Мудрый Юрист

К проблеме дефектности правового регулирования порядка наделения полномочиями мировых судей в субъектах РФ. Пробел в праве: кто вносит кандидатуру мирового судьи в законодательный (представительный) орган субъекта РФ? (часть 2)

Лонская Светлана Владимировна, доцент кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта, кандидат юридических наук, доцент.

Герасимова Евгения Вячеславовна, заведующая кафедрой международного и европейского права Балтийского федерального университета им. И. Канта, кандидат юридических наук, доцент.

Ульянов Никита Олегович, аспирант кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта.

Дело о правовой неопределенности положений пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области", рассмотренное в Уставном суде Калининградской области, стало отправной точкой для межотраслевого исследования федерального законодательства и законов субъектов РФ в части регулирования определения порядка наделения полномочиями мировых судей в субъектах Федерации, в ходе которого выявлены дефекты правового регулирования, рассмотрены теоретические, историко-правовые и конституционно-правовые аспекты проблемы. Во второй части статьи акцент сделан на вопросе определения лица, вносящего кандидатуру мирового судьи в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. Установлено, что существует правовой пробел, который по-разному восполняется субъектами РФ. Сформулированы предложения по преодолению указанного пробела. Сделан общий вывод о роли Конституции РФ и практики органов конституционного правосудия, на которую ориентируются федеральный и региональный законодатели при выборе оптимальной модели наделения полномочиями мировых судей.

Ключевые слова: мировая юстиция, назначение (избрание) мировых судей, принцип правовой определенности.

On the Problem of Imperfect Legal Regulation of the Procedure for Granting Powers to Magistrates in Constituent Entities of the Russian Federation. Gap in Law: Who Introduces the Candidacy of Magistrate to a Legislative (Representative) Body of a Constituent Entity of the Russian Federation? (Part 2)

S.V. Lonskaya, E.V. Gerasimova, N.O. Ulyanov

Lonskaya Svetlana V., Assistant Professor of the Department of Theory and History of State and Law in Immanuel Kant Baltic Federal University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Gerasimova Evgenia V., Head of the Department of International and European Law in Immanuel Kant Baltic Federal University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Ulyanov Nikita O., Postgraduate Student of the Department of Theory and History of State and Law in Immanuel Kant Baltic Federal University.

The Case of the legal uncertainty of the provisions of paragraph 1 of Article 7 of the Law of the Kaliningrad Region "On the procedure of appointment and activities of magistrates in the Kaliningrad region", considered in the Ustav Court of the Kaliningrad region, was the starting point for cross-sectoral research of federal law and the laws of subjects of the Russian Federation regarding regulation of the procedure for magistrates' empower in the regions. The study revealed the defects of legal regulation, the theoretical, historical and constitutional aspects of the problem. In the second part of the article the problem is considered of determining the person nominating the candidacy for magistrate's office to regional legislatire. It was found that in this part there is a legal gap that is filled different by subjects of the Federation. Proposals to address this gap. A general conclusion about the role of the Russian Constitution and the practice of constitutional justice as a guide to the federal and regional legislators in selecting the optimal model of empowering magistrates.

Key words: the Justice of the Peace, empowering the magistrate, the principle of legal certainty.

Использование в законодательстве субъектов РФ бланкетной нормы, согласно которой в вопросе определения порядка назначения (избрания) мировых судей в целом нужно обращаться к Закону РФ "О статусе судей в Российской Федерации", не согласуется с принципом правовой определенности, ведь указанный Закон этот порядок... вообще не определяет: в ст. 6 "Порядок наделения судей полномочиями" нет упоминания о мировых судьях, отсылка, по сути, в пустоту. Не все однозначно и тогда, когда на Закон о статусе судей ссылаются, как в калининградском (и не только) случае, при попытке определить порядок внесения кандидатуры мирового судьи в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Несмотря на то что внесение кандидатуры судьи, как мы уже отмечали в первой части нашего исследования, - "передаточное звено" между этапами механизма формирования судейского корпуса, с точки зрения формально-юридической, - это часть процедуры отбора кандидатур судей в Российской Федерации, общей для всех судей, исходя из принципа единства их статуса. В целом процедура регулируется ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", а также нормами глав 3 и 4 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденного Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22.03.2007 на основании ст. 14 ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации". Пункт 9 ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" гласит: "Решение квалификационной коллегии судей о рекомендации кандидатом на должность судьи направляется в течение 10 дней после его принятия председателю соответствующего суда (выделено нами. - Авт.), который в случае согласия с указанным решением в течение 20 дней после получения решения о рекомендации гражданина на должность судьи вносит в установленном порядке (выделено нами. - Авт.) представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи".

Таким образом, здесь установлены как лицо, которое вносит кандидатуру для назначения на должность судьи, так и сроки внесения такого представления. В то же время выделенные юридические клише вызывают неоднозначное толкование и - главное - неединообразное применение.

Упомянутый "установленный порядок" может быть истолкован в том числе и как порядок назначения (избрания) мировых судей, устанавливаемый законом субъекта РФ на основании п. 4 ст. 13 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и п. 1 ст. 6 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". Если в отношении федеральных судей такой порядок Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации" установлен в ст. 6, то в отношении мировых судей мы наблюдаем правовой пробел, поэтому такое толкование представляется наиболее предпочтительным. Таким образом, сроки, перечень сопроводительных документов и пр. субъекты Федерации должны устанавливать сами, что и имеет место во многих региональных законах.

Трудности возникают при определении лица, вносящего кандидатуру мирового судьи (этому вопросу Уставный суд Калининградской области уделил наибольшее внимание). Законодательная практика субъектов РФ в этом вопросе с самого начала пошла разными путями, причем в ряде случаев она совершенно противоречит п. 9 ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации". Так, в начале 2000-х гг. встречающиеся в законах субъектов РФ положения, ни одному из которых нельзя было бы отдать преимущество, можно обобщенно представить следующим образом:

В дальнейшем развитие федерального законодательства привело к многочисленным изменениям и дополнениям в региональных актах о мировой юстиции, в том числе и в отношении установления порядка наделения мировых судей полномочиями. Не стало исключением и положение о лице, вносящем кандидатуру мирового судьи в законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Покажем, как на протяжении 2000 - 2013 гг. изменялось законодательство в этой части в Калининградской области.

В первоначальной редакции п. 1 ст. 7 Областного закона "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" это было совместное представление председателя областного суда и начальника Управления Судебного департамента при Верховном суде РФ в Калининградской области. В феврале 2004 г. представление кандидатур мировых судей в областную Думу было возложено только на управление судебного департамента в целом <1>.

<1> Закон Калининградской области от 4 февраля 2004 г. N 362 "О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" // Российская газета (региональный выпуск "Запад России"). 2004. 20 февраля.

В декабре 2004 г. в структуре администрации Калининградской области был образован Департамент (комитет) по обеспечению деятельности мировых судей <2>, а в областной закон внесены изменения, исключающие упоминание об управлении судебного департамента из п. 1 ст. 7 <3>. Вносить кандидатуру мирового судьи в областную Думу получил право "соответствующий орган исполнительной власти области", по умолчанию - Департамент (впоследствии - Агентство) по обеспечению деятельности мировых судей, а с 2006 по 2013 год - государственное учреждение Калининградской области "Центр обеспечения судебных участков". Норма дополнялась позже в части юридико-технического уточнения, что представление вносится не органом как таковым, а его руководителем <4>.

<2> Постановление администрации Калининградской области от 3 декабря 2004 г. N 541 "О департаменте (комитете) по обеспечению деятельности мировых судей администрации области" // СПС "Гарант" (дата обращения: 14.07.2010).
<3> Закон Калининградской области от 28 октября 2004 г. N 433 "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Калининградской области" // Российская газета (региональный выпуск "Запад России"). 2004. 29 окт.
<4> Закон Калининградской области от 2 июля 2010 г. N 472 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" // Калининградская правда (вкладыш "Ведомости Правительства Калининградской области"). 2010. 7 июля.

В ноябре 2012 г. прокурор Калининградской области опротестовал положения п. 1 ст. 7 "в связи с противоречием данного пункта требованиям федерального законодательства". По мнению прокурора, "участие исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а именно высшего должностного лица субъекта РФ, в наделении мировых судей соответствующими полномочиями действующим федеральным законодательством не предусмотрено" <5>. Несмотря на то что содержание нормы прокурором толковалось расширительно (а это лишний раз подтверждает ее правовую неопределенность), областная Дума изменила редакцию статьи 7, вставив в п. 1 бланкетную ссылку на Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (в редакции от 29.05.2013). Заметим, что фактически в правоприменительной практике региона ничего не изменилось: кандидатуры мировых судей продолжал вносить в областную Думу руководитель Агентства по обеспечению деятельности мировых судей в Калининградской области. Вновь вернуться к п. 1 ст. 7 заставило обращение к этому вопросу Уставного суда Калининградской области в 2015 году.

<5> Прокурор Калининградской области внес протест на противоречащие федеральному законодательству положения Закона Калининградской области "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" // Прокуратура Калининградской области. URL: http://www.prokuratura39.ru/local-government/legality/item/2320-prokuror-kaliningradskoy-oblasti-vnes-protest-na-protivorechaschie-federalnomu-zakonodatelstvu-polozheniya-zakona-kaliningradskoy-oblasti-o-poryadke-naznacheniya-i-deyatelnosti-mirovyih-sudey-v-kaliningradskoy-oblasti.html (дата обращения: 07.07.2015).

Проведенный нами в июле этого года анализ законов о мировых судьях всех субъектов РФ показал, что вариантов того, кто вносит представление кандидатур мировых судей в законодательный (представительный) орган, стало меньше, и явным преимуществом обладает фигура председателя областного (или равного ему) суда (в 67 субъектах РФ). Еще в шести субъектах Федерации (г. Санкт-Петербург, Республики Тыва и Башкортостан, Калининградская, Омская, Пензенская области) имеет место бланкетная норма, отсылающая вообще к федеральному и иному региональному законодательству или к Закону РФ "О статусе судей в Российской Федерации". Имевший ранее более широкое распространение, но постепенно вышедший из применения вариант с главой субъекта РФ остался в пяти субъектах РФ (в Республиках Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Чеченской Республике, а также в Липецкой области). Уполномоченный орган исполнительной власти продолжает вносить кандидатуры лишь в одном субъекте РФ - Новосибирской области (еще несколько лет назад такая формулировка была достаточно частой, в том числе и в Калининградской области). В Еврейской автономной области представление вносит квалификационная коллегия судей этого субъекта РФ, а в Севастополе - председатель районного суда, в юрисдикции которого расположен судебный участок мирового судьи. Наконец, в четырех субъектах РФ вообще не установлено, кто вносит представление в законодательный орган (Камчатский край, Кировская, Тульская, Тюменская области).

Полагаем, что при назначении судей на должность должен соблюдаться принцип разделения властей, и найти баланс между различными ветвями государственной власти в этом вопросе чрезвычайно важно. По мнению Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), преобладание законодательного органа в этой процедуре может быть расценено как оказание политического влияния в процессе назначения, зависимость судей от парламента. Поэтому эксперты Совета Европы указывают на возможность участия в процедуре назначения судей органов судейского сообщества, таких как судейские коллегии, советы судей (название зависит от конкретного государства) <6>. Самое главное, как указывает Венецианская комиссия, обеспечить максимальную независимость и беспристрастность судей, особенно, как подчеркивается в ее докладе, от исполнительной власти <7>. Очевидно, что опыт субъектов РФ, когда глава субъекта или уполномоченный исполнительный орган вносит соответствующее представление, противоречит сущности правового государства и конституционному принципу разделения властей (ст. ст. 1, 10 Конституции РФ).

<6> European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges. 5 march 2015. P. 17 - 18 // URL: http://venice.coe.int (дата обращения: 08.07.2015).
<7> Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). Доклад о верховенстве права. 2011. С. 14 // URL: http://venice.coe.int (дата обращения: 08.07.2015).

Преобладание в законах субъектов РФ нормы о том, что председатель областного суда как лицо, вносящее представление кандидатур мировых судей в законодательный орган, основывается, скорее всего, на позиции Верховного Суда РФ, изложенной в Определении от 27.10.2004 по делу N 33-Г04-8, в котором указывается, что, "поскольку мировые судьи входят в единую судебную систему Российской Федерации, обладают единым статусом судьи с другими судьями, названная компетенция председателя соответствующего суда распространяется и действует в отношении мировых судей" <8>. Отсылка к п. 9 ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" здесь очевидна, а позиция высшего судебного органа страны, направленная на обеспечение единства правового регулирования, может рассматриваться как преимущественная, но с доктринальной, да и догматической точки зрения она, на наш взгляд, небесспорна.

<8> Верховный Суд Российской Федерации. URL: http://www.supcourt.ru/stor_pdf.php?id=104472 (дата обращения: 10.07.2015).

Рядом организационных полномочий по отношению к мировым судьям обладает и председатель соответствующего районного суда: обеспечивает равномерную нагрузку (п. 6 ст. 4 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"), возлагает исполнение обязанностей на другого мирового судью (п. 3 ст. 8 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"), дает характеристику мировому судье, претендующему на судейскую должность (п. 10 ст. 21 Положения о порядке работы ККС). Систематическое толкование указанных норм дает основания полагать, что клише "председатель соответствующего суда" в п. 9 ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" по отношению к мировым судьям может быть истолковано и как "председатель районного суда, на территории судебного района которого расположен судебный участок" (что, например, использовано в законе города Севастополя).

Обращает на себя внимание и то, что выбор в качестве субъекта внесения представления кандидатуры мирового судьи председателя областного (или равного ему) суда субъекта РФ или председателя районного суда, в юрисдикцию которого входит соответствующий судебный участок, может повлечь смешение системы федеральных судов с системой судов субъектов РФ и тем самым усугубить правовую неопределенность. Ничего не мешает, например, председателю соответствующего суда не согласиться с решением квалификационной коллегии судей и не вносить представление (абз. 2 п. 9 ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"). Такая зависимость уместна, когда с решением ККС соглашается (не соглашается) председатель суда, где кандидату предстоит работать, но в случае с мировым судьей решение должно оставаться за законодательным (представительным) органом, без предварительного контроля со стороны федеральных судей.

Небезоснователен и вариант внесения представления квалификационной коллегией судей соответствующего субъекта РФ (на примере Еврейской АО). Несмотря на то что он не согласуется с п. 9 ст. 5 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", больше отвечает принципам самостоятельности и независимости судей, разделения властей. Квалификационная коллегия - орган судейского сообщества, не являющийся органом судебной власти, формируемый из федеральных судей и судей субъекта РФ, представителей общественности, представителя Президента РФ. Этот орган дает соответствующему кандидату рекомендацию, то есть является звеном, непосредственно предшествующим процедуре наделения полномочиями, что ставит под сомнение необходимость ее усложнения введением еще одного субъекта. Пункт 5 ст. 19 Положения о порядке работы ККС дает основания полагать, что квалификационная коллегия судей может также рассматриваться как надлежащий субъект внесения представления кандидатуры мирового судьи в законодательный (представительный) орган. Там же установлен и срок внесения такого представления.

Отметим, что, выбирая оптимальную модель наделения мировых судей полномочиями, законодатель субъекта РФ должен уложить ее в "прокрустово ложе" важнейших конституционных принципов: верховенства права, разделения властей, равенства всех перед законом и судом, из которых, в свою очередь, вытекает принцип правовой определенности. Как показывает проведенный анализ современного российского законодательства о формировании корпуса мировых судей, соблюдение этих принципов не всегда последовательно, носит фрагментарный характер. Неопределенность норм региональных законов в этом вопросе может привести к нарушению принципа правосудия и судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Дефектность правового регулирования приводит к тому, что особую роль ориентира для федерального и регионального законодателя должны играть Конституция РФ и практика органов конституционного правосудия.