Мудрый Юрист

Частные стандарты в соглашениях ВТО: общая характеристика и оценка воздействия на товарные рынки

Дробышев Алексей Павлович, магистр юриспруденции по направлению специализации "Право Всемирной торговой организации", в настоящее время проходит обучение в магистратуре Упсальского университета (Швеция) по программе "Международный инвестиционный арбитраж".

Главной целью создания и деятельности ВТО является расширение и упрощение международного торгового обмена. С 1947 года, когда было заключено Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и внимание договаривающихся сторон было сфокусировано в первую очередь на таможенных тарифах, ситуация существенно изменилась. Сегодня дискуссии между членами ВТО зачастую ведутся вокруг нетарифных мер регулирования, в том числе технических регламентов, стандартов качества и процедур подтверждения соответствия товаров таким стандартам. В статье обсуждаются вопросы юридического статуса частных стандартов, действующих в государствах - членах ВТО, их использования в конкурентной борьбе на товарных рынках.

Ключевые слова: ВТО, нетарифные меры, техническое регулирование, подтверждение соответствия, стандартизация, конкуренция.

Private standards in agreements of the WTO: general characteristic and assessment of the impact on commodity markets

A.P. Drobyshev

Drobyshev Alexey P., Master of Law Specializing in Law of the World Trade Organization Currently Pursuing a Master's Degree in Uppsala University (Sweden) in International Investment Arbitration.

The main object of WTO is to promote the international trade. Since 1947, when GATT was introduced, the parties of Agreement focused at first sight at the tariff measures of regulation, but now situation is changed. Today the discussion between the parties of Agreement often emphasized on the non-tariff's methods, including standards of product's quality and certification procedures. The issues of legal status and judicial significance of private standards of product's quality, also its handling as an instruments in contemporary trade competition are the subject-matters of this article.

Key words: WTO, non-tariff's methods, certification, standardization, trade competition.

Частный стандарт можно определить как совокупность требований к процессу производства и качеству конечного продукта, к его упаковке и маркировке, использованию и утилизации, которые устанавливаются не государствами - членами ВТО в качестве норм права, обязательных для исполнения всеми на территории данного государства, но негосударственными коммерческими и некоммерческими организациями в форме локальных (корпоративных) нормативных актов либо рекомендаций.

Частные стандарты в последние десятилетия стали оказывать серьезное воздействие на международную торговлю, находясь при этом фактически за пределами круга непосредственно регулируемых в рамках соглашений ВТО вопросов.

Проблема частных стандартов как барьера для выхода компаний из развивающихся стран на новые рынки сбыта широко обсуждается в ВТО с 2005 года, когда перед Комитетом ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам рядом государств был поставлен на обсуждение вопрос о том, что установленные негосударственной организацией стандарты безопасности продуктов питания препятствуют выходу производителей таких товаров из развивающихся стран на рынок Евросоюза <1>. Сегодня крупные группы компаний-ритейлеров, устанавливающие частные стандарты с более строгими требованиями по сравнению с государственными стандартами, часто действуют как "стражи ворот" западных рынков: соответствие товаров частным стандартам становится фактически обязательным условием доступа товаров на рынок <2>.

<1> Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Summary of the Meeting Held on 29 - 30 June 2005. Note by the Secretariat. Revision, G/SPS/R/37/Rev 1, circulated on 18 August 2005, par 20.
<2> Wouters J., Marx A., Hachez N. Private Standards, Global Governance, and Transatlantic Cooperation: The Case of Global Food Safety Cooperation. URL: https://ghum.kuleuven.be/ggs/projects/biosafety_biodiversity/publications/wouters-marx-hachez_final.pdf (дата обращения: 19.05.2015).

Корень проблемы использования частных стандартов как средств конкурентной борьбы кроется в отсутствии ясного понимания юридического статуса частных стандартов в системе права ВТО, а также в отсутствии ответа на вопрос, можно ли вообще и до какой степени применять нормы международного публичного права, устанавливающие права и обязанности для членов ВТО, с целью непосредственного регулирования действий частных субъектов.

Соглашения ВТО не содержат легального определения частного стандарта. Это обусловлено тем, что Соглашение о технических барьерах в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade, далее - Соглашение TBT) и Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures, далее - Соглашение SPS), как и соглашения ВТО в целом, имеют предметом своего регулирования меры развития международной торговли, принимаемые членами ВТО - государствами и таможенными территориями, и не касаются деятельности резидентов таких государств и территорий. Соглашение TBT содержит только понятие стандарта, который определяется как принятый признанным органом документ, содержащий предназначенные для общего и постоянного применения правила, руководства, характеристики для товаров или связанных с ними процессов производства, следование которым не является обязательным <3>. Приложение 3 к Соглашению TBT содержит Кодекс добросовестной практики подготовки, принятия и применения стандартов (Code of Good Practice for the Preparation, Adoption, and Application of Standards), регламентирующий подготовку, принятие и применение стандартов государственными и негосударственными органами на территории членов ВТО. Для негосударственных субъектов следование Кодексу является добровольным. Кодекс устанавливает общее требование не препятствовать международной торговле путем неоправданного завышения требований в рамках стандартизации, а также определяет принцип гармонизации (стандарты должны быть основаны на релевантных международных стандартах) и транспарентности (нотификация информационного центра ISO/IEC <4>, обеспечение возможности заинтересованным сторонам предоставлять свои комментарии в ходе разработки стандарта, публикация стандарта) стандартов. Данные требования являются добровольными для лиц, находящихся на территории членов ВТО. К самим же членам ВТО предъявляется требование принимать разумные меры к тому, чтобы негосударственные субъекты, занимающиеся стандартизацией, принимали и соблюдали Кодекс. Устанавливается также негативное требование к членам ВТО не принимать таких мер, которые способствовали бы тому, чтобы занимающиеся стандартизацией негосударственные субъекты игнорировали требования Кодекса.

<3> Приложение 1.2 к Соглашению TBT.
<4> Информационный центр ISO/IEC - это управляемая ISO и IEC организация, задачей которой является информирование заинтересованных сторон о стандартах. Подробнее: ISO/IEC Information Centre. URL: http://www.standardsinfo.net/info/index.html (дата обращения: 19.05.2015).

Руководство 2 ISO/IEC "Стандартизация и смежные виды деятельности. Общий словарь" (далее - Руководство ISO/IEC) дает общее определение стандартизации как деятельности, направленной на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих и потенциальных задач <5>.

<5> Руководство 2 ISO/IEC. Стандартизация и смежные виды деятельности. Общий словарь. 8-е изд. 2004. URL: http://www.iso.org/iso/iso_iec_guide_2_2004.pdf (дата обращения: 19.05.2015).

Деятельностью по установлению частных стандартов может заниматься любое юридическое и даже физическое лицо, но не всякий установленный таким лицом частный стандарт будет релевантным. Для того чтобы стандарт реально использовался, он должен иметь существенную значимость в конкретном бизнес-сообществе, определяемую самыми различными факторами, например, приспособленностью к существующему уровню технической оснащенности производства, способностью давать ощутимую экономию средств, репутацией разработчика, предпочтениями потребителей.

Категория "частный стандарт" неоднородна. В зависимости от предмета регулирования можно выделить как минимум четыре крупные группы частных стандартов: 1) принятые с целью контроля экологических и социальных аспектов предпринимательских практик; 2) в области безопасности продуктов питания; 3) устанавливающие технические характеристики процессов производства и требования к качеству товаров; 4) именуемые метарегуляторными рамками (private meta-regulatory frameworks), т.е. являющиеся общими рамочными правилами установления и управления частными регулятивными схемами (далее для простоты будут именоваться метасхемами) <6>.

<6> Arcuri A. The TBT Agreement and private standards // Research Handbook on the WTO and Technical Barriers to Trade / Ed. by T. Epps, M. Trebilcock. Cheltenham, 2013. P. 487 - 488.

Отличительной особенностью частных стандартов является их добровольность. Частных общеобязательных стандартов существовать не может. Помимо очевидного различия в инициаторе разработки и принятия, а также в степени обязательности частных стандартов отличаются они от актов государственного технического регулирования и стандартизации также целями, на достижение которых направлены. Государственная стандартизация, как правило, имеет своей целью защиту публичных интересов, выражающихся в безопасном использовании (потреблении) товаров и в надлежащем уровне информированности потребителей о свойствах товаров и связанных с ними рисках <7>. Целями публичной стандартизации может являться также привлечение капитала и технологий в тот или иной сектор экономики. Еще одной важной целью может являться протекционизм, т.е. принятие публичного стандарта с целью защиты внутреннего рынка от импорта товаров с аналогичными потребительскими свойствами.

<7> Smith G. Interaction of Public and Private Standards in the Food Chain // OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers. No. 15. 2009. URL: http://www.oecd.org/tad/agricultural-trade/45013504.pdf (дата обращения: 19.05.2015).

Главной целью частной стандартизации, как правило, является обобщение существующих производственных или коммерческих практик, распространение их на максимально возможный круг производителей товаров, оптовых и розничных продавцов, что в конечном итоге ведет к снижению издержек производства и обращения товара. С учетом современных подходов к идее социальной ответственности предпринимателей цели частной и публичной стандартизации могут совпадать, заключаясь, например, в обеспечении безопасности товаров, соблюдении прав человека и гуманном обращении с животными при их производстве, в повышении защищенности окружающей среды. Частный стандарт SA8000, к примеру, устанавливает в качестве одной из своих целей защиту трудовых прав <8>. Частный стандарт EurepGAP имеет своим предметом безопасность пищевых продуктов, безопасность условий труда и благополучие животных (animal welfare) <9>. При установлении таких частных стандартов имеет место тесное взаимодействие негосударственных организаций с публичными субъектами национального и наднационального уровней.

<8> Стандарт SA8000 (Social Accountability 8000) - основной стандарт организации Social Accountability International, которая ставит своей целью защиту трудовых прав работников. Стандарт предполагает сертификацию предприятий на предмет соблюдения условий труда: Social Accountability 8000. URL: http://sa-intl.org/_data/n_0001/resources/live/SA8000%20Standard%202014.pdf (дата обращения: 19.05.2015).
<9> EurepGAP - европейская система стандартов, устанавливающая требования для различных стадий производства продуктов питания. В 2007 название системы было сменено на GlobalG.A.R в связи с тем, что к системе стали присоединяться неевропейские компании. См.: GLOBALG.A.R History. URL: http://www.globalgap.org/uk_en/who-we-are/about-us/history/ (дата обращения: 19.05.2015).

Особое место среди частных стандартов занимают так называемые проприетарные стандарты. Это стандарты, которые разрабатываются субъектами предпринимательской деятельности исключительно для внутрикорпоративного применения или для координации взаимодействия между разными компаниями, участвующими в производстве одного конечного продукта. Такие стандарты подразделяются на B2B (business-to-business) стандарты, являющимися правилами взаимодействия различных субъектов предпринимательской деятельности, и B2C (business-to-consumer) стандарты, которые устанавливают требования к информированию потребителей товаров и услуг об их характеристиках посредством использования маркировки определенного вида и содержания. Проприетарные стандарты являются важным инструментом управления рисками, возникающими при производстве одного продукта множеством компаний-смежников, а также инструментом борьбы за потребителя, привлекаемого более высоким уровнем качества товара и большей содержательностью информации о нем <10>. Примерами проприетарных стандартов можно назвать стандарт Nature's Choice британской группы Tesco или стандарт Filiere Qualite французской Carrefour. Значение подобных частных стандартов на развитие товарных рынков зачастую превосходит меры государственного технического регулирования.

<10> Henson S., Humphrey J. Understanding the Complexities of Private Standards in Global Agri-Food Chains. URL: https://www.ids.ac.uk/files/dmfile/HensonHumphreyLeuvenOct08.pdf (дата обращения: 19.05.2015).

Наконец, отдельную специфическую группу стандартов составляют частные международные стандарты, т.е. стандарты, действующие не исключительно на территории одного конкретного члена ВТО, но экстратерриториально. В связи с тем, что соглашения ВТО определяют меры развития международной торговли в рамках территорий отдельных членов ВТО, частные международные стандарты существуют в правовом поле, совершенно отличном от частных и публичных внутринациональных стандартов и технических регламентов. Главное отличие здесь состоит в том, что к членам ВТО не предъявляются никакие требования, касающиеся процедур принятия частных международных стандартов, а также их содержания. Это очевидно, поскольку частные международные стандарты устанавливаются не отдельными членами ВТО, а экстратерриториальными организациями. Отсутствие же какой-либо международной публично-правовой регламентации в отношении частных международных стандартов означает, что в случае с ними полагаться можно только на авторитет и добросовестность межнациональных организаций, такие стандарты принимающих. Нельзя сказать, что ВТО не обращает никакого внимания на частные международные стандарты, но внимание такое минимально. Его единственным примером можно привести решение Комитета ВТО по техническим барьерам в торговле, которое содержит набор рекомендаций, касающихся технического регулирования, в том числе в связи с частной международной стандартизацией <11>. Среди этих рекомендаций имеется рекомендация открытости процедур разработки и принятия частных международных стандартов.

<11> Документ ВТО G/TBT/1/Rev. 10, Decisions and Recommendations adopted by the WTO Committee on Technical Barriers to Trade since 1 January 1995, 9 June 2011.

Членство в международной организации, занимающейся стандартизацией, должно быть доступно на недискриминационной основе релевантным органам всех членов ВТО на всех стадиях разработки и принятия стандарта. Это обусловлено тем, что задача Соглашения TBT в отношении международных стандартов - их применение для гармонизации национального регулирования в целях облегчения международной торговли, но если те или иные международные стандарты приняты без возможности для всех членов ВТО участвовать в разработке стандарта, то подобные стандарты будут нерелевантными и неэффективными, и тогда цель Соглашения TBT не будет достигаться <12>.

<12> Ibid. P. 12.

Влияние частных стандартов на международную торговлю следует рассматривать с двух позиций. Во-первых, необходимо учитывать, что частные стандарты существуют одновременно и наряду с публичными стандартами, как добровольными, так и обязательными. Во-вторых, применение частных стандартов оказывает на международную торговлю не только позитивное, но и негативное влияние.

В одних случаях частные стандарты представляют собой реакцию бизнеса на развитие публичного технического регулирования, а в других - на отсутствие такого публичного регулирования или его недостаточность. Так, частные стандарты в области безопасности пищевых продуктов возникли, помимо прочего, для того, чтобы обеспечить соблюдение публично установленных требований и, соответственно, устранить или снизить экономические и репутационные риски для торговых сетей. Если государство в местах нахождения точек продажи товара установило в отношении данного товара обязательный стандарт, то торговая сеть своим частным стандартом распространяет требования этого публичного стандарта на всех своих поставщиков вне зависимости от места производства товара. Поставщик не приобретет товар у производителя, а торговая сеть, соответственно, не закупит товар у поставщика, если тот не соответствует частному стандарту торговой сети <13>.

<13> Cia-Hui Lee G. Private Food Standards and their Impacts on Developing Countries. URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/november/tradoc_127969.pdf (дата обращения: 19.05.2015).

Существуют яркие примеры обратного взаимодействия. Часто авторитетные и распространенные правила, возникшие как частное регулирование, начинают проникать в публичное регулирование. Это касается, в особенности, частных стандартов, принимаемых ISO - международной организацией по стандартизации (International Organization for Standardization). Накопленный бизнесом опыт регулирования таким образом используется при разработке публичных стандартов <14>. Более сложной является ситуация, при которой член ВТО отказывается от разработки публичного стандарта, полагаясь на авторитет и добросовестность негосударственной организации. Примером такой ситуации являются многие стандарты, принятые некоммерческими и негосударственными организациями, входящими в ESO (Европейскую организацию по стандартизации): CENELEC (Европейским комитетом электротехнической стандартизации) и CEN (Европейским комитетом по стандартизации). Они работают в тесном взаимодействии с руководящими органами Евросоюза, но не являются его учреждениями. Так, Европейская комиссия заключила соглашение с ESO, по которому последняя обязалась разработать и принять стандарт в области оценки электроники и электротехнического оборудования на предмет его соответствия требованиям Директивы ЕС 2011/65/EU <15>. При этом такой стандарт является частным, т.е. добровольным, по крайней мере, теоретически.

<14> Aerni P. Do Private Standards encourage or hinder trade and innovation? // NCCR Working Paper. N 2013/18. URL: http://www.wti.org/fileadmin/user_upload/nccr-trade.ch/wp3/2013_06_final_Private_Standards_Paper_Philipp.pdf (дата обращения: 19.05.2015).
<15> European Commission, Directorate-General Environment, Mandate to CEN, CENELEC and ETSI in the field of the Restriction of the Use of Certain Hazardous Substances in Electrical and Electronic Equipment (Rohs Recast Directive 2011/65/EU). Bruxelles, 2011. M/499 EN.

В плане характера воздействия на международную торговлю частных стандартов и практики их применения следует выделить как минимум три проблемы. Первой проблемой является проблема транспарентности. Она менее характерна для частных стандартов, разрабатываемых некоммерческими организациями и преследующих публично значимые цели, поскольку распространение таких частных стандартов является средством достижения целей их разработки и принятия, но крайне характерна для проприетарных частных стандартов, являющихся B2B-стандартами. Ситуация, при которой для выхода на рынок определенного товара необходимо соблюдение стандарта, информация о содержании которого есть только у "избранных" субъектов, является недопустимой с точки зрения развития международной торговли на принципах добросовестной конкуренции. По этой причине Кодекс добросовестной практики подготовки, принятия и применения стандартов помимо требования не устанавливать частные стандарты, которые бы создавали без необходимости препятствия к международной торговле, включает также достаточно подробные требования, касающиеся прозрачности процесса разработки и принятия частных стандартов. В свою очередь и Соглашение TBT требует соблюдения принципа полной транспарентности на всех стадиях создания частного стандарта от его разработки до принятия, достигаемой в том числе публикацией частных стандартов в открытых источниках. Поскольку Соглашение TBT является юридически обязывающим для его участников документом, возможно представить ситуацию возложения на члена ВТО ответственности за непринятие разумно достаточных мер к своим резидентам, нарушающим требование транспарентности частных стандартов. Практика реализации мер воздействия на членов ВТО в такой ситуации пока отсутствует, поэтому пока невозможно сказать, в какой точке может быть проведено разграничение между наказуемым отказом от раскрытия конкурентам информации о содержании частного стандарта и принципом свободы договора, позволяющим торговой компании по своей воле выбирать тех или иных поставщиков продукции. Ведь частный стандарт вовсе не обязательно должен иметь свое внешнее воплощение в едином документе, а потому определить его через внешние и формальные признаки представляется затруднительным.

Вторая проблема влияния частных стандартов на международную торговлю относится к содержанию рассматриваемых стандартов. В ситуации, когда выполнение требований частного стандарта фактически становится обязательным условием для доступа на рынок, негативность влияния стандарта может выражаться не только в ограничении доступа к его тексту как инструмента недобросовестной конкуренции, но также по причине произвольности содержания частных стандартов, отсутствия гармонии между частными стандартами, имеющими сходный предмет регулирования. Именно в связи с этим названный выше Кодекс устанавливает требование о гармонизации стандартов: если существует релевантный частному стандарту международный стандарт или проект такого стандарта, завершение которого неизбежно, этот международный стандарт (проект) либо релевантные его части должны быть использованы в качестве основы частного стандарта, кроме случаев, когда такой международный стандарт или его части являются неподходящими или неэффективными, например, по причине недостаточного уровня защиты преследуемых целей, географических факторов или других причин. Наличие таких требований обусловлено тем, что Соглашение TBT рассматривает стандарты как способ продвижения и усиления регуляторной конвергенции. Логика в этом проста: использование международных стандартов в качестве основы для внутринациональных стандартов позволяет минимизировать различия между разными схемами регулирования, т.е. сокращать количество необоснованных препятствий для торговли <16>.

<16> Wijkstrom E., McDaniels D. Improving Regulatory Governance: International Standards and the WTO TBT Agreement // Journal of World Trade 47. 2013. N 5. P. 1.

Требование гармонизации отражает стремление ВТО к тому, чтобы привести различные технические требования к единому знаменателю. В соответствии со ст. 4.1 Соглашения TBT и приложением 3.F к нему члены ВТО должны принимать меры к тому, чтобы абсолютно все негосударственные образования на их территории, занимающиеся стандартизацией, придерживались Кодекса добросовестной практики подготовки, принятия и применения стандартов, включая требование гармонизации.

Третьей проблемой является возможность сосуществования, в том числе в противоречии друг другу, нескольких частных стандартов, имеющих один и тот же предмет регулирования, но установленных различными компаниями. Необходимость соответствовать требованиям сразу всех таких стандартов увеличивает затраты производителей и поставщиков, а также создает предпосылки для их дискриминации под предлогом несоответствия одному из частных стандартов.

В целом можно отметить, что до сих пор тема частной стандартизации, даже международной частной стандартизации, не привлекает того внимания со стороны ВТО, которого она заслуживает. Весьма размытые и крайне обобщенные положения Кодекса добросовестной практики подготовки, принятия и применения стандартов не представляются достаточными, поскольку позволяют национальным уполномоченным органам произвольно толковать ключевое понятие разумных мер, применяемых членами ВТО к своим резидентам в целях соблюдения последними положения Кодекса, и, соответственно, избегать какой-либо ответственности в рамках ВТО за использование резидентами частных стандартов в качестве инструментов недобросовестной конкуренции.

Литература:

  1. Arcuri A. The TBT Agreement and private standards // Research Handbook on the WTO and Technical Barriers to Trade / Ed. by T. Epps, M. Trebilcock. Cheltenham, 2013.
  2. Smith G. Interaction of Public and Private Standards in the Food Chain // OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers. 2009. N 15.
  3. Wijkstrom E., McDaniels D. Improving Regulatory Governance: International Standards and the WTO TBT Agreement // Journal of World Trade 47. 2013. N 5.