Мудрый Юрист

Применение категории "разумный срок" при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок в рамках административного судопроизводства

Кузнецов Евгений Николаевич, доцент кафедры гражданского процесса ФГБОУ ВО "Уральский государственный юридический университет".

В статье рассмотрены вопросы толкования категории "разумный срок" при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок в рамках административного судопроизводства. В том числе учтена практика Европейского суда по правам человека.

Ключевые слова: присуждение компенсации, право на суд, право на судопроизводство, право на исполнение судебного акта, разумный срок, Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), Кодекс административного судопроизводства.

Application of the Category "Reasonable Time" When Dealing with Cases on Awards of Compensation for Violation of the Right to Trial Proceedings within a Reasonable Time or the Right to Enforcement of a Court Ruling within a Reasonable Time in Administrative Legal Proceedings

E.N. Kuznetsov

Kuznetsov Evgeny N., Assistant Professor of the Department of Civil Procedure in Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Ural State Law University".

The article covers the issues of interpretation of the "reasonable period of time" category in the compensation award cases dealing with breaking the right to trial within a reasonable period of time, or the right to execution of a judicial act within a reasonable period of time in the framework of administrative legal proceedings. Moreover, the author analyses legal practice of the European Court of Human Rights.

Key words: grants of compensation, right to a court, right for a trial, right to execution of judgment, reasonable time, European court of human rights (ECHR), Code of administrative legal proceedings.

Недавние изменения в процессуальном законодательстве России ознаменовались принятием давно ожидаемого Кодекса административного судопроизводства (далее - КАС). Одной из категорий дел, регламентированных данным Федеральным законом, является уже известный в нашей стране порядок присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Фактически глава 26 КАС представляет собой такой вид административного судопроизводства, который означает предъявление требования о денежной компенсации, направленное против компетентных государственных органов и должностных лиц данных органов, которое, будучи удовлетворенным, потребует выплат из соответствующего бюджета. В условиях построения правового государства и демократического общества, неустанной борьбы с коррупцией данная категория дел носит исключительно важное значение, обусловливая важность выполнения представителями двух ветвей власти - судебной и исполнительной - своих функций в установленном порядке.

Соответствующие изменения в ГПК РФ <1>, АПК РФ <2> и КАС ознаменовали собой признание российским законодателем необходимости защиты прав участников гражданского, арбитражного, административного и уголовного процессов, исполнительного производства вследствие повсеместного системного нарушения их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение соответствующего судебного акта в разумный срок, о чем прежде на уровне законодательных актов речи не велось. Указанная реформа процессуального законодательства является следствием участия России в ряде международных соглашений и признания на территории Российской Федерации юрисдикции Европейского суда по правам человека.

<1> См., например: Доровских Л.И. Рассмотрение дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного постановления в разумный срок судами общей юрисдикции // Исполнительное право. 2012. N 1; Зарубина М.Н. О некоторых вопросах отнесения производства о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного постановления в разумный срок к исковому виду гражданского судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 2.
<2> См. в данном отношении: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.В. Яркова; 3-е изд. М., 2011; Комментарий к главе 27.1 АПК РФ (автор Е.Н. Кузнецов).

Так, для Российской Федерации как участницы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. <3> особое значение приобрело приведение процессуального законодательства в соответствие с положениями п. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 35 данной Конвенции, а также с их толкованием ЕСПЧ:

<3> URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_RUS.pdf.

В данной связи в российском процессуальном законодательстве необходимо, помимо прочего, четко определить, какие положения процессуального закона и какая правоприменительная практика будут удовлетворять требованию о судебном разбирательстве в течение "разумного срока".

Вопрос, который требует толкования в свете положений Европейской конвенции, это определение соотношения правила о "судебном разбирательстве в течение разумного срока" (п. 3 ст. 5 Европейской конвенции) с закрепленными в действующем российском процессуальном законодательстве задачами. В КАС эта задача сформулирована как "правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел" (п. 3 ст. 3 КАС), а также подкреплена установлением возможности требовать компенсацию за нарушение права на административное судопроизводство в разумный срок на основании главы 26.

Само понятие "разбирательство дела в разумный срок" исходит из практики ЕСПЧ. Одним из самых распространенных оснований для установления факта нарушения статьи 6 Европейской конвенции является то, что продолжительность судебного разбирательства выходит за пределы "разумного срока" <4>.

<4> См.: Исаева Е.В. Процессуальные сроки в гражданском и арбитражном процессе: Учебно-практическое пособие // СПС "КонсультантПлюс".

Причем согласно выработанной ЕСПЧ позиции начальным моментом течения срока считается момент возбуждения гражданского дела в суде, а конечный момент связывается с исполнением принятого по делу окончательного решения. Как указал ЕСПЧ, "право на обращение в суд, закрепленное в п. 1 ст. 6 Конвенции, было бы иллюзорным, если бы внутринациональная система права договаривающегося государства допускала, чтобы окончательное обязательное решение суда оставалось бездействующим, нанося ущерб одной из сторон. Исполнение решения, вынесенного судом, должно, таким образом, рассматриваться как неотъемлемая часть "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции..." (решение ЕСПЧ от 18 июня 2002 г. "Окончательное решение по вопросу о приемлемости жалобы N 48757/99 "Валерий Филиппович Шестаков (Shestakov) против России" <5>; п. 40 решения ЕСПЧ от 19 марта 1997 г. по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции" <6>). В решении по делу "Бурдов против России" ЕСПЧ указывает, что "немыслимо, что пункт 1 статьи 6 Конвенции, детально описывая процессуальные гарантии сторон - справедливое, публичное и проводимое в разумный срок разбирательство, - не предусматривал бы защиты процесса исполнения судебных решений; толкование ст. 6 Конвенции исключительно в рамках обеспечения лишь права на обращение в суд и порядка судебного разбирательства, вероятнее всего, привело бы к ситуациям, несовместимым с принципом верховенства права..." (п. 34 Постановления ЕСПЧ от 7 мая 2002 г. по существу и в отношении справедливой компенсации по делу "Бурдов (Burdov) против России" (жалоба N 59498/00)) <7>.

<5> Решение ЕСПЧ от 18 июня 2002 г. "Окончательное решение по вопросу о приемлемости жалобы N 48757/99 "Валерий Филиппович Шестаков (Shestakov) против России" // Журнал российского права. 2002. N 11.
<6> URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2461496/2461496.htm.
<7> Постановление ЕСПЧ от 07.05.2002 по делу "Бурдов (Burdov) против России" (жалоба N 59498/ 00) // Российская газета. 2002. 4 июля.

При толковании понятия "разумный срок" ЕСПЧ использует следующие критерии:

<8> См.: Исаева Е.В. Указ. соч.

Безусловно, данные критерии нашли свое отражение в содержании главы 26 КАС (ч. ч. 2 и 3 ст. 258 КАС).

Позиция ЕСПЧ относительно понятия "разумный срок" была сформирована в ряде решений данного суда, например: решение ЕСПЧ от 10 февраля 1995 г. по делу "Аллене де Рибемон (Allenet De Ribemont) против Франции" <9>; решение ЕСПЧ от 19 марта 1997 г. по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции" <10>; решение ЕСПЧ от 7 мая 2002 г. по существу и в отношении справедливой компенсации по делу "Бурдов (Burdov) против России"; решение ЕСПЧ от 18 июня 2002 г. "Окончательное решение по вопросу о приемлемости жалобы N 48757/99 "Валерий Филиппович Шестаков (Shestakov) против России". Анализ данных решений показывает, что под "разумным сроком" разбирательства дела понимается общая продолжительность времени совершения процессуальных и иных действий с момента возбуждения судебного дела до момента исполнения принятого по нему окончательного решения. Определяемая таким образом продолжительность времени включает все существующие в конкретном государстве формы обжалования судебных актов, в том числе производство в высших судах, а также стадию их исполнения. Наличие во внутреннем процессуальном законодательстве государства - участника Европейской конвенции процессуальных сроков, определяющих временные пределы судебных разбирательств, дает однозначный ответ на вопрос, когда именно этот спор следует считать исчерпанным, а судебный акт, вынесенный по делу, окончательным и не подлежащим обжалованию.

<9> URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2461453/2461453.htm.
<10> URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2461496/2461496.htm.

15 января 2009 года Европейский суд по правам человека вынес пилотное Постановление по делу "Бурдов против России (N 2)" (Burdov v. Russia (N 2)), вступившее в силу 4 мая 2009 года. В частности, Европейский суд по правам человека:

"...6) постановил, что власти государства-ответчика обязаны в течение шести месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции о защите прав человека и основных свобод создать эффективное внутреннее средство правовой защиты или комбинацию таких средств правовой защиты, которые обеспечат адекватное и достаточное возмещение в связи с неисполнением или несвоевременным исполнением решений национальных судов с учетом конвенционных принципов, установленных в прецедентной практике Европейского суда по правам человека;

7) постановил, что власти государства-ответчика обязаны предоставить такое возмещение в течение одного года со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции о защите прав человека и основных свобод всем жертвам невыплаты или необоснованно просроченной выплаты государственными органами сумм, присужденных решениями судов, вынесенных в их пользу, которые подали жалобы в Европейский суд по правам человека до вынесения настоящего Постановления и чьи жалобы коммуницированы властям Российской Федерации в соответствии с подпунктом "b" пункта 2 правила 54 Регламента Европейского суда по правам человека;

8) постановил, что до принятия вышеупомянутых мер Европейский суд по правам человека отложит на один год со дня вступления настоящего Постановления в силу разбирательства по всем делам, затрагивающим исключительно неисполнение и (или) несвоевременное исполнение решений национальных судов о взыскании денежных средств с государственных органов, что не лишает Европейский суд по правам человека права в любое время признать неприемлемой любую такую жалобу или исключить ее из списка дел, подлежащих рассмотрению, после заключения мирового соглашения между сторонами или урегулирования вопроса иными средствами в соответствии со статьями 37 или 39 Конвенции о защите прав человека и основных свобод" <11>.

<11> URL: http://www.echr.coe.int; http://europeancourt.ru/2010/06/20/1021.

Из содержания пункта 133 пилотного Постановления следует, что в очереди на рассмотрение дел в Европейском суде по правам человека к моменту его принятия находилось порядка 700 жалоб, подпадающих под действие пунктов 7 и 8 его резолютивной части: "133. ...Государство весьма часто признавалось допустившим значительные задержки исполнения судебных решений, обязывающих к выплате социальных пособий, таких как пенсии или детские пособия, компенсации за вред, причиненный при прохождении военной службы, или компенсации за незаконное привлечение к уголовной ответственности. Европейский суд по правам человека не может пренебречь тем обстоятельством, что примерно 700 жалоб в настоящее время поданы против Российской Федерации, и некоторые из этих дел, как настоящее, вынуждают Европейский суд по правам человека повторно устанавливать нарушения прав тех же заявителей..." <12>.

<12> См.: Там же.

Особенность формулировки пункта 7 резолютивной части пилотного Постановления позволила Секретариату Европейского суда по правам человека распространить действие пунктов 7 и 8 не только на соответствующие жалобы, которые к 15 января 2009 года были одновременно и поданы в Европейский суд по правам человека, и коммуницированы властям Российской Федерации, но также и на те, о которых государству-ответчику было сообщено уже после даты вынесения пилотного Постановления (конечно, при условии, что заявители обратились со своими жалобами до даты его вынесения). В результате, по информации Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, к 4 мая 2010 года Секретариат Европейского суда по правам человека сообщил властям государства-ответчика о 1773 жалобах, подпадающих под действие пилотного Постановления <13>. В целях исполнения пилотного Постановления Европейского суда по правам человека властями Российской Федерации был предпринят целый ряд мер, которые были указаны в письме Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека от 4 мая 2010 года, направленном Секретарю Первой Секции (Палаты) Европейского суда по правам человека и перенаправленном последним в Комитет министров Совета Европы. Однако Российской Федерации не удалось выполнить все рекомендации до 4 мая 2010 года, т.е. в рамках отведенного пилотным Постановлением ЕСПЧ срока. Поэтому власти государства-ответчика обратились в Первую Секцию (Палату) Европейского суда по правам человека с просьбой предоставить дополнительное время - до 15 сентября 2010 года. Решением от 11 мая 2010 года эта просьба была удовлетворена. Вследствие этого рассмотрение всех жалоб, подпадающих под действие пилотного Постановления Европейского суда по правам человека, было приостановлено до 15 сентября 2010 года.

<13> URL: http://europeancourt.ru/2010/06/20/1021; http://www.echr.coe.int.

Самой известной мерой общего характера, направленной на исполнение пилотного Постановления Европейского суда по правам человека, стало принятие вышеуказанного Федерального закона Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (далее - Закон о компенсации), который вступил в силу 4 мая 2010 года. Это был последний день срока, определенного в пункте 7 резолютивной части пилотного Постановления Европейского суда по правам человека...

Часть 1 ст. 250 КАС РФ указывает на основания для обращения в суд за компенсацией в связи с нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. К таковым относятся, в частности, нарушение соответствующих прав заявителя в рамках административного процесса или исполнительного производства по административному делу. Закон о компенсации <14>, как и КАС, не разъясняет, что понимать под нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Так, п. 1 ст. 1 Закона о компенсации предусматривает, что соответствующие субъекты при нарушении их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в разумный срок, могут обратиться в суд, арбитражный суд с заявлением о присуждении компенсации за такое нарушение в порядке, установленном данным Федеральным законом и процессуальным законодательством Российской Федерации.

<14> См. в данной связи, например: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.

Часть 1 статьи 10 КАС определяет, что административное судопроизводство и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок. Разбирательство дел в судах по административным делам осуществляется в сроки, установленные КАС. Продление этих сроков допустимо в случаях и в порядке, которые установлены опять же КАС. В любом случае административное судопроизводство в судах должно осуществляться в разумный срок.

При этом законодатель не указывает на то, что понимать под разумным сроком, но дает указание в части 2 статьи 10 КАС на некоторые критерии, которыми следует руководствоваться при рассмотрении судом дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Так, при определении разумного срока судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу. Данные критерии также содержатся и в ГПК РФ, и в АПК РФ, и являются следствием практики Европейского суда по правам человека. Дальнейшее развитие рассматриваемого института в России покажет судебная практика.

Литература

  1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.
  2. Доровских Л.И. Рассмотрение дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного постановления в разумный срок судами общей юрисдикции // Исполнительное право. 2012. N 1.
  3. Зарубина М.Н. О некоторых вопросах отнесения производства о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного постановления в разумный срок к исковому виду гражданского судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 2.
  4. Исаева Е.В. Процессуальные сроки в гражданском и арбитражном процессе: Учебно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2005.
  5. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.В. Яркова. 3-е изд. М., 2011; Комментарий к главе 27.1 АПК (автор - Е.Н. Кузнецов).