Мудрый Юрист

Проблематика истребования сведений в ходе административных расследований в отношении арбитражных управляющих

Горб Елена Евгеньевна, начальник отдела по контролю (надзору) в сфере саморегулируемых организаций Управления Росреестра по Хабаровскому краю.

В рамках данной статьи исследуются правовые проблемы, возникающие при проведении административных расследований в отношении арбитражных управляющих. Проводится анализ положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предоставляющих право должностному лицу на истребование сведений. Изучается судебная практика по вопросу привлечения к ответственности за предоставление сведений в рамках расследования. Раскрываются недостатки в действующей системе правовых актов, регламентирующих данную сферу отношений, и вносятся предложения по их совершенствованию.

Ключевые слова: суд, кодекс, арбитражные управляющие, административная ответственность, административное расследование, территориальность.

Problems of Requesting Data during Administrative Investigations of Trustees in Bankruptcy

E.E. Gorb

Gorb Elena E., Head of the Department of Control (Supervision) of Activities of Self-Regulated Organizations in the Directorate of the Federal Service for State Registration, Cadaster and Cartography for the Khabarovsk Region.

In this article the author examines the legal issues that arise when conducting administrative investigations against trustees in bankruptcy. The analysis of the provisions of the Russian Code of administrative offences, which provides the right officer on the provision of information. Studied jurisprudence on the issue of accountability for the provision of information as part of the investigation. Revealed the weaknesses of the current system of legal acts regulating this sphere of relations, and suggestions for their improvement.

Key words: the court, the code, arbitration managers, administrative responsibility, administrative investigation, location.

Одним из основных правовых инструментов, используемых должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), для сбора доказательств при проведении административного расследования в отношении арбитражного управляющего являются процессуальные действия, связанные с получением объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и истребованием сведений.

Истребование сведений в ходе административного расследования возможно с соблюдением требований, установленных ст. 26.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс). Объектом истребования, как правило, являются сведения, носящие официальный характер. Сведения могут быть истребованы не только у арбитражных управляющих, но и у государственных или муниципальных органов власти, любых юридических лиц независимо от формы собственности, общественных организаций, не имеющих статуса юридического лица, граждан.

Истребуемые сведения должны быть направлены в трехдневный срок со дня получения определения, при невозможности представления указанных сведений лицо обязано в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме должностное лицо, вынесшее определение.

За неисполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, предусмотрена административная ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток <1>.

<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

На практике реализация данного административного ресурса осложнена пробелами в законодательстве Российской Федерации, отсутствием официальных разъяснений вышестоящих судебных инстанций и, как следствие, - разнообразием судебной практики, складывающейся в регионах.

Одна из проблем заключается в различных подходах территориальных органов Росреестра к квалификации действий лиц при уклонении от представления истребуемых сведений. Помимо права составления протоколов по статье 17.7 КоАП РФ, действующее законодательство наделило должностных лиц Росреестра в случае неповиновения их законному распоряжению или воспрепятствованию законной деятельности, а также непредставлению необходимых сведений полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.7 КоАП РФ <2>.

<2> Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 14.05.2010 N 178 (ред. от 30.07.2012) "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях" // Российская газета. 2010. 15 июля.

Изучение обобщенных статистических данных Росреестра, а также судебных актов мировых судей показало, что некоторые управления при непредставлении либо несвоевременном представлении арбитражными управляющими сведений, запрошенных в ходе административных расследований, составляли протоколы по части 1 статьи 19.4 КоАП РФ, другие - по статьям 19.7 или 17.7 КоАП РФ.

При этом на территории одного субъекта практика могла меняться кардинальным образом. К примеру, на территории Пермского и Забайкальского краев в случаях непредставления либо несвоевременного представления сведений, запрошенных в ходе административного расследования, сначала должностными лицами Росреестра составлялись протоколы по статье 19.7 КоАП РФ, позже стали составляться протоколы по статье 17.7 КоАП РФ. Управлением Росреестра по Ставропольскому краю в отношении арбитражных управляющих ранее составлялись протоколы по статье 19.4 КоАП РФ, в настоящее время применяется статья 19.7 КоАП РФ, при этом статья 17.7 используется в случаях непредставления запрашиваемых сведений иными субъектами (ИД "Коммерсантъ", ФГУП "Почта России" и т.д.).

Цифры по административной практике, ежегодно обобщаемые Росреестром, свидетельствуют о том, что в 2013 - 2014 гг. за непредставление сведений в рамках административных расследований должностными лицами территориальных органов Росреестра составлено по статье 17.7 КоАП РФ - 5 протоколов, по части 1 статьи 19.4 - 27 протоколов, по статье 19.7 - 49 протоколов.

Вместе с тем следует констатировать, что Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) не содержит обязанностей арбитражных управляющих предоставлять в орган по контролю (надзору) определенные сведения. Порядок сбора необходимых доказательств в ходе административного расследования строго регламентирован КоАП РФ. Информация, необходимая для принятия решения о наличии (отсутствии) состава (события) правонарушения, может быть запрошена у арбитражного управляющего только в рамках возбужденного дела об административном правонарушении и по правилам, установленным для истребования сведений. К тому же рассматриваемые статьи содержатся в разных главах Кодекса: статья 17.7 предусматривает наказания за административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти, тогда как статьи 19.4, 19.7 устанавливают ответственность за административные правонарушения против порядка управления. Данная градация предусматривает отделение ответственности за правонарушения, совершенные против лица, осуществляющего проверочные действия в рамках расследования, от неисполнения других обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации <3>.

<3> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Все сказанное позволяет сделать вывод, что за непредставление либо несвоевременное представление в административный орган документов, запрашиваемых по определению об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела в рамках административного расследования, арбитражные управляющие должны привлекаться к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ.

Наряду с неоднозначным подходом к квалификации нарушений изученная судебная практика показала, что до внесения поправок в статью 2.4 КоАП РФ, включивших арбитражных управляющих в число должностных лиц, территориальными органами Росреестра по-разному определялся статус арбитражного управляющего как субъекта правонарушения: в ряде территорий арбитражные управляющие привлекались к административной ответственности как должностные лица (Ставропольский край, Оренбургская область, Омская область, Пермский край, Красноярский край, Челябинская область), в других - как физические лица (Республика Башкортостан, Владимирская область, Забайкальский край).

По-разному территориальные органы подходили и к определению подсудности рассмотрения протоколов об административных правонарушениях, составленных в отношении арбитражных управляющих по фактам непредставления сведений в ходе проведения административного расследования. Ряд должностных лиц направляли протоколы об административных правонарушениях в судебные участки мировых судей по месту нахождения территориальных управлений (Забайкальский край, Оренбургская область), часть - по месту проживания арбитражных управляющих (Пермский край, Владимирская область), другие - по адресу расположения предприятия-должника (Красноярский и Ставропольский края).

В настоящее время изменения, внесенные в пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 5), четко закрепили, что при определении территориальной подсудности дел об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в бездействии в виде неисполнения установленной правовым актом обязанности, необходимо исходить из места жительства физического лица <4>. Поскольку дело об административном правонарушении и проведении административного расследования возбуждается в отношении арбитражного управляющего, который согласно Закону о банкротстве является субъектом, занимающимся частной практикой, то есть физическим лицом, местом совершения правонарушения является место жительства арбитражного управляющего.

<4> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 N 40 "О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2014. N 2.

Помимо этого автором установлено, что проблемные вопросы имеются не только при возбуждении дел по статье 17.7 КоАП РФ, но и при рассмотрении судами протоколов, составленных должностными лицами Росреестра, а именно:

  1. у судей сложился разный подход к установлению субъекта правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ, при рассмотрении протоколов об административном правонарушении, составленных в отношении должностных лиц организаций.

К примеру, в 2010 г. по статье 17.7 КоАП РФ должностным лицом Управления Росреестра по Хабаровскому краю были возбуждены дела об административном правонарушении в отношении двух должностных лиц разных кредитных организаций, не представивших сведения, касающиеся расчетных счетов предприятий-должников, в связи с отнесением их к банковской тайне. Протоколы об административных правонарушениях составлялись на руководителей кредитных организаций: в первом случае - на управляющего банком, во втором - на управляющего отделением банка. При этом в обоих случаях запросы направлялись на имя руководства кредитных организаций, а ответы об отказе в предоставлении истребуемых документов направлялись за подписью заместителей.

По результатам рассмотрения одного протокола должностное лицо привлечено мировым судьей к административной ответственности в виде взыскания штрафа в размере 2000 рублей. По второму протоколу судья отказал в привлечении к ответственности, мотивировав отказ отсутствием надлежащего ответчика, поскольку определение об истребовании сведений было направлено в адрес управляющего отделением банка, а ответ о непредставлении сведений подписал его заместитель;

  1. одним из квалифицирующих признаков состава правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ, является вина в форме умысла. Без веских достоверных доказательств умысла правонарушителя, не выполнившего законные требования лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, отсутствует основание для составления протокола об административном правонарушении. При этом, как правило, правонарушитель предпринимает различные действия в целях сокрытия доказательств умышленного невыполнения требований должностного лица административного органа;
  2. у должностных лиц Росреестра имеются проблемы с обоснованием "законности" полномочий по истребованию сведений ограниченного доступа (к примеру, выписки по расчетному счету должника у кредитной организации), поскольку, в отличие от прокурора, следователя или дознавателя, полномочия которых по предъявлению требований, реализуемые в ходе прокурорского надзора или предварительного расследования, однозначно определены законами, в КоАП РФ прямо не указано, какие сведения (информацию), в том числе документы, вправе истребовать должностные лица административных органов, в производстве которых находится дело об административном правонарушении.

Данные обстоятельства заслуживают особого внимания, поскольку в отдельных законодательных актах не прописаны полномочия ни одного органа, проводящего административные расследования. Все должностные лица, обладающие полномочиями по проведению административных расследований и истребованию сведений, действуют только на основании положений КоАП РФ. Препятствие в осуществлении ими проверочных функций влечет нарушение прав физических и юридических лиц на защиту своих интересов и восстановление прав посредством привлечения виновного лица к административной ответственности.

Вышеуказанные факты дают повод лицам, у которых запрашиваются сведения, подвергать сомнению законность предъявленных требований и в результате уходить от ответственности, так как в силу презумпции невиновности неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. При отсутствии способа оказания воздействия на лиц, уклоняющихся от предоставления необходимой информации, административный орган теряет возможность проведения полноценной проверки деятельности арбитражного управляющего, поскольку получение доказательств в рамках административного расследования в принудительном порядке (подобно тому, как это осуществляется при выемке документов при проведении предварительного расследования) КоАП РФ не предусматривает.

Причиной сложившейся проблемы является отсутствие детально разработанного порядка проведения административного расследования и фиксации полномочий должностных лиц, уполномоченных проводить расследования.

По мнению Е.А. Пятиковой, анализ теоретических источников показывает, что при высокой степени востребованности потенциала административного расследования его современная теоретическая проработка характеризуется как недостаточная и поверхностная <5>.

<5> Пятикова Е.А. Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. С. 3.

А.А. Арзуманян подчеркивает, что предельный дефицит правового регулирования опосредующих административное расследование отношений, вытекающая отсюда и наглядно проявляющаяся на уровнях официального, судебного и доктринального толкования функциональная и содержательная нечеткость его легальной модели приводят к формированию искаженного восприятия в профессиональном правосознании сущности и роли данного правового института в современном административно-юрисдикционном производстве, провоцируя ошибки правоприменительной практики, что негативно сказывается на эффективности функционирования системы административной юрисдикции в целом <6>.

<6> Арзуманян А.А. Административное расследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010. С. 2.

Согласно его точке зрения, необходимым условием решения этой задачи является создание процессуально-правового механизма, обеспечивающего последовательную реализацию правовых принципов неотвратимости административной ответственности и защиты гарантированных Конституцией России прав и свобод личности, взаимодействие которых определяется парадигмой обеспечения баланса публичных и частных интересов.

Разрешение проблемы, выражающейся в отсутствии единого подхода в вопросах законности действий должностных лиц в ходе проведения административных расследований по сбору необходимых доказательств с целью установления наличия (отсутствия) события (состава) административного правонарушения, в том числе и в действиях (бездействии) арбитражных управляющих, видится во внесении дополнения в статью 28.7 КоАП РФ.

Предлагается дополнить статью 28.7 КоАП РФ частью 2.1 следующего содержания: "Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административных правонарушениях, при проведении административного расследования по делу об административном правонарушении с целью установления наличия или отсутствия события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, вправе осуществлять мероприятия, направленные на сбор любых фактических данных, предусмотренные настоящим Кодексом".

Внесение данных изменений позволит избежать разногласий в вопросах полномочий должностных лиц при проведении административных расследований и привести судебную практику к единообразию.

Литература

  1. Арзуманян А.А. Административное расследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010. С. 2.
  2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
  3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 N 40 "О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2014. N 2.
  4. Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 14.05.2010 N 178 (ред. от 30.07.2012) "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях" // Российская газета. 2010. 15 июля.
  5. Пятикова Е.А. Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3.