Мудрый Юрист

Обучение по охране труда: нюансы правоприменительной практики в свете новейших изменений административного законодательства

Андрей Криницын, главный государственный инспектор по правовым вопросам в Республике Бурятия.

Часто работодатели, да и работники путают обучение по охране труда с проведением инструктажей. На самом деле проведение инструктажей - это одна из составных частей процесса обучения по охране труда. Другой составной частью является непосредственно само обучение по охране труда, подразделяемое на обучение специалистов и рабочих. Есть три основных отличия, которые позволят не допустить смешивания этих составных частей процесса обучения по охране труда.

Инструктаж - это обучение?

Первое - инструктаж проводится до наступления какого-либо события, а обучение по охране труда - в течение месяца после приема на работу и занимает больше времени, чем инструктаж.

Второе - от прохождения первичного инструктажа работодатель может освободить определенную категорию работников, не связанных с обслуживанием оборудования, утвердив перечень таких профессий и должностей. От прохождения обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда освободить работника НЕЛЬЗЯ.

Третье отличие - документальное. Окончание инструктажа подтверждается подписью инструктируемого в журнале инструктажа, а прохождение обучения завершается проверкой знаний требований охраны труда, при этом работнику выдается удостоверение, примерная форма которого является рекомендательной, однако наличие такого документа у работника обязательно!

Предписано отстранить

ТК РФ предусматривает выдачу предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда. Характерной особенностью данного предписания является практически полное отсутствие упоминаний о нем в Административном регламенте исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Оно фигурирует там единожды, дублируя статью 357 ТК РФ. На практике это означает только то, что такое предписание может выдаваться как в ходе проверки (до составления акта проверки), так и вне рамок проверочных мероприятий и может быть оспорено по общим правилам статьи 256 ГПК РФ.

Между тем выдача предписания об отстранении вне процедуры проведения проверки может быть успешно оспорена, так как по этому вопросу есть судебная практика, а именно Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 10 марта 2015 г. N 309-КГ14-7461, касающееся выдачи предписания без проведения проверочных мероприятий. Суд признал недействительным предписание об устранении выявленных нарушений санитарных правил и отменил ранее принятые судебные акты, поскольку счел ошибочными выводы о том, что предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований может быть выдано вне процедуры проведения проверки. Доводы суда о том, что предписание не может выдаваться в произвольном порядке, в целом соответствуют сложившейся тенденции по снижению уровня административного давления на бизнес. Примечательно в данном судебном решении и то, что инспекция труда, как и Роспотребнадзор, уполномочена проводить административное расследование, а на расследование несчастных случаев 294-ФЗ не распространяется, так же как и на расследование причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний. В любом случае порядок выдачи предписаний об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда, требует более тщательной правовой регламентации во избежание излишнего количества судебных разбирательств.

Работодателю в помощь

Следует отметить, что выдача предписания об отстранении в самом начале проверки даже выгодна работодателю, так как, оказав содействие и добровольно исполнив его до рассмотрения дела об административном правонарушении, можно рассчитывать на применение смягчающих обстоятельств, указанных в статье 4.2 КоАП. Кроме того, это нужно и работникам: они должны быть обучены по охране труда как можно скорее, ведь время отстранения не входит в стаж для исчисления оплачиваемого отпуска согласно ч. 2 статьи 121 ТК РФ, о чем довольно часто забывают сотрудники отдела кадров.

Особое внимание своевременному обучению по охране труда нужно уделить руководителям организаций, которые целенаправленно игнорируют требования статьи 225 ТК РФ. Им не следует забывать, что в ТК РФ отсутствует запрет на увольнение по инициативе работодателя в период отстранения от работы, чем могут воспользоваться конкуренты либо рейдеры.

К сожалению, в настоящее время отсутствует норма, позволяющая более или менее точно очертить круг тех исключительных обстоятельств, благодаря которым размер штрафа может быть снижен ниже низшего предела. Но совокупность большого количества смягчающих обстоятельств может также помочь снизить размер штрафа ниже минимальной планки.

Часть 3 статьи 5.27.1 КоАП РФ - один за всех, все за одного? Непростая арифметика

Данная норма является новеллой КоАП РФ (вступила в силу с 1 января 2015 года) и предусматривает весьма серьезную (в денежном выражении) ответственность за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров, обязательных медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), обязательных психиатрических освидетельствований при наличии медицинских противопоказаний. Штраф для юридических лиц составляет от 110 тысяч до 130 тысяч рублей, а такая сумма больно бьет по кошельку нерадивого работодателя. При этом такой штраф назначается за допуск каждого работника, и на сайте Роструда неоднократно появлялись новости о том, что работодатели, допустившие своих работников к работе без обучения, привлекались к административной ответственности на суммы, порой превышающие десятки миллионов рублей.

Попробуем же разобраться, почему этот штраф назначается в отношении каждого работника, а не работников. Помогут нам в этом часть 4 статьи 5.27.1 КоАП РФ, пояснительная записка к законопроекту и сложившаяся на сегодняшний день противоречивая судебная практика.

Так, ч. 4 ст. 5.27.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за необеспечение работников средствами индивидуальной защиты. Является ли это игрой слов или так было задумано изначально? В пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда", указано, что изменениями в КоАП РФ предлагается выделение наиболее опасных для жизни и здоровья работников нарушений законодательства об охране труда в отдельную статью 5.27.1, предусматривающую такие составы правонарушений в области охраны труда, как нарушение установленного порядка проведения специальной оценки условий труда на рабочих местах или ее непроведение, допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований, а также в случае медицинских противопоказаний, допуск к работе лица, не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знания требований охраны труда, необеспечение работников средствами индивидуальной защиты и другие.

Уже на стадии зарождения Закона мы видим, что законодатель сознательно разграничивает в двух составах административного правонарушения ответственность за правонарушение, совершенное в отношении работника и неопределенного количества работников, а также указывает на повышенный уровень опасности этих нарушений для жизни и здоровья работников, что фактически исключает применение института малозначительности. Одновременно с вступлением в силу Закона о специальной оценке условий труда с 1 января 2014 года вступили в силу поправки к Федеральному закону "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" N 125-ФЗ. Пункт 2 статьи 11 Федерального закона N 125-ФЗ установил размер страховой выплаты в случае смерти застрахованного лица не равным "максимальной сумме", установленной законом о бюджете ФСС РФ на очередной финансовый год (в 2015 году эта сумма равна 84964,2 рубля), а равным одному миллиону рублей. Это серьезное изменение законодательства, тогда как ранее размер выплаты за смертельный несчастный случай, даже с учетом районного коэффициента и процентной надбавки, нельзя было назвать полностью соответствующим одной из основных задач обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве - возмещение вреда, причиненного жизни застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору.

А теперь настало время привести пример, нелегко мне давшийся с точки зрения норм морали. Представим всего лишь на минуту, что на одном вымышленном предприятии в результате несчастного случая погибли 10 работников. Все они не прошли обучение по охране труда, что и стало одной из причин их гибели. ФСС, то бишь государство, заплатит потерпевшим сумму возмещения, равную десяти миллионам рублей (в 2013 году эта сумма не превысила бы и миллиона), по миллиону рублей за каждого, а сколько же заплатит работодатель? Миллион сто тысяч рублей или сто десять тысяч рублей за всех? Следуя логике работодателей - конечно же, сто десять тысяч рублей. На судах они приводят огромное количество аргументов, начиная от ножниц, применяя правила употребления форм множественного числа в значении единственного (ножницы), до более вразумительной ссылки на пункт 5 статьи 4.1 КоАП РФ, запрещающий привлекать к административной ответственности дважды за одно и то же административное правонарушение, а порой и прямо говорят о карательных мерах.

Однако я приведу иной аргумент - экономический. Если за гибель 10 работников работодатель заплатит штраф 110 тысяч рублей (за каждого - 11 тысяч рублей, а в случае применения положений пунктов 3.2 и 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ и вовсе пять с половиной тысяч, что меньше МРОТ, - это просто дико), а государство - 10 миллионов рублей (за каждого - 1 миллион рублей), то будет ли это отвечать интересам государства и общества? Нет. А ведь это лишь бездушные цифры без учета того, сколько налогов принесли бы на протяжении всей своей трудовой деятельности государству и обществу эти десять работников. Штраф в 11 тысяч рублей за смерть работника никогда не будет стимулировать работодателя соблюдать требования ч. 1 ст. 225 ТК РФ. Три основные задачи законодательства об административных правонарушениях - охрана здоровья граждан, защита законных экономических интересов общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений - в этом случае будут носить сугубо декларативный характер. Увеличение размера административных штрафов и применение санкции ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ к работодателю за каждого работника, как и прописано в законе, коренным образом переломит негативную тенденцию, сложившуюся во время дефицита рабочей силы, возникшего из-за тяжелой демографической ситуации, как это и задумывалось изначально. Статистика смертельных несчастных случаев, причиной которых становилась неудовлетворительная организация работ по охране труда, лишь подтверждает это.

Что касается ч. 4 ст. 5.27.1 КоАП РФ, то административная ответственность предусмотрена за необеспечение именно работников, а не работника средствами индивидуальной защиты (СИЗ). Аргумент здесь тот же. Если работодателя штрафовать на 130 или 150 тысяч рублей за необеспечение СИЗ каждого работника, то он никогда и не обеспечит должным образом своих работников СИЗ. На эти деньги можно обеспечить нескольких работников двумя комплектами соответствующих СИЗ и удвоить сроки носки согласно п. 30 Межотраслевых правил обеспечения работников специальной одеждой, утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 01.06.2009 N 290н. Ведь удвоенные сроки носки позволят существенно сэкономить на затратах по организации мероприятий по закупке СИЗ, их можно будет проводить 1 раз в 2 года - своеобразное биеннале в области обеспечения СИЗ, да и закон бизнеса "оптом - дешевле" никто пока не отменял. Законодатель экономически "подстегивает" работодателей соблюдать требования охраны труда, так как последствия игнорирования требований охраны труда имеют более длительный негативный эффект на экономику страны в целом.

Судебная практика... за и против

По состоянию на май 2015 года практика судебного обжалования постановлений, вынесенных за нарушение требований ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ, только начинает складываться. Например, Бугульминский городской суд Республики Татарстан (дело N 12-125/15) привлек к административной ответственности и директора, и саму организацию на общую сумму 125 тысяч рублей, а Октябрьский райсуд города Иваново (дело N 12-62/2015) обоснованно снизил размер штрафа до 80 тысяч рублей, снизив размер штрафа ниже низшего предела. В Красноярске работодатель был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ и по ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ, но обжаловал только постановление по ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ и просил снизить размер штрафа до 55 тысяч рублей.

Судья вынес удивительное решение и отменил постановление о назначении административного наказания по ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ. Суд счел, что содержание ч. 1 и ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ не связывает составы правонарушений с фактом единичного нарушения, что верно лишь в отношении первого состава. Вывод о том, что допущенные юридическим лицом нарушения законодательства о труде и об охране труда образуют одно противоправное виновное деяние и образуют состав одного административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ, отбрасывает нас в 2014 год. До 2015 г. было неважно, сколько нарушений допустил работодатель, одно или тысячу - состав был действительно один - нарушение законодательства о труде и об охране труда. В 2015 году самые частые нарушения по охране труда выделены в отдельные составы статьи 5.27.1 КоАП РФ, более того, сам текст ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ, а именно его часть "за исключением случаев, предусмотренных частями 2 - 4 статьи 5.27.1", должен был исключить подобные выводы.

Весьма интересно понимание ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ при вынесении нескольких постановлений, к примеру, по ч. 1 ст. 5.27, ч. 1 ст. 5.27.1 и ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ. Части первые статей 5.27 и 5.27.1 КоАП РФ содержат в себе такой оборот, как "за исключением", а это означает, что ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ в случае рассмотрения дел по ч. 1 ст. 5.27, ч. 1 ст. 5.27.1 и ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ просто не применяется, так как квалифицировать одно действие (бездействие) по ч. 1 ст. 5.27 и по ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ юридически невозможно, ведь текст ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ содержит прямое указание на запрет такой квалификации, равно как и ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ. Однако суды выносят прямо противоположные решения, например решение Яранского райсуда от 13.03.2015 N 12-16/2015.

Несмотря на все трудности правоприменительной практики, выражу уверенность, что в ближайшее время удастся переломить печальную тенденцию, сформировавшуюся в области охраны труда в последнее время. И будет все меньше работников, говорящих, что про медосмотры они отродясь не слышали, а работодатели осознают, что продвижение инициатив, аналогичных предложению ульяновского бизнес-сообщества по улучшению делового климата, в том числе и по отмене обучения по охране труда, выставляет их в невыгодном свете в глазах международного сообщества.