Мудрый Юрист

Проблемные вопросы переподготовки мировых судей, впервые назначенных на должность

Бурдин Дмитрий Александрович, соискатель кафедры судебной и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия.

Бурдина Елена Владимировна, доцент кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева, кандидат юридических наук, доцент.

Первоначальная профессиональная подготовка является гарантией компетентности судей и реализуется в России в форме их профессиональной переподготовки, осуществляемой при вступлении в должность судьи впервые.

В современный период правовое регулирование вопросов переподготовки судей, впервые назначенных на должность, не отличается полнотой и системностью. Не сформированы общие подходы к основным элементам института переподготовки, действующие в отношении всех судей. При этом субъектам РФ предоставлено право устанавливать формы, сроки и порядок прохождения переподготовки мировых судей на основании собственного самостоятельного правового регулирования. В результате этого в регионах сложились разные подходы к правовому регулированию института переподготовки мировых судей по: а) срокам проведения переподготовки после назначения на должность; б) основаниям освобождения от переподготовки; в) форме, продолжительности и порядку переподготовки. В работе сформулированы авторские рекомендации по указанным вопросам, а также предложена новая редакция ст. 20.1 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", нацеленная на повышение эффективности переподготовки судей.

Ключевые слова: профессиональная переподготовка судей, впервые назначенных на должность; мировые судьи; сроки; обучение судей; стажировка.

Challenging Issues of Retraining Magistrates Appointed for the First Time

D.A. Burdin, E.V. Burdina

Burdin Dmitry A., Degree Seeking Applicant of the Department of Judicial and Law-Enforcement Activities in the Russian Academy of Justice.

Burdina Elena V., Assistant Professor of the Department of Civil Law and Procedure in Ogarev Mordovia State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Initial training is a guarantee of competence of judges and implemented in Russia in the form of professional training upon taking office for the first time.

In modern times the legal regulation of the retraining of new judges is not complete and systemic. Not formed a common approach to the main elements of the retraining institute, applicable to all judges. At the same time regions of the Russian Federation granted the right to determine the form, terms and order of retraining justices of the peace on the basis of self-regulation.

As a result, the regions have developed different approaches to the legal regulation of the institute retraining justices of the peace on: a) the timing of the retraining after the appointment; b) the grounds for exemption from the training; c) forms of retraining; d) the duration of training; d) re-order.

In this paper the author formulates recommendations on these issues, as well as the proposed new edition of Art. 20.1 of the Law of the Russian Federation on June 26, 1992 N 3132-I "About the status of Judges in the Russian Federation", aimed at improving the efficiency of retraining of judges.

Key words: retraining of judges, newly appointed to the post; Justices of the Peace; deadlines; the training of judges; internship.

Потребность в создании высокопрофессиональной судейской корпорации обусловливает на современном этапе актуальность вопросов переподготовки впервые назначенных судей <1>.

<1> См., напр.: Архипова Л.Б., Лапаева В.В. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов // Российское правосудие. 2007. N 4. С. 93 - 100; Кудрявцева Е.П. Пути оптимизации судебной деятельности // Российское правосудие. 2015. N 4. С. 58 - 70; Сенякин Н.Н., Балашова И.Н. Профессиональная подготовка и повышение квалификации судей: Комментарий к статье 20.1 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" // Юрист. 2011. N 19. С. 11 - 16; Черкашина И.Л., Черкашин В.А. Деловая игра как средство профессиональной переподготовки судей // Российское правосудие. 2013. С. 97 - 110.

По смыслу п. 2 "Отбор, зачисление, первоначальная подготовка" и п. 3 "Назначение, несменяемость" Европейской хартии о статусе судей первоначальная подготовка судей рассматривается в качестве неотъемлемой стадии формирования судейского корпуса. В силу п. 2.3 Хартии государствам рекомендуется осуществлять подготовку отобранных для осуществления судебных функций кандидатов "посредством специального обучения, организуемого за счет государства". Однако Закон о статусе судей в отличие от Хартии не закрепляет в качестве требования, предъявляемого к кандидату в судьи, прохождение преддолжностной подготовки <2>.

<2> См.: Отческая Т.И., Соснина С.В. Проблемы отбора кандидатов на должность помощника судьи. Перспективы формирования судейского корпуса // Закон. 2010. N 9. С. 90.

Термины "преддолжностная подготовка", "первоначальная подготовка судей" в законодательстве о судебной системе, статусе судей не содержатся. Российское законодательство оперирует термином "профессиональная переподготовка судей".

Первоначальная профессиональная подготовка является гарантией компетентности судей <3> и реализуется в России в форме профессиональной переподготовки, под которой понимается профессиональная подготовка судей при вступлении их в должность судьи впервые <4>.

<3> См.: Зябкин В.М., Антонов И.А. Организационные, правовые и нравственные вопросы отбора кандидатов на должности судей // Российский судья. 2008. N 10. С. 47; Ершов В.В. Теоретические и практические проблемы специализированного обучения в Российской академии правосудия // Российское правосудие. 2009. N 2. С. 90.
<4> Сачков А.Н., Титухов М.Б. Кандидат на должность судьи: проблемы и региональный опыт профессиональной подготовки // Российский судья. 2007. N 11. С. 44.

Целью профессиональной переподготовки судей, впервые назначенных на должность, является углубление и совершенствование знаний, выработка практических умений для выполнения нового вида профессиональной деятельности <5>.

<5> См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 04.02.2015 "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации судей федеральных судов в Российском государственном университете правосудия" // Российский государственный университет правосудия. URL: http://www.raj.ru/?mod=pages&id=26.

В современный период правовое регулирование на уровне федерального закона вопросов переподготовки судей, впервые назначенных на должность, нельзя признать полным и системным. При отсутствии общих в отношении судей федеральных судов и судов субъектов РФ подходов к основным элементам института переподготовки субъектам Федерации предоставлено право устанавливать формы, сроки и порядок прохождения переподготовки на основании собственного правового регулирования. В результате этого в регионах сложились разные подходы к правовому регулированию института переподготовки мировых судей по вопросам: а) сроков проведения переподготовки после назначения мирового судьи; б) оснований освобождения от переподготовки; в) форм переподготовки; г) продолжительности переподготовки; д) порядка переподготовки.

Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (ред. от 06.04.2015) (далее - Закон о статусе судей) <6> закрепляет императивное правило, согласно которому судья, впервые назначенный на должность, проходит обучение по программе профессиональной переподготовки (ст. 20.1). Необходимость пройти переподготовку распространяется на всех судей федеральных судов и судов субъектов РФ, если отсутствуют законодательно установленные основания освобождения от переподготовки. Вместе с тем на уровне Закона о статусе судей не установлены сроки, в течение которых такая переподготовка должна быть проведена. Указанный срок не обозначен и в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 04.02.2015 "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации судей федеральных судов в Российском государственном университете правосудия", которым определяются вопросы прохождения переподготовки судьями федеральных судов.

<6> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

Анализ законов субъектов РФ о мировых судьях показал, что во многих субъектах вопрос о том, в какой срок с момента назначения мирового судьи на должность должна проводиться переподготовка, законодательного решения не имеет. В отдельных субъектах Федерации вопрос о сроках проведения переподготовки нашел законодательное закрепление и решен по-разному:

Полагаем, что срок, в течение которого переподготовка должна быть проведена, следует установить нормами Закона о статусе судей в качестве единого для судей судов разных уровней. Установление конкретного срока обусловлено его природой и направленностью на обучение в условиях нового для назначенного лица вида профессиональной деятельности. По истечении продолжительного периода после назначения лица на судейскую должность впервые возникнет потребность не в переподготовке, а в повышении квалификации судьи. Однако повышение квалификации согласно Закону о статусе судей является самостоятельным видом дополнительного профессионального образования судей.

С точки зрения идеальной модели переподготовка должна начаться сразу же после назначения судьи на должность. Но в условиях необходимости проведения обеспечительной работы как в центре, так и в регионах, связанной в том числе с проведением мероприятий по отбору образовательных организаций в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", параметры идеальных сроков выдержать сложно.

С учетом складывающейся практики проведения переподготовки федеральных судей и мировых судей считаем необходимым установить в ст. 20.1 Закона о статусе судей правило о том, что переподготовка должна проводиться по вступлении судей в должность, но не позднее шести месяцев со дня наделения полномочиями. Закрепление данной формулировки позволит имплементировать в российскую правовую систему международно-правовой стандарт проведения первоначальной судейской подготовки судей за счет государства без искажения цели такой подготовки, не подменяя ее другим видом дополнительного образования судей - повышением квалификации.

Переподготовка должна рассматриваться в качестве обязательного этапа формирования судейского корпуса, замещения судейских должностей. В соответствии с п. 1 ст. 20.1 Закона о статусе судей порядок и сроки прохождения судьей профессиональной переподготовки, а также основания освобождения судьи от прохождения профессиональной переподготовки определяются Верховным Судом РФ. В силу п. 3 ст. 20.1 Закона о статусе судей в отношении переподготовки мировых судей и судей конституционных (уставных) судов законами субъектов РФ определяются порядок, формы и сроки переподготовки. Тем самым по смыслу указанных норм субъектам Федерации не предоставлено самостоятельного права устанавливать основания для освобождения впервые назначенных на судейские должности судей судов субъектов РФ от прохождения переподготовки.

Однако основания к освобождению от прохождения переподготовки мировых судей, впервые назначенных на должность, содержатся в законодательстве отдельных субъектов РФ. Предусмотрены следующие случаи освобождения от прохождения переподготовки в той или иной форме:

Основания освобождения мировых судей Оренбургской области от прохождения профессиональной переподготовки определяются Оренбургским областным судом по представлению Управления Судебного департамента в Оренбургской области, согласованному с комитетом по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области.

Подобное правовое регулирование, направленное на ограничение действия императивных правил Закона о статусе судей, не может быть поддержано, поскольку расходится с предназначением переподготовки, призванной совершенствовать компетенции вновь назначенного судьи в новой для него профессии. Таким образом, основания освобождения от прохождения профессиональной переподготовки судей федеральных судов и мировых судей могут определяться только Верховным Судом РФ. Установленные законами РФ правила, ограничивающие требования о переподготовке мировых судей, впервые назначенных на должность судьи, не соответствуют единству статуса судей и должны быть исключены из нормативных правовых актов.

Формы переподготовки. По смыслу пункта 1 ст. 20.1 Закона о статусе судей профессиональная переподготовка представляет собой обучение по программе профессиональной переподготовки.

Обучение по указанной программе для судей федеральных судов должно осуществляться в образовательных организациях высшего образования и организациях дополнительного профессионального образования, осуществляющих дополнительное профессиональное образование судей, в том числе в форме стажировки в суде. Детально формы обучения федеральных судей отражены в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 04.02.2015 "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации судей федеральных судов в Российском государственном университете правосудия". В соответствии с п. 2.2 указанного Постановления используются следующие формы обучения: а) аудиторные занятия в форме лекций-дискуссий и практических занятий (семинары, заседания "круглого стола" и т.п.); б) стажировка в судах; в) итоговая аттестация.

Формы получения профессиональной переподготовки мировых судей и судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливаются законами субъектов. Анализ указанных законодательных актов показал, что во многих регионах Федерации закрепляется прохождение профессиональной переподготовки мировых судей в форме обучения и в форме стажировки в суде (Республика Карелия, Белгородская, Липецкая, Тамбовская области и др.). При этом в целом ряде субъектов РФ на уровне законодательных актов устанавливаются требования к образовательным программам обучения, срокам обучения, к порядку и срокам прохождения стажировки, итоговой аттестации.

Выявлены разные подходы к определению продолжительности обучения. В одних субъектах вопрос о сроках обучения и сроках стажировки решается раздельно, в других - установлен общий срок переподготовки, включающий все формы обучения. Срок профессиональной переподготовки в форме обучения составляет: десять дней (Саратовской область); не может быть менее двух недель и более четырех месяцев (Республика Ингушетия, Волгоградская область); не более двух месяцев (Республика Карелия, Новосибирская область).

Конкретные сроки профессиональной переподготовки в форме обучения устанавливаются в зависимости от программ профессиональной переподготовки судей, утвержденных образовательными учреждениями высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, имеющими государственную аккредитацию.

Переподготовка в форме стажировки сроком один месяц нашла закрепление в законах о мировых судьях республик Ингушетия, Татарстан, Волгоградской, Новосибирской областей. В Волгоградской области предусмотрена возможность изменения форм переподготовки в случае, если мировой судья, впервые назначенный на должность судьи, в течение одного месяца после назначения не может быть направлен для прохождения обучения по причине невозможности заключения договора с соответствующей образовательной организацией или формирования группы обучающихся. В этом случае допускается прохождение профессиональной переподготовки только в форме стажировки, при этом ее срок увеличивается с одного до двух месяцев.

Общий срок профессиональной переподготовки судей, установленный Законом о статусе судей путем указания на предельную ее продолжительность как не более шести месяцев, трактуется субъектами РФ весьма вариативно.

Общая продолжительность профессиональной переподготовки мирового судьи не может превышать: трех месяцев (Нижегородская область); четырех месяцев (Челябинская область); пяти месяцев (Ростовская область).

В ряде субъектов РФ срок профессиональной переподготовки мирового судьи определен указанием на минимальное количество часов программы переподготовки - не менее 500 часов (Тульская область), не менее 250 часов (Ставропольский край). Смешанный вариант определения срока переподготовки мировых судей с указанием как минимального, так и предельного срока находим в Оренбургской области, где срок обучения может варьироваться в границах не менее 1 месяца и не более 3 месяцев.

В Липецкой области законодательно закреплено правило о том, что стажировка в суде должна составлять не менее половины учебного времени.

В связи с наметившейся тенденцией к сокращению общей продолжительности профессиональной подготовки судей судов субъектов РФ следовало бы на уровне федерального закона определить минимальные сроки обучения в образовательном учреждении и сроки прохождения стажировки. Общий срок переподготовки в форме стажировки в суде не может быть менее одного месяца.

Порядок переподготовки. В определении порядка проведения обучения впервые назначенных мировых судей важными являются утверждение программ переподготовки, обозначение суда, где проходит стажировка, порядок направления на обучение, виды переподготовки в зависимости от необходимости отрыва от исполнения должностных обязанностей.

Анализ законов субъектов РФ о мировых судьях показал, что часть регионов не предусматривают согласование программ переподготовки с соответствующим судом общей юрисдикции среднего уровня или советом судей, другая часть такое согласование вводит. Так, согласование планов, порядка и сроков переподготовки мировых судей соответствующим уполномоченным органом осуществляется судом областного и равного ему суда в Иркутской, Кировской, Нижегородской, Ростовской, Самарской, Тамбовской областях. В Белгородской области предусмотрено согласование и с Советом судей Белгородской области, и с Белгородским областным судом. В Липецкой области - соответственно с областным судом и соответствующим управлением Судебного департамента.

Международно-правовые стандарты в сфере судейской независимости предусматривают участие органов судейского сообщества в работе по повышению квалификации судей и их начальной подготовке. Так, в силу п. 2.3 Европейской хартии о статусе судей независимые органы судейского сообщества должны наблюдать за соответствием учебных программ и реализующих их учреждений требованиям открытости, профессионализма и беспристрастности, связанных с осуществлением судебных функций.

Тем самым требования к образовательным программам профессиональной переподготовки мировых судей должны согласовываться с соответствующими судами и региональными советами судей. В тех субъектах Федерации, где взаимодействие с указанными органами при проведении переподготовки не осуществляется, не соблюдаются международно-правовые рекомендации в части принципов организации начальной подготовки, а также снижается качество непрерывного обучения мировых судей.

Поскольку в переподготовке на основе заключаемых гражданско-правовых договоров могут принимать участие самые разные образовательные организации высшего образования и организации дополнительного профессионального образования, осуществляющие дополнительное профессиональное образование судей, возрастает роль и значение Российского государственного университета правосудия как единого методического центра. В настоящий период методическая работа, призванная единообразить сделать единообразными программы переподготовки, разрабатываемые соответствующими образовательными организациями самостоятельно, не проводится.

Субъекты РФ по-разному определяют суд, где проводится стажировка мирового судьи, впервые назначенного на судейскую должность. В большинстве субъектов Федерации суд как место стажировки не указан (республики Карелия, Саха (Якутия), Астраханская, Кировская, Самарская, Тамбовская, Челябинская области). В других регионах в качестве базы стажировки называется федеральный суд общей юрисдикции (Белгородская область), областной (равный ему) суд или районный (городской) суд (Республика Башкортостан). В отдельных субъектах РФ стажировка мировых судей происходит на судебных участках мировых судей (Республика Татарстан, Волгоградская область) либо в районном (городском) суде (Вологодская, Нижегородская области).

С позиции максимального достижения целей стажировки, направленной на получение практических навыков по новому виду профессиональной деятельности, представляется целесообразным проведение стажировки мирового судьи на судебном участке мирового судьи, осуществляющего правосудие на территории того судебного района, на котором расположен судебный участок впервые назначенного мирового судьи. Если в судебном районе создан всего один судебный участок, то стажировка должна проходить у мирового судьи ближайшего судебного района.

Важное значение имеет установление требования о наличии судейского стажа руководителя стажировки - мирового судьи. Предлагается закрепить правило о прохождении стажировки у мирового судьи, который назначен на повторный срок, как соответствующий всем требованиям конкурсного отбора. Такой подход к выбору места стажировки позволяет обоснованно ожидать достижения качественных ее результатов.

В соответствии с п. 1.3 Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 04.02.2015 "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации судей федеральных судов в Российском государственном университете правосудия" профессиональная переподготовка, стажировка федеральных судей на территории Российской Федерации и за ее пределами осуществляются с отрывом от исполнения ими профессиональных обязанностей. В результате анализа законов субъектов РФ о мировых судьях выявлено, что профессиональная переподготовка мировых судей может осуществляться: с отрывом (Кировская, Тамбовская, Тульская области), частичным отрывом или без отрыва от исполнения должностных обязанностей (Липецкая область), а также с использованием возможностей дистанционных образовательных технологий (Республика Карелия, Нижегородская область).

Закон о статусе судей не определяет, в каком порядке, с отрывом или без отрыва от профессиональных обязанностей проводится переподготовка судей, впервые назначенных на должность. Трудовой кодекс РФ (ст. 196 ТК РФ) <7> допускает любые виды профессиональной подготовки, как с отрывом от производства, так и без отрыва. При этом работодатель должен создавать необходимые условия совмещения работы с получением образования, включая работу на условиях неполного рабочего дня.

<7> Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.

Закон о статусе судей не определяет гарантии совмещения переподготовки с выполнением обязанностей судьи, что снижает действенность переподготовки и может привести к формальному ее прохождению. С учетом того что период прохождения профессиональной переподготовки судьи включается в стаж работы в должности судьи (п. 1 ст. 20.1 Закона о статусе судей), использование обучения с отрывом от выполнения обязанностей видится более эффективным для достижения целей переподготовки.

Таким образом, при законодательной неопределенности основных элементов переподготовки судей, таких как сроки проведения переподготовки после назначения судьи; основания освобождения от переподготовки; формы, продолжительность, порядок переподготовки, предлагается внести изменения в п. 1 ст. 20.1 Закона о статусе судей, дополнив его следующими положениями:

"Судья, впервые назначенный на должность судьи, проходит обучение по программе профессиональной переподготовки. Переподготовка проводится по вступлении судей в должность, но не позднее шести месяцев со дня наделения полномочиями.

Порядок и сроки прохождения судьей профессиональной переподготовки, а также основания освобождения судей федеральных судов и мировых судей от прохождения профессиональной переподготовки определяются Верховным Судом Российской Федерации.

Общий срок переподготовки в форме стажировки в суде не может быть менее одного месяца.

Профессиональная переподготовка, в том числе в форме стажировки судей на территории Российской Федерации и за ее пределами, осуществляется с отрывом от исполнения ими профессиональных обязанностей".

Пункт 3 ст. 20.1 Закона о статусе судей предлагается дополнить абзацем вторым в следующей редакции: "Требования к программе профессиональной переподготовки мировых судей должны согласовываться с соответствующими судами и советами судей субъектов Российской Федерации".

Литература

  1. Архипова Л.Б., Лапаева В.В. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов // Российское правосудие. 2007. N 4. С. 93 - 100.
  2. Ершов В.В. Теоретические и практические проблемы специализированного обучения в Российской академии правосудия // Российское правосудие. 2009. N 2. С. 87 - 94.
  3. Зябкин В.М., Антонов И.А. Организационные, правовые и нравственные вопросы отбора кандидатов на должности судей // Российский судья. 2008. N 10. С. 46 - 48.
  4. Кудрявцева Е.П. Пути оптимизации судебной деятельности // Российское правосудие. 2015. N 4. С. 58 - 70.
  5. Отческая Т.И., Соснина С.В. Проблемы отбора кандидатов на должность помощника судьи. Перспективы формирования судейского корпуса // Закон. 2010. N 9. С. 88 - 91.
  6. Сачков А.Н., Титухов М.Б. Кандидат на должность судьи: проблемы и региональный опыт профессиональной подготовки // Российский судья. 2007. N 11. С. 42 - 46.
  7. Сенякин Н.Н., Балашова И.Н. Профессиональная подготовка и повышение квалификации судей: Комментарий к ст. 20.1 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" // Юрист. 2011. N 19. С. 11 - 16.
  8. Черкашина И.Л., Черкашин В.А. Деловая игра как средство профессиональной переподготовки судей // Российское правосудие. 2013. С. 97 - 110.