Мудрый Юрист

Основные аспекты формирования энергетического права евразийского экономического союза

Павлова Ирина Николаевна, начальник отдела нефтегазовой политики Департамента энергетики Евразийской экономической комиссии.

Договор о Евразийском экономическом союзе стал важнейшим документом, составляющим энергетическое право Союза. Основные положения Договора регулируют отношения в сфере энергетики, включая формирование общих рынков энергетических ресурсов, обеспечение доступа к системам их транспортировки. Вместе с этим в Договоре отражены особенности регулирования субъектов естественных монополий в сфере энергетики, существующие изъятия и барьеры в этой сфере, соотношение норм регулирования в рамках Союза и положений двусторонних соглашений.

Ключевые слова: энергетическое право ЕАЭС; Договор о Евразийском экономическом союзе; скоординированная энергетическая политика; общие рынки электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов; регулирование; единые правила доступа; изъятия и барьеры.

Major Aspects of Establishing Energy Law of the Eurasian Economic Union

I.N. Pavlova

Pavlova Irina N., Head of the Division of Oil and Gas Policy of the Department of Energy of the Eurasian Economic Commission.

The Treaty of the Eurasian Economic Union has become the most important document composing the Union's energy law. Main provisions of the Treaty regulate relations in the energy sector, including the establishment of the common market of energy resources and access to their transportation systems. At the same time the Treaty reflects regulation features of natural monopolies in the energy sector, current exemptions and barriers in this area and correlation of regulation standards within the Union and bilateral agreements.

Key words: Energy Law of the Eurasian Economic Union; The Treaty of the Eurasian Economic Union; a coordinated energy policy; common markets of electric energy, gas, oil and petroleum products; a regulation; common rules for access; exemptions and barriers.

В 2015 году процесс евразийской интеграции ознаменовался переходом на новый уровень своего развития: вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе (далее - Договор, Союз), подписанный главами России, Беларуси и Казахстана 29 мая 2014 года. В 2015 году полноправными членами Союза стали Армения и Кыргызстан.

1. История становления энергетического права Союза

Начало становления энергетического права на евразийском пространстве можно отнести к 2000 году, когда главами государств Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС), предусматривающий формирование общего энергетического рынка. В 2003 году были заложены правовые основы энергетической политики государств - членов ЕврАзЭС <1>, в том числе создание общего электроэнергетического рынка и общего рынка нефти и газа. Далее в 2005 году было принято Соглашение о совместной разработке топливно-энергетического баланса государств - членов ЕврАзЭС, и в 2008 году - Соглашение о формировании общей системы информационного обеспечения энергетического рынка государств - членов ЕврАзЭС.

<1> Решение Межгоссовета ЕврАзЭС от 28 февраля 2003 г. N 103.

Основные предпосылки формирования общих нефтегазовых рынков

-----------------------¬ ---------------------¬ ----------------------¬
¦различные национальные¦ ¦ монополизированная ¦ ¦ различные нормы и ¦
¦ модели рынков газа, ¦ ¦ сфера ¦ ¦ стандарты на газ, ¦
¦нефти и нефтепродуктов¦ ¦ транспортировки ¦ ¦нефть и нефтепродукты¦
L----------------------- L--------------------- L----------------------
-----------------------¬ ---------------------¬ ----------------------¬
¦ сохранение ¦ ¦обеспечение равного ¦ ¦ государственное ¦
¦ некоторых изъятий ¦ ¦доступа к системам ¦ ¦ регулирование цен ¦
¦ и ограничений ¦ ¦ транспортировки ¦ ¦на внутренних рынках ¦
L----------------------- L--------------------- L----------------------
-----------------------¬ ---------------------¬ ----------------------¬
¦ сотрудничество ¦ ¦ отсутствие единой ¦ ¦ отсутствие систем ¦
¦ государств-членов на ¦ ¦системы формирования¦ ¦ информационного ¦
¦ основе двусторонних ¦ ¦ экономически ¦ ¦ обеспечения общих ¦
¦ соглашений ¦ ¦обоснованных тарифов¦ ¦рынков газа, нефти и ¦
¦ ¦ ¦ на услуги по ¦ ¦ нефтепродуктов ¦
¦ ¦ ¦транспортировке газа¦ ¦ ¦
L----------------------- L--------------------- L----------------------

Важным этапом формирования энергетического права Союза является подписание главами государств Беларуси, Казахстана и России в 2010 году в рамках формирования Единого экономического пространства отраслевых соглашений (в том числе по электроэнергетике, нефти и газу) <2> об организации общих рынков нефти и нефтепродуктов и о правилах доступа к электроэнергетическим и газотранспортным системам, положения которых были кодифицированы и получили дальнейшее развитие в Договоре: в разделах "Энергетика", "Общие принципы и правила конкуренции", "Естественные монополии" и соответствующих приложениях к Договору.

<2> Вступили в силу с 1 января 2012 года

2. Об основных положениях Договора, регулирующих отношения в сфере энергетики

Договор является основным документом, составляющим право Союза.

На условиях обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов, соблюдения принципов рыночной экономики и конкуренции, свободного движения товаров и услуг без применения таможенного декларирования и государственного контроля Стороны договорились о проведении скоординированной, согласованной или единой политики в ключевых отраслях своих экономик, в том числе в энергетике.

В частности, в разделе XX "Энергетика" Договора определены основные принципы и направления взаимодействия государств - членов Союза (далее - государства-члены) в сфере энергетики. Ключевые из них - это обеспечение рыночного ценообразования на энергетические ресурсы, развитие конкуренции, проведение скоординированной энергетической политики, формирование общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов Союза, разработка индикативных (прогнозных) балансов, обеспечение доступа к системам транспортировки энергетических ресурсов.

При этом согласно ст. ст. 82, 83 и 84 Договора Стороны договорились об обеспечении беспрепятственного доступа хозяйствующих субъектов других государств-членов к электроэнергетическим, газотранспортным системам и системам транспортировки нефти и нефтепродуктов, расположенным на территориях государств-членов, на основе единых принципов, условий и правил, предусмотренных Договором и соответствующими приложениями к нему.

Также Договором установлены последовательность и сроки выполнения работ по формированию общих рынков энергетических ресурсов.

В частности, запуск (функционирование) общих рынков газа, нефти и нефтепродуктов отнесен к 2025 году. Согласно ст. ст. 83, 84 и 104 Договора до 1 января 2016 года главы государств-членов утвердят концепции, а до 1 января 2018 года соответствующие программы формирования общего рынка газа, общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза, предусмотрев срок выполнения мероприятий указанных программ до 1 января 2024 года. По завершении выполнения мероприятий этих программ Стороны заключат соответствующие международные договоры в рамках Союза о формировании общего рынка газа, общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза и обеспечат вступление их в силу не позднее 1 января 2025 года. Предусмотрено, что эти международные договоры будут содержать единые правила доступа к системам транспортировки нефти и газа.

Общий электроэнергетический рынок заработает раньше - к 1 июля 2019 года. В соответствии со ст. ст. 81, 82, 104 Договора главы государств-членов до 1 июля 2015 года утвердят концепцию <3>, а до 1 июля 2016 года программу формирования общего электроэнергетического рынка Союза, мероприятия которой предусмотрено выполнить до 1 июля 2018 года. По завершении реализации программы Стороны заключат международный договор в рамках Союза о формировании общего электроэнергетического рынка и обеспечат вступление его в силу не позднее 1 июля 2019 года. Указанный международный договор также будет содержать единые правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики.

<3> Решением Высшего Евразийского экономического совета от 8 мая 2015 г. N 12 утверждена Концепция формирования общего электроэнергетического рынка, которая будет положена в основу соответствующей программы. Концепцией определены функциональная структура и этапы формирования общего электроэнергетического рынка, его субъектный состав и система регулирующих актов, а также направления взаимодействия сторон при формировании указанного рынка.

Протокол о правилах доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам, включая основы ценообразования и тарифной политики, который является приложением N 22 к Договору (далее - Протокол по газу), и Протокол о порядке организации, управления, функционирования и развития общих рынков нефти и нефтепродуктов, который является приложением N 23 к Договору (далее - Протокол по нефти), детально определяют основы сотрудничества государств-членов в газовой и нефтяной отрасли, принципы формирования общих рынков, а также условия обеспечения доступа к системам транспортировки энергетических ресурсов.

В сфере электроэнергетики Протоколом об обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики, который является приложением N 21 к Договору, сформулированы принципы взаимодействия государств-членов, принципы формирования общего электроэнергетического рынка Союза, принципы беспрепятственного доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики и ценообразования на их услуги, а также принципы обеспечения межгосударственной передачи электрической энергии (мощности), которая осуществляется на основе единой методологии, включающей порядок определения технических условий и объемов межгосударственной передачи, а также согласованные подходы к ценообразованию на услуги в этой сфере. Методология является приложением к указанному Протоколу.

Касательно наднационального регулирования энергетики в рамках Союза, в соответствии со ст. 18 Договора, Евразийская экономическая комиссия является постоянно действующим регулирующим органом Союза и наделена полномочиями по осуществлению мониторинга за исполнением положений раздела XX "Энергетика" Договора (ст. 85 Договора). При этом в нем определено, что Комиссия принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, которые входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов <4>.

<4> Положение о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору).

3. О ключевых вопросах и особенностях регулирования отношений в сфере энергетики в рамках Союза

Из особенностей регулирования Договором отношений в сфере энергетики следует отметить такие ключевые вопросы, как предусмотренные упомянутыми протоколами изъятия и барьеры, ограничивающие взаимный доступ субъектов предпринимательской деятельности государств-членов к внутренним рынкам друг друга, препятствующие свободному движению товаров и услуг по территории Союза.

Так, в газовой отрасли Стороны договорились, что отношения в сфере транспортировки газа, происходящего с территорий третьих государств, а также отношения по транспортировке газа с территории и на территорию Союза не регулируются Договором. Отношения в сфере транзита, экспорта и импорта газа являются важными сферами национальных интересов государств-членов (это касается в том числе исключительных прав на экспорт газа для газодобывающих государств-членов), поэтому были изъяты из сферы регулирования Протокола по газу и отнесены к сфере национального суверенитета Сторон.

Что касается доступа хозяйствующих субъектов государств-членов к газотранспортным системам, расположенным на территориях других государств-членов, то для его обеспечения в п. 5 Протокола по газу установлена необходимость выполнения ряда условий по созданию системы информационного обмена о потреблении газа, разработке методологии формирования индикативных балансов, унификации норм и стандартов, поддержанию рыночных цен на газ. При этом Протоколом по газу предусмотрено предоставление доступа на равных условиях только с производителями газа, не являющимися собственниками газотранспортных систем. Данное положение носит дискриминационный характер (по отношению к несобственникам газотранспортных систем), исключает конкуренцию на рынке услуг по транспортировке газа с производителями газа - собственниками газотранспортной системы.

Одним из условий обеспечения доступа к газотранспортным системам государств-членов является поддержание рыночных цен, обеспечивающих коммерческую рентабельность продажи газа. Таким образом, обеспечение доступа увязывается с переходом государств-членов к рыночным ценам на газ. При этом сам механизм поддержания рыночных цен Договором или другими документами Сторон не определен.

В нефтяной сфере в соответствии с Протоколом по нефти Стороны договорились об обеспечении на равных условиях для хозяйствующих субъектов государств-членов гарантированной возможности транспортировки нефти и нефтепродуктов и доступа к системам транспортировки нефти и нефтепродуктов государств-членов. При этом объемы и направления транспортировки определяются протоколами между уполномоченными органами государств-членов, что устанавливает для субъектов рынка во взаимной торговле определенные ограничения.

Еще одним существенным барьером во взаимной торговле энергетическими ресурсами является отсутствие методики определения технических возможностей, свободных мощностей <5> систем транспортировки. Поскольку предоставление доступа к системам транспортировки энергетических ресурсов осуществляется в пределах имеющихся технических возможностей, свободных мощностей систем, необходимо предусмотреть наличие прозрачных правил и процедур обеспечения доступа в целях развития конкуренции на энергетических рынках и предупреждения нарушений общих правил конкуренции, установленных Договором (например, в части необоснованных отказов со стороны собственников систем - субъектов естественных монополий) на трансграничных рынках.

<5> В соответствии с Договором понятие "свободная мощность" предусмотрено в рамках регулирования отношений доступа к газотранспортным системам.

Одним из ключевых вопросов регулирования нефтегазовой сферы Союза является соотношение норм наднационального регулирования в рамках Союза и положений двусторонних соглашений, заключенных государствами-членами в сфере энергетики. Анализ сложившейся практики взаимодействия государств-членов в энергетической сфере позволяет говорить о высокой роли двусторонних соглашений в области поставок нефти и газа, в связи с чем Стороны договорились, что до вступления в силу международных договоров о формировании общего рынка газа, общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза действуют двусторонние соглашения (п. 13 Протокола по газу и п. 12 Протокола по нефти).

Справочно: в настоящее время в сфере взаимной торговли газом, нефтью и нефтепродуктами по вопросам поставки, транспортировки (включая транзит), экспорта энергетических ресурсов, формирования цен, а также порядка уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин между государствами-членами заключено более 50 двусторонних соглашений, которые, помимо прочего, регулируют отношения в сфере вывоза (реэкспорта) нефти и нефтепродуктов с территорий государств-членов за пределы таможенной территории Союза, устанавливают ограничения (квоты) на вывоз/ввоз отдельных групп товаров во взаимной торговле государств-членов.

Принимая это во внимание, при заключении двусторонних соглашений необходимо учитывать, что действующие договоренности, закрепленные в Договоре, устанавливают в качестве основных принципов функционирования Союза и торговли товарами: соблюдение добросовестной конкуренции, обеспечение свободного передвижения товаров и услуг, неприменение ввозных и вывозных таможенных пошлин.

В части проблемных и не урегулированных в Договоре вопросов в сфере энергетики Союза, требующих рассмотрения Сторонами, можно отметить отсутствие у хозяйствующих субъектов возможности осуществления на территории другого государства-члена лицензируемых видов деятельности, ограничения в национальных законодательствах государств-членов на участие иностранных лиц в отдельных сферах нефтегазовой отрасли, в том числе в биржевой торговле, ограничение предоставления национального режима нерезидентам на экспорт и импорт энергетических ресурсов, ограничения на инвестиции в нефтегазовой отрасли (так называемое "национальное содержание").

Указанные вопросы могут быть решены в рамках планируемых к разработке государствами-членами документах по формированию общих рынков энергетических ресурсов.

Снятие барьеров и ограничений на перемещение товаров в рамках Союза будет способствовать развитию интеграционных процессов в энергетической сфере и формированию общих рынков энергетических ресурсов.

4. О вопросах антимонопольного регулирования и регулирования деятельности субъектов естественных монополий в энергетическом праве Союза

Положения разделов Договора об общих принципах и правилах конкуренции и о естественных монополиях, регулирующие отношения в сфере электроэнергетики, газа, нефти и нефтепродуктов, отражают унифицированный подход в указанных сферах регулирования, включаются в систему норм и положений, формирующих энергетическое право Союза.

В силу монополизации отдельных рынков товаров (услуг) в электроэнергетической и нефтегазовой отраслях (включая трансграничные рынки) и существенного влияния отдельных участников этих рынков на общие условия обращения товаров положениями Договора определено, что в отношении деятельности хозяйствующих субъектов государств-членов в сферах электроэнергетики, газа, нефти и нефтепродуктов применяются положения Договора, устанавливающие в том числе общие принципы и правила конкуренции на трансграничных рынках территорий двух и более государств-членов (раздел XVIII "Общие принципы и правила конкуренции"). В частности, указанными правилами установлены запреты на действия монополий по ограничению конкуренции или ущемлению интересов других лиц (ст. 76 Договора).

В отношении деятельности субъектов естественных монополий разделом XIX "Естественные монополии" Договора предусмотрены положения, регулирующие вопросы отнесения сфер к естественно монопольным, а также устанавливающие единые принципы и правила регулирования деятельности субъектов естественных монополий, в том числе правила обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий и порядок тарифного регулирования. Указанные положения применяются к отношениям в сфере энергетики с учетом особенностей, предусмотренных в разделе XX "Энергетика" Договора и соответствующих приложениях к нему.

В целом необходимо отметить, что Договор явился существенным шагом на пути построения единого экономического пространства в сфере энергетики, определил основные направления развития энергетического права Союза до 2025 года, предусмотрев разработку программно-стратегических документов, необходимых для формирования общих рынков энергетических ресурсов Союза, которые, в свою очередь, должны определить систему актов, регулирующих функционирование указанных рынков. В рамках углубления интеграции на евразийском пространстве и реализации новых направлений по взаимодействию государств-членов потребуется совершенствование и развитие энергетического права Союза, в том числе в части проведения согласованной энергетической политики, обеспечения для хозяйствующих субъектов Союза недискриминационного доступа к общим рынкам энергетических ресурсов Союза по единым правилам, разработки и внедрения унифицированных правил торговли энергетическими ресурсами, в том числе биржевой торговли, развития инфраструктуры и реализации крупных совместных трансграничных проектов по транспорту, добыче, сопутствующим услугам в сфере энергетики.