обращение, монетная система и законные платежные средства, иностранная валюта" (п. 36).

Важным аспектом компетенции государственных органов является также выработка денежной политики. Она может быть отнесена как к компетенции парламента, так и Центрального банка. За парламентом это полномочие закреплено, например, в Конституции Монголии 1992 г., в ст. 25 которой "определение финансовой, кредитной, налоговой и денежной политики" отнесено к компетенции общенационального законодательного органа - Великого государственного хурала (п. 7). Положения о полномочиях Центрального банка в этой сфере могут быть сформулированы по-разному. В одних конституциях они отражены как самостоятельные полномочия. Например, согласно ст. 105 Конституции Кыргызстана 2010 г. Национальный банк "определяет и проводит денежно-кредитную политику в Кыргызской Республике, разрабатывает и осуществляет единую валютную политику". В других это сформулировано как проявление политики государства, так, согласно ст. 342 Конституции Гондураса 1982 г. "государство через Центральный банк Гондураса определяет валютную и кредитную политику и устанавливает курс валют в соответствии с плановой экономической политикой".

Относительно вопросов денежной эмиссии распространены конституционные формулировки, которые резервируют денежную эмиссию за государством, не конкретизируя ответственный государственный орган. Так, согласно ст. 99 Конституции Швейцарии 1999 г. "денежное и валютное дело находится в ведении Союза; ему одному принадлежит право выпуска монет и банкнот".

Поскольку денежную эмиссию осуществляет обычно центральный банк, она может быть урегулирована в конституции в качестве его полномочия в сочетании с механизмами контроля за ним или без них в зависимости от избранной законодателем модели регулирования. Так, согласно ст. 12 Конституции Афганистана 2004 г. выпуск денежных знаков находится в компетенции Центрального банка. При этом предусмотрено, что по вопросам денежной эмиссии Центральный банк проводит консультации с комиссией по экономике Народного совета (одной из палат парламента страны), и, таким образом, хотя практическое осуществление денежной эмиссии находится в ведении Центрального банка, оно происходит под контролем парламента. В качестве исключительной прерогативы центрального банка денежная эмиссия установлена в ст. 105 Конституции Кыргызстана 2010 г., п. 3 ст. 143 Конституции Восточного Тимора 2002 г., ст. 264 Конституции Эквадора 1998 г. и некоторых других.

Конституционные положения о конкретных денежных суммах в конституциях. На конституционном уровне не слишком часто, но встречаются положения, содержащие упоминания о конкретных денежных суммах, относящихся к различным аспектам публичных финансов.

Наиболее старым по происхождению является положение раздела 9 статьи первой Конституции США. Разрешая штатам переселение и ввоз рабов до 1808 г., Конституция допускала установление на такой ввоз налога или пошлины, не превышающих 10 долларов за каждое лицо. Кроме того, Седьмая поправка Конституции США, принятая в 1791 г., содержит упоминание об исках, в которых оспариваемая исковая сумма превышает 20 долларов. На момент принятия Конституции долларом считался испанский серебряный доллар <11>. В связи с отказом обеспечения содержания доллара драгоценными металлами американские исследователи обсуждают, что понимается в настоящее время под долларом, если он обеспечивается вроде бы всем национальным богатством и вместе с тем ничем конкретно <12>. В связи с этим возникает вопрос о конституционно-правовом содержании данной валюты как платежного средства в современных условиях. Как представляется, поставленные американскими учеными вопросы выходят за рамки конституционного регулирования в США, они носят общий характер применительно к регулированию денежного обращения во всех странах.

<11> Rozeff M.S. The U.S. Constitution and Money. East Amherst, 2010. P. 134.
<12> Vieira E.R. Op. cit.

В Конституционном акте Канады 1867 г. прямо определенные суммы встречаются в положениях, регулирующих вопросы государственного долга провинций на момент учреждения Союза (ст. 112 - о долгах провинций Онтарио и Квебек, ст. 114 - о долгах Новой Шотландии, в ст. 115 - о долгах Нью-Брансуика).

Целый ряд конкретных указаний о размерах денежных платежей включен в переходные положения Конституции Швейцарии 1999 г. Так, второе переходное положение к ст. 85 содержит положения о размере паушального сбора с тяжелого транспорта (от 650 франков до 4000 франков), переходное положение к статье 126 - о предельных размерах излишков бюджетных расходов в 1999 и 2000 гг. (соответственно 5 и 2,5 млрд франков).

Проанализированные аспекты конституционного регулирования денег и денежной системы показывают, что оно не сводится к установлению национальной валюты или полномочий органов государства, а разнообразно и осуществляется различными способами. Особенно богатые возможности в исследовании данной тематики таятся в нормах, которые регулируют денежные отношения, но прямо не упоминают о деньгах. Конституционное регулирование денег заслуживает углубленного изучения и в сравнительно-правовом плане, и применительно к национальному регулированию.

Список использованной литературы

  1. Андреева Г.Н. Из истории конституционного регулирования финансов в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. Вып. 1.
  2. Андреева Г.Н. Экономическая конституция, финансовая конституция и приватизация в зарубежных странах // Финансовое право. 2011. N 8. С. 2 - 6.
  3. Болдырев О.Ю. Конституционное право и экономика: поиск методологии и бегство от идеологии // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4.
  4. Kydland F.E., Mark A.W. Alternative Monetary Constitution and the quest for Prise Stability // Federal Reserve Bank of Dallas. Economic and Financial Policy Review. Dallas, 2002. N 1.
  5. Leland B.Y. In search of a Monetary Constitution. Cambridge, 1962.
  6. Ronci M. In search of a Monetary Constitution for Brazil // Brazilian Journal of Political Economy. 2000. Vol. 20, N 1 (77).
  7. Vieira E. Ir. The forgotten Role of the Constitution in Monetary Law // Texas Rev. of Law & Politics. Austin, 1997. Vol. 2. N 1.