Мудрый Юрист

Проблемы и перспективы правового регулирования отношений в угольной отрасли *

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Выпханова Галина Викторовна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, доктор юридических наук.

В статье дана оценка состояния правового регулирования отношений в области добычи (переработки), использования угля и угольной продукции, а также рассмотрены возникающие в этой отрасли проблемы. Определены перспективы и показана необходимость развития специального законодательства в угольной сфере, согласованного с нормами экологического, гражданского, трудового и других отраслей законодательства.

Ключевые слова: угольная промышленность, угледобыча, переработка и использование угля, промышленная и экологическая безопасность, охрана окружающей среды.

Problems and Prospects of Legal Regulation of Relations in the Coal Industry

G.V. Vypkhanova

Vypkhanova Galina V., Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law in Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law.

In the article assesses the state of legal regulation of relations in the sphere of production (processing), use of coal and coal products, and discusses emerging issues in the industry. The prospects and the necessity of the development of specific legislation in the coal sector, harmonized with the standards of environmental, civil, labor and other branches of law.

Key words: the coal industry, coal mining, processing and use of coal, industrial and environmental safety, environmental protection.

Правовое регулирование отношений, возникающих в угольной отрасли, сопровождается определенными проблемами, обусловленными современным состоянием нормативной правовой базы в этой сфере, имеющей сложный комплексный характер. Она включает в себя не только энергетическое законодательство, но и правовые нормы гражданского, экологического, трудового, налогового и другого законодательства. Характерной особенностью правовой регламентации угледобычи, переработки и использования угля является формирование специального отраслевого законодательства, принятие которого предопределено, во-первых, значением угля и угольной промышленности для развития российской экономики и, во-вторых, реформированием этой отрасли с начала 90-х годов прошлого тысячелетия, направленным на разграничение сфер ответственности государства и бизнеса, создание конкурентной среды взамен монопольной системы государственного отраслевого управления, формирование структур управления угольных компаний.

Угольная промышленность - одна из ведущих отраслей топливно-энергетического комплекса. Уголь является стратегически важным сырьем в энергетическом и индустриальном комплексах, используемым не только на внутреннем, но и на внешнем рынке. По оценкам специалистов, доля твердого топлива (в основном угля) в мировом энергобалансе составляет примерно 25% первичного энергопотребления <1>. Россия, располагая значительными ресурсами угля более 4000 млрд. тонн, удерживает второе место в мире по его запасам (19% мировых запасов), пятое место по объемам ежегодной добычи (5% мировой добычи) и обеспечивает около 12% мировой торговли энергетическим углем. Преобладающую долю ресурсов составляет энергетический уголь - 3641,9 млрд. тонн (89%) и только 445,6 млрд. тонн (11%) - коксующийся уголь. Основная доля угольных ресурсов сосредоточена в Сибири (64%) и на Дальнем Востоке (30%), в европейской части России и на Урале (6%) <2>.

<1> Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года / А.А. Курдин, А.А. Макаров, Т.А. Митрова и др. М.: ИНЭИ РАН; АЦ, 2013. С. 51.
<2> Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р // Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Реформирование угольной промышленности в условиях перехода России к рыночным преобразованиям, сопровождавшееся реструктуризацией отрасли, объективно потребовало принятия специального законодательного акта, направленного на регулирование общественных отношений в сфере добычи и использования угля. Правовые основы их регулирования заложены Федеральным законом от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" (далее - Федеральный закон N 81-ФЗ) <3>. Его приоритетная направленность - государственное финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и формированию социальной политики в отношении увольняемых работников и других категорий лиц при ликвидации шахт (разрезов) угольной промышленности, шахтостроительных организаций или организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев). Это в полной мере отвечало потребностям начального этапа реструктуризации угольной промышленности, когда наряду с формированием конкурентоспособных угольных компаний на базе перспективных и стабильно работающих предприятий, акционированных в ходе приватизации, происходила ликвидация убыточных и нерентабельных угольных производств.

<3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 26. Ст. 3033.

Так, в период с 1992 по 2013 год было закрыто 188 шахт и 15 разрезов, ликвидировано более 5000 километров горных выработок. В настоящее время угольная промышленность представлена 86 шахтами и 129 разрезами, четвертая часть из которых введена после 2000 года <4>.

<4> Программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2014 г. N 1099-р // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 3786.

На сегодняшний день угольная отрасль находится на заключительной стадии реструктуризации, направленной на ее трансформацию из планово-убыточной в эффективно функционирующую отрасль. До конца 2020 года планируется завершить ликвидацию особо убыточных шахт и разрезов с мерами социальной защиты высвобождаемых работников <5>. Прекращено дотирование угольной промышленности государством. Произошло формирование либерализованного внутреннего рынка угля. Угольная отрасль одна из первых в топливно-энергетическом комплексе России после проведенных структурных преобразований полностью адаптирована к рынку, производство и реализация продукции отрасли осуществляется частными предприятиями в условиях рыночного ценообразования, финансирование инвестиционных проектов осуществляется за счет собственных и привлеченных средств (около одной третьей общего объема инвестиций). По данным Минэнерго, в результате проведенной в ходе реструктуризации угольной промышленности приватизации угольных активов в настоящее время вся добыча угля осуществляется акционерными обществами с частной формой собственности <6>.

<5> См.: Государственная программа Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 321 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 18 (часть III). Ст. 2167.
<6> См.: Офиц. сайт Минэнерго РФ. URL: http://minenergo.gov.ru.

Структурные преобразования угольной промышленности в процессе реструктуризации, переход на рыночные отношения, другие факторы и условия вызывают необходимость пересмотра действующего законодательства в области добычи (переработки) и использования угля, исходя из необходимости обеспечения баланса частноправовых и публично-правовых начал в регулировании этих отношений с использованием положительного зарубежного опыта. Это требование касается в первую очередь Федерального закона N 81-ФЗ, правовые нормы которого, кроме того, требуют согласования с экологическим, природоресурсным и другим законодательством. По сути, речь идет о разработке нового закона, регулирующего отношения, возникающие в угольной промышленности. Для этого необходимо определиться с легальным определением данного понятия.

Угольные компании, осуществляющие деятельность на рынке угольной продукции, осуществляют поставку угля (горючих сланцев) и (или) продукции его переработки потребителям на основании долгосрочных договоров, заключаемых в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Вместе с тем Федеральным законом N 81-ФЗ предусмотрено определение уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти типовых условий долгосрочных договоров поставки угля (горючих сланцев) и (или) продукции его переработки (п. 2 ст. 11 Закона). Данное полномочие предоставлено Минэнерго России в соответствии с п. 4.2.3.1 Положения об этом министерстве, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 400 <8>. Однако до настоящего времени такие типовые условия Минэнерго России не утверждены (Приказ Минтопэнерго РФ от 24 марта 1997 г. N 86 "Об утверждении Типовых условий долгосрочных договоров поставки угля и (или) продукции его переработки" регистрацию в Минюсте не прошел и не был опубликован, а следовательно, данный документ не отвечает формальным признакам нормативно-правового акта). Сложившаяся ситуация вызывает неопределенности на практике.

<7> http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=53497 (дата обращения: 20 августа 2015 г.).
<8> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2577.

Существуют пробелы также в правовой регламентации договоров поставки угля и угольной продукции для государственных и муниципальных нужд. В п. 3 ст. 11 Федерального закона N 81-ФЗ содержится бланкетная норма, предусматривающая определение порядка заключения и согласования условий договоров поставки угля (горючих сланцев) и продукции его переработки для государственных нужд соответствующим федеральным законом. Данная норма, во-первых, неправомерно ограничивает такие договоры государственными нуждами. Они заключаются также для удовлетворения муниципальных нужд (жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, коммунально-бытовых нужд населения). Во-вторых, нормативная правовая база для договорных отношений по поставке угля и угольной продукции не ограничивается одним федеральным законом. На сегодняшний день заключение и согласование условий договоров поставки угля (горючих сланцев) и продукции его переработки для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <9>. В угольной сфере, кроме того, действует целая группа лиц, осуществляющая свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <10>. К ним относятся, в частности, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, теплоснабжения.

<9> Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<10> Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571.

Как показывает анализ Федерального закона N 81-ФЗ, в его нормах отсутствует целый ряд согласованных со смежным законодательством положений, закрепляющих требования и определяющих особенности регулирования отношений в области добычи (переработки) и использования угля и угольной продукции. В их числе можно выделить антимонопольные требования. В последние годы в результате проведенной реструктуризации угольной отрасли произошло укрупнение частных угольных компаний, а также переход большинства из них в структуры крупных металлургических или энергетических холдингов и корпораций, являющихся потребителями угля как коксового сырья или топлива. В результате угольные компании, доля которых на рынке угля составляет более чем 35%, подпадают под действие законодательства о защите конкуренции <11> и подлежат включению в Реестр хозяйствующих субъектов, который ведет Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) <12>. В данный реестр включены, например, угольные компании, входящие в структуры группы "Мечел", АО "СУЭК", ПАО "Северсталь" и др. <13>. Кроме этого, по инициативе ФАС России угли коксующиеся, каменные, бурые и антрацит включены в перечень товаров, в отношении которых все внебиржевые сделки, в том числе договоры поставки, должны регистрироваться товарной биржей, при определенных условиях (объеме их добычи группой лиц производителя за предшествующий год свыше 1 млн. тонн, при условии, что объем сделки составляет не менее 60 тонн). Эта мера направлена на обеспечение прозрачности ценообразования на угольном рынке <14>.

<11> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
<12> См.: Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.
<13> См.: Офиц. сайт ФАС России. URL: http://reestr.fas.gov.ru (дата обращения: 14 июля 2015 г.).
<14> Положение о предоставлении информации о заключенных сторонами не на организованных торгах договорах, обязательства по которым предусматривают переход права собственности на товар, допущенный к организованным торгам, а также о ведении реестра таких договоров и предоставлении информации из указанного реестра, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2013 г. N 623 // Собрание законодательства РФ. 2013. N 31. Ст. 4219.

Несмотря на то что в сферу регулирования Федерального закона N 81-ФЗ входит добыча угля, в нем отсутствуют отсылочные нормы к законодательству о недрах, а также другому природоресурсному законодательству. Так, при производстве работ по добыче угля должны соблюдаться требования, предусмотренные не только законодательством о недрах, но и водным законодательством, например, при сбросе дренажных вод в водоемы. В свою очередь, в природоресурсном законодательстве остаются неурегулированными некоторые специфические особенности, связанные с добычей угля. Например, в Водном кодексе РФ отсутствуют нормы, определяющие порядок сбора и сброса в водные объекты шахтных и рудничных вод, представляющих собой подземные или поверхностные воды, проникающие в горные выработки шахт, карьеров угольных и рудничных месторождений и оказывающих негативное влияние на условия вскрытия и эксплуатации месторождений полезных ископаемых. На угольные компании при проведении горных работ на стадиях разведки и добычи угля распространяются лицензионные и другие полномочия Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования <15>.

<15> Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.

В отличие от Федерального закона N 81-ФЗ Законы Республики Таджикистан и Кыргызской Республики "Об угле" содержат требования по рациональному использованию и охране недр, а также охране окружающей среды в процессе угледобычи, что позволяет обеспечить их исполнение также в соответствии с нормами природоресурсного и природоохранного законодательства. Как указано в ст. 11 Закона Республики Таджикистан "Об угле", добыча и переработка угля производится: на основании утвержденных проектов, прошедших государственную геологическую, экономическую, экологическую и инженерно-строительную экспертизу; в соответствии с горно-геологическими условиями; обеспечивается эффективное и полное использование недр. Закон Кыргызской Республики "Об угле" содержит раздел III "Порядок разработки угольных месторождений", включающий основные требования к геологической изученности угольных месторождений (ст. 14), производству горных работ при отработке угольных месторождений (ст. 17), в том числе по охране недр и окружающей среды.

Включение в законодательство в области угледобычи (переработки) и использования угля требований по охране окружающей среды имеет принципиальное значение. Угольная промышленность входит в первую десятку отраслей промышленности, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду. Это воздействие проявляется в заборе воды из природных источников, сбросе загрязненных сточных вод в водные объекты, выбросе вредных веществ в атмосферу, изъятии из землепользования и нарушении земель, образовании и размещении отходов производства во внешних породных отвалах. Характерными для отрасли являются проблемы, связанные с необходимостью рекультивации нарушенных земель, ликвидации породных отвалов и шламоотстойников, тушения шахтных терриконов.

В научной литературе отмечается, что наиболее сложной с точки зрения охраны окружающей среды является угольная промышленность, осуществляющая загрязнение воздуха, подземных и поверхностных вод, а также нарушение гидрологического режима водных объектов, нарушение земель и лесов, загрязнение их отходами добычи и переработки угля и сланца. Поэтому правовые экологические требования к горнодобывающим предприятиям и меры по их реализации должны быть направлены на рациональное, комплексное использование основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, попутных компонентов, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; складирование и хранение с соблюдением экологических и санитарных норм попутно добываемых и временно не используемых полезных ископаемых и отходов; рекультивацию и охрану нарушенных земель и лесов, охрану атмосферного воздуха <16>. Горными предприятиями должно обеспечиваться исполнение требований, предусмотренных экологическим законодательством, а также содержащихся в экологизированных нормах специального и смежных отраслей законодательства.

<16> Круглов В.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) // Экологическое право. 2005. N 4. С. 40.

Федеральный закон N 81-ФЗ ограничивается декларированием приоритета окружающей среды в составе принципов обеспечения безопасности работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев). Закон содержит нормы, относящиеся к промышленной безопасности в данной сфере.

Обеспечение безопасности угольной промышленности является важной функцией управления данной отраслью. В приложении к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <17> шахты угольной промышленности, а также иные объекты ведения подземных и открытых горных работ относятся к различным классам опасности производственных объектов. Как указано в Программе развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2014 г. N 1099-р <18>, практически все (90,8%) разрабатываемые угольные пласты являются опасными хотя бы по одному из факторов, при этом 74% шахт опасны по двум и более факторам одновременно. Стабильно высокой (87,3%) остается доля пластов, опасных по взрывчатости пыли. Остается высокой вероятность возникновения аварийных ситуаций в организациях по добыче угля, эксплуатирующих опасные производственные объекты (за 2013 год смертельно травмировано 72 человека, что на 18 человек больше показателя прошлого года).

<17> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
<18> Собрание законодательства РФ. 2014. N 27. Ст. 3786.

В Программе указывается на необходимость создания системы управления промышленной безопасностью и охраной труда в целях коренного снижения уровня производственного травматизма на предприятиях отрасли. Данная задача реализуется как на корпоративном, так и на государственном уровне управления. Государственный надзор за безопасным ведением работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), являющийся составной частью государственного горного надзора, осуществляется Ростехнадзором. К его полномочиям относится надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ. Ростехнадзор регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов <19>.

<19> См.: Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

Этим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим также функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, принято большое количество нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности угольной промышленности. На обеспечение промышленной безопасности угольной промышленности направлены Приказы Ростехнадзора от 14 октября 2014 г. N 462 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Инструкция по борьбе с пылью в угольных шахтах" <20>, от 19 ноября 2013 г. N 550 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности в угольных шахтах" <21>, от 1 декабря 2011 г. N 681 "Об утверждении Инструкции по составлению планов ликвидации аварий на угольных шахтах" <22>, от 1 декабря 2011 г. N 678 "Об утверждении Положения об аэрогазовом контроле в угольных шахтах" <23> и др.

<20> Российская газета (специальный выпуск). 6 февраля 2015 г. N 24/1.
<21> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. N 7.
<22> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 16.
<23> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 14.

Проведение аварийно-спасательных работ в угольной отрасли осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона N 81-ФЗ, предусматривающими аварийно-спасательное обслуживание организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (ст. 16), а также создание ими вспомогательных горноспасательных команд (ст. 16.2) в порядке, утвержденном Приказом МЧС России от 29 ноября 2013 г. N 765 <24>.

<24> Российская газета. 15 января 2014 г. N 6.

Наряду с промышленной безопасностью при угледобыче, переработке и использовании угля и угольной продукции должна обеспечиваться экологическая безопасность, тесным образом связанная с охраной окружающей среды. На создание условий для снижения негативного воздействия на окружающую среду от промышленной деятельности объектов угольной промышленности направлена подпрограмма "Обеспечение экологической безопасности" Программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года. Одним из ключевых условий ее реализации является совершенствование законодательства в угольной сфере, направленного на обеспечение охраны окружающей среды, экологической и промышленной безопасности, что требует теоретико-правового осмысления дискуссионных в правовой доктрине вопросов о соотношении данных понятий <25>.

<25> См.: Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / В.Б. Агафонов, В.К. Быковский, Г.В. Выпханова и др.; под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма; Инфра-М, 2014. 160 с.

Правовое регулирование отношений, возникающих в угольной отрасли, не ограничиваются изложенными проблемами. Совершенствование правового механизма в этой сфере необходимо осуществлять на основе системного подхода, обеспечивающего функциональное взаимодействие норм энергетического, экологического и других отраслей законодательства, их сбалансированного соотношения и взаимосвязи.

Литература

  1. Круглов В.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) // Экологическое право. 2005. N 4. С. 34 - 41.
  2. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / В.Б. Агафонов, В.К. Быковский, Г.В. Выпханова и др.; под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма; Инфра-М, 2014. 160 с.
  3. Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года / А.А. Курдин, А.А. Макаров, Т.А. Митрова и др. М.: ИНЭИ РАН; АЦ, 2013. 108 с.