Мудрый Юрист

Виды мер финансово-правового принуждения, применяемых в сфере денежного обращения

Тайгунова Инна Данировна, ассистент кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета (БашГУ).

Автором проводится классификация правоотношений, складывающихся в сфере денежного оборота, выявлена система мер финансово-правового принуждения, применяемого в сфере денежного обращения. Ключевые слова: организация денежного оборота, расчеты, денежные правоотношения.

Kinds of Measures of Financial and Legal Compulsion Used in the Monetary Circulation Area

I.D. Taygunova

Taygunova Inna D., Assistant of the Financial and Environmental Law Department at the Institute of Law of the Bashkir State University (BashSU).

The author, a classification of relationships that are emerging in the area of cash flow, revealed a system of measures of financial and legal coercion, primenyaemogo in monetary.

Key words: organization cash flow, payments, cash-carrying Juridical Relations.

В сфере денежного обращения складываются два вида денежных правоотношений: 1) по организации денежного оборота и 2) в процессе наличного и безналичного денежного обращения, опосредующих перемещение финансовых средств.

Организация денежного оборота охватывает все виды общественных отношений в сфере наличного денежного обращения и безналичного денежного обращения. В свою очередь, организация наличного денежного обращения распространяется на эмиссию, хранение, перевозку, инкассацию, уничтожение и замену наличных денег, ведение кассовых операций с наличными денежными средствами в национальной и иностранной валюте, а также при осуществлении наличных расчетов. Организация безналичного денежного обращения охватывает отношения, складывающиеся в процессе безналичных расчетов с национальной и иностранной валютой.

Организовать (подготовить, наладить, упорядочить) <1> процесс наличного денежного обращения - значит создать финансово-правовой механизм наличного денежного оборота. Наличное денежное обращение не всегда "движение" денежных средств, поскольку сюда, например, входят хранение, уничтожение и замена наличных денег. Однако когда речь идет об организации наличного денежного обращения, точнее, об организации движения наличных денег, необходимо руководствоваться нормами финансового права и исходить из соответствующих властных полномочий органов государственной власти.

<1> Толковый словарь русского языка / Д.Н. Ушаков. URL: http://ushakovdictionary.ru (дата обращения: 20.05.2015).

Центральный банк РФ является ключевым звеном в механизме организации операций наличного денежного обращения. Так, в соответствии с Положением о порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации (утв. Банком России 24.04.2008 N 318-П) <2> закрепляется порядок выдачи и приема наличных денег расчетно-кассовым центрам, кредитным организациям. Нарушение указанных правил влечет применение мер принуждения, предусмотренных КоАП РФ, ст. 15.1 устанавливает ответственность за нарушения порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, которые выражаются в следующем: осуществление расчетов наличными деньгами с другими организациями сверх установленных размеров; неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности; несоблюдение порядка хранения свободных денежных средств; накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов.

<2> Вестник Банка России. 2008. N 29 - 30.

Организация наличного денежного оборота, расчетов с наличными денежными средствами также регулируется такими нормами бюджетного законодательства, как Бюджетный кодекс Российской Федерации; Приказ Казначейства России от 30 июня 2014 г. N 10н "Об утверждении Правил обеспечения наличными денежными средствами организаций, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)" <3>; Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <4>) и др.

<3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. N 47.
<4> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

Следует отметить, что нарушение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловливающих нарушение денежных правоотношений по осуществлению наличных денежных операций, является основанием применения финансово-правового принуждения, которое реализуется Федеральным казначейством. Заметим, что Федеральное казначейство имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

К нормативным актам, регулирующим операции по изъятию наличных денег из оборота, относятся нормы НК РФ. Так, денежные правоотношения в силу ст. 45 НК РФ (например, по внесению физическим лицом в банк, кассу местной администрации либо в организацию федеральной почтовой связи наличных денежных средств для их перечисления в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства, по приему наличных денег от физических лиц организацией почтовой связи в счет уплаты налога (сбора, пени, штрафа) для их перечисления на счет Федерального казначейства), являются, по сути, налоговыми правоотношениями. В случае нарушений требований ст. 45 НК РФ уполномоченные органы применяют соответствующие меры принуждения.

В механизм организации наличного денежного оборота следует также включать и нормативные акты, регулирующие применение мер административного принуждения в сфере наличного денежного обращения. Так, например, налоговые органы: осуществляют контроль за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями требований Федерального закона от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" <5>; за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей; проверяют документы, связанные с применением организациями и индивидуальными предпринимателями контрольно-кассовой техники, получают необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проведении проверок; проводят проверки выдачи организациями и индивидуальными предпринимателями кассовых чеков; налагают штрафы в случаях и порядке, которые установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на организации и индивидуальных предпринимателей.

<5> Федеральный закон от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" // Российская газета. 2003. N 99. 27 мая.

Организовать процесс безналичного денежного обращения невозможно без применения мер принуждения. Для выявления видов финансово-правового принуждения в данной сфере рассмотрим особенности денежных правоотношений по осуществлению безналичных расчетов в аспекте финансово-правового регулирования. Кроме того, "безналичные деньги - идеальное средство для создания афер, мнимых, притворных и иных аналогичных сделок по причине отсутствия телесной оболочки таких денег и их экономической оценки с точки зрения "товар - деньги". Действия и сделки с безналичными деньгами порождают из обычных сделок необычные, возникающие отношения могут входить в предмет регулирования Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <6>.

<6> Зинковский М.А. К вопросу о взаимосвязи безналичных денежных средств и национального экономического кризиса // Современное право. 2014. N 8. С. 58 - 63.

Денежные правоотношения по осуществлению безналичных расчетов в бюджетной сфере связаны с казначейским исполнением бюджета, что, в свою очередь, обусловливает определение мер принуждения в сфере безналичных расчетов в системной связи с мерами принуждения, применяемыми в соответствии с бюджетным законодательством. Безналичные расчеты в бюджетной сфере напрямую связаны с формированием доходной части бюджетов бюджетной системы и осуществлением расходов бюджетных средств. Как указывает А.Е. Самсонова, "сложными правоотношениями в бюджетной сфере, которые можно рассмотреть через конструкцию основного правоотношения и расчетного правоотношения, являются следующие группы отношений: а) отношения по зачислению доходов в бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда; б) отношения по расходам бюджетов" <7>.

<7> Самсонова А.Е. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 84.

Доходы согласно принципу единства кассы (ст. 38.2 БК РФ) зачисляются на счета органов федерального казначейства, которые в совокупности представляют собой единый счет бюджета по общему положению, открываемый в Центральном банке Российской Федерации (ст. 215.1 БК РФ). Деятельность по формированию доходной части бюджета непосредственно сопряжена с организацией движения потоков денежных средств, их переводом от одного субъекта к другому, причем одним из субъектов данных правоотношений практически в каждом случае выступает государственно-властный субъект, а именно Центральный аппарат Федерального казначейства, занимающийся кассовым исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и отделения и отделы по городам и районам субъектов Российской Федерации, в компетенцию которых входит кассовое обслуживание соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации <8>. Расходы бюджетов также осуществляются в безналичной форме. Следовательно, можно сделать вывод, что БК РФ устанавливает режим денежных (расчетных) правоотношений по осуществлению доходов (зачисление денег) и расходов (выплата денег) бюджетных средств, а вместе с тем и порядок и условия применения мер принуждения и привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, регулирующего осуществление доходов и расходов бюджетов бюджетной системы.

<8> Хазова Е.В. Система бюджетных платежей как инструмент формирования доходной части Федерального бюджета // Финансовое право. 2014. N 5. С. 38 - 42.

В свою очередь, бюджетные меры принуждения имеют непосредственное отношение к денежным правоотношениям, где нарушаются права одного из участников указанных отношений - субъекта бюджетного правоотношения. Так, движение денежных средств, опосредованное бесспорным взысканием бюджетных средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, а также в виде суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, входит в систему безналичных денежных правоотношений. Полагаем, что бесспорное взыскание денежных средств, с одной стороны, приостанавливает нормальный ход движения бюджетных средств, с другой - осуществляется в целях наказания лица, совершившего бюджетное нарушение. Иными словами, посредством указанных денежных отношений осуществляется непосредственное применение указанных мер принуждения, являющихся, по сути, мерами бюджетно-правовой ответственности.

Относительно взыскания начисленных пеней за несвоевременный возврат средств бюджета следует отметить, что пеня в финансовом праве рассматривается как правовосстановительная санкция и способ обеспечения исполнения (налоговой) обязанности. По общему правилу пеня исчисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки. Сумма соответствующих пеней является дополнительной и уплачивается помимо причитающихся к уплате сумм и независимо от применения других мер принуждения.

Приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) как мера принуждения характеризуется прекращением движения денежных средств на определенный срок. Минфин России в своем письме <9> уточняет, что приостановление предоставления межбюджетных трансфертов предполагает прекращение соответствующим главным распорядителем бюджетных средств на основании акта финансового органа осуществления операций по перечислению межбюджетных трансфертов и прекращение санкционирования органом Федерального казначейства (финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования) операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета. Сокращение предоставления межбюджетных трансфертов предполагает уменьшение бюджетных ассигнований, предусмотренных для предоставления межбюджетных трансфертов соответствующему субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию), допустившему нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов:

<9> Письмо Минфина России от 7 ноября 2013 г. N 02-10-010/47612 "Об определении порядка применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения" // Официальные документы в образовании. 2014. N 9.

Данную меру следует признать мерой пресечения, поскольку приостановление денежных расчетов, по сути, должно носить временный характер, а в случае устранения допущенного нарушения предоставление межбюджетных трансфертов должно быть возобновлено.

БК РФ предусматривает еще одну меру принуждения, являющуюся мерой пресечения, - приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства. Данная мера не закреплена в ст. 306.2 БК РФ, но ст. 166.1 БК РФ, в рамках бюджетных полномочий Федерального казначейства, закрепляет право последнего осуществлять приостановление операций. Анализ указанных статей обращает внимание на нечеткость позиции законодателя, поскольку, будучи мерой принуждения, приостановление по счетам не вошло в перечень ст. 306.2 БК РФ.

Приостановление операций по лицевым счетам производится в случаях непредставления в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета; непредставления в установленный срок распорядителем и получателем средств федерального бюджета информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений. Основаниями для применения данной меры являются также нарушение порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и незакрытие федеральным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и (или) кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности <10>. В целях повышения эффективности использования бюджетных средств полагаем целесообразным в ст. 306.2 БК РФ закрепить приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства, как бюджетную меру принуждения.

<10> Постановление Правительства РФ от 5 июня 2003 г. N 328 (ред. от 17.05.2004) "Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства" // СЗ РФ. 2003. N 23. Ст. 2241.

Таким образом, при решении вопроса о применении мер принуждения к участникам денежных правоотношений, складывающихся в бюджетной сфере, следует исходить из системной связи принудительных мер, применяемых в сфере безналичного денежного обращения и отдельных мер бюджетного принуждения, поскольку расчеты, выплаты бюджетных средств и есть, по сути, движение денежных средств в безналичной форме. Следовательно, меры финансово-правового принуждения в сфере денежного, безналичного обращения, применяемые в бюджетной сфере, необходимо определить как дополнительное, вторичное правовое ограничение, обусловленное бюджетным правонарушением.

К ряду рассматриваемых вопросов следует отнести анализ налоговых отношений, где осуществляется непосредственное движение денежных средств, ведь налогам и сборам присуща денежная форма. Нарушения, связанные с уплатой, перечислением налогов на соответствующие счета (неуплата, неперечисление в полном объеме и в установленные сроки), обусловливают нарушение денежного оборота в налоговой сфере. При этом необходимо отметить, что в указанных правоотношениях ключевой "фигурой" выступают коммерческие банки, обязанность которых по исполнению поручений на перечисление налогов закреплена в НК РФ.

Законодатель в НК РФ вывел за рамки налоговых правонарушений нарушения законодательства о налогах, совершаемые банками не в качестве самостоятельных налогоплательщиков или налоговых агентов, а в качестве агентов государства, посредством которых производятся платежи налогов в бюджет. Подобные нарушения требований налогового законодательства выделены в особые составы правонарушений (глава 18 Налогового кодекса Российской Федерации) <11>. Меры принуждения за указанные правонарушения законодатель установил в виде штрафов, целевая направленность которых - карательная.

<11> Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 257-О "По жалобе Красноярского филиала закрытого акционерного общества "Коммерческий банк "Ланта-Банк" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 статьи 135 и частью второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2002. N 24. 7 февраля.

Денежное обращение в системе финансовой деятельности государства и муниципальных образований всегда увязано с деятельностью коммерческих банков. Центральный банк и коммерческие банки имеют непосредственное отношение к расчетно-кассовому обслуживанию счетов по доходам и расходам бюджета.

По отношению к кредитным организациям применяются меры принуждения на основании ст. 19 Закона "О банках и банковской деятельности" в соответствии со ст. 74 Закона "О Центральном банке". Однако "несмотря на то что в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" меры реагирования, которые вправе применять Банк России к кредитным организациям, никаким образом не сгруппированы и не установлена иерархия или взаимное сочетание их применения, данные меры все же можно разделить на меры: 1) пресекательные; 2) карательные; 3) предупредительные; 4) восстановительные" <12>. Данный вывод подтверждается положениями Приказа Банка России от 31 марта 1997 г. N 02-139 (ред. от 26.01.2010) "О введении в действие Инструкции "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности". Так, на основании данного Приказа к кредитным организациям применяются меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные.

<12> Шаповалов М.А., Ишлек (Бородина) Н.М., Миронов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (постатейный). 2-е изд. / под ред. М.А. Шаповалова // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

Предупредительные меры воздействия применяются в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации.

Системный анализ вышеуказанных статей Закона "О банках и банковской деятельности" и Закона "О Центральном банке" позволил выявить, что основания для применения мер воздействия, перечисленные в них, не в полном объеме соответствуют друг другу, что обусловливает необходимость совершенствования правового механизма применения мер принуждения в сфере денежного обращения. Полагаем, что следует определить единый подход применения мер принуждения к коммерческим банкам на основании Закона "О Центральном банке", что позволит достичь единообразия в правоприменительной практике.

Принуждение в сфере денежного обращения немыслимо без правоприменительной деятельности; осуществляется в рамках охранительных правоотношений; сопряжено (в основном) с причинением правоограничений. Принуждение как регулятор денежного обращения имеет свои особенности, которые выражаются в правовом статусе участников денежного оборота, в содержании, формах и механизме реализации принудительного воздействия <13>.

<13> Саттарова Н.А. Место категории "принуждение" в регулировании денежного обращения // Финансовое право. 2011. N 12. С. 14 - 16.

Таким образом, в рамках проведенного анализа законодательства, регулирующего применение мер принуждения в сфере денежного обращения, установлена множественность нормативных правовых актов, регулирующих применение мер государственного принуждения, оказывающих влияние и тесно взаимосвязанных с наличным и безналичным денежным обращением. В составе мер финансово-правового принуждения, применяемого в сфере денежного обращения, обоснованно можно выделить меры принуждения, сопряженные с отрицательными последствиями имущественного и организационного характера. Подразделение мер на имущественные и организационные может быть произведено по объекту принудительного воздействия. Объектами мер финансово-правового принуждения в сфере денежного обращения могут выступать органы государственной власти, хозяйствующие субъекты и физические лица - нарушители финансовой дисциплины, являющиеся участниками денежных (расчетных) отношений.

Определяя виды мер принуждения в сфере денежного обращения, следует указать также на их основание: меры принуждения, применяемые в связи с противоправными деяниями и применяемые в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) своих обязанностей субъектами денежных правоотношений.

Обобщая анализ видов мер финансово-правового принуждения, применяемых в сфере денежного обращения, укажем, что к ним могут относиться меры, определяющие их целевое назначение:

Финансово-правовое принуждение в сфере денежного обращения применяется не только в связи с нарушениями правил безналичных и наличных расчетов и платежей. Отдельные виды финансово-правового принуждения применяются в целях осуществления денежно-кредитной политики, бесперебойного денежного обращения и поддержания устойчивости финансовой системы.

Литература

  1. Зинковский М.А. К вопросу о взаимосвязи безналичных денежных средств и национального экономического кризиса // Современное право. 2014. N 8. С. 58 - 63.
  2. Самсонова А.Е. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 84.
  3. Саттарова Н.А. Место категории "принуждение" в регулировании денежного обращения // Финансовое право. 2011. N 12. С. 14 - 16.
  4. Толковый словарь русского языка. Д.Н. Ушаков. URL: http://ushakovdictionary.ru (дата обращения: 20.05.2015).
  5. Хазова Е.В. Система бюджетных платежей как инструмент формирования доходной части Федерального бюджета // Финансовое право. 2014. N 5. С. 38 - 42.
  6. Шаповалов М.А., Ишлек (Бородина) Н.М., Миронов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (постатейный). 2-е изд. / под ред. М.А. Шаповалова // СПС "КонсультантПлюс". 2013.