Мудрый Юрист

Проблемы эффективности применения института отрешения от должности главы муниципального образования

Буняк Дарья Владимировна, студентка 4 курса юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) им. М.В. Ломоносова.

Сидоренко Таисия Юрьевна, студентка 4 курса юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) им. М.В. Ломоносова.

В статье рассматривается проблема применения института отрешения главы муниципального образования от должности и его несоответствия природе местного самоуправления.

Ключевые слова: отрешение, глава муниципального образования, ответственность.

Problems of Efficient Application of the Institution of Removing a Chief Executive of a Municipal Entity

D.V. Bunyak, T.Yu. Sidorenko

Bunyak Darya V., 4th Year Student of the Faculty of Law in Lomonosov Moscow State University (MSU).

Sidorenko Taisia Yu., 4th Year Student of the Faculty of Law in Lomonosov Moscow State University (MSU).

This article describes the problem of institute of dismissal of the Municipality's head from his post and its incompatibility with the nature of local government.

Key words: dismissal, head of municipality, liability.

Отрешение от должности главы муниципального образования - мера ответственности, которая должна отражать оценку эффективности деятельности лица при выполнении им своих функциональных обязанностей, соблюдения законности и обеспечения качества при выполнении возложенных на него задач. Данный институт, появившийся еще в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", претерпел ряд изменений и был закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Казалось бы, в итоговой формулировке будут ликвидированы все пробелы предыдущих версий; однако сама по себе процедура отрешения не соответствует правовой природе местного самоуправления и предназначению института главы муниципального образования. Таким образом, представляется нецелесообразным сохранение института отрешения.

Согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; часть 2 статьи 130 предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Закрепление форм реализации права на местное самоуправление обусловлено сутью местной власти как наиболее приближенной к населению и не допускающей непосредственного влияния государственной власти. Применение института отрешения главы муниципального образования на практике не соответствует сущности конституционных положений, так как предоставляет государственной власти возможность оказания политического давления на местный уровень власти.

Законодательное закрепление отрешения на местном уровне власти априори обречено на несовершенство: специфика процедуры, обусловленная обязательным наличием государственного элемента, лишает местное самоуправление его неотъемлемого атрибута - самостоятельности.

Все проблемы законодательного регулирования рассматриваемого института сводятся к следующим положениям.

Во-первых, в статье 74 Закона N 131-ФЗ содержится перечень оснований для отрешения, которые при их толковании оказываются весьма неоднозначными и неопределенными. Такие основания, как угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, сформулированы через емкие конституционно-правовые понятия. Широта толкования подобных категорий свойственна государственной власти, однако вряд ли приемлема для местного уровня, так как предоставляет государственной власти широкие возможности для интерпретации законодательных положений в целях манипуляции.

Проблема злоупотреблений со стороны государства, порожденная размытостью формулировок оснований для отрешения, усугубляется отсутствием законодательно закрепленной обязанности главы субъекта РФ указывать в самих актах непосредственную причину отрешения. Показательным является отрешение главы города Александрова: в самом Указе об отрешении <1> не содержится конкретных оснований для отрешения, в нем лишь указано, что причиной послужило "систематическое нарушение главой города Александрова законодательства при решении вопросов местного значения, прав и свобод жителей города, а также неисполнение вступившего в законную силу решения суда". Что конкретно скрывается за этой формулировкой, так и остается неизвестным. Можно лишь предположить, что речь идет о судебном предписании от 30 декабря 2013 г. <2>, в соответствии с которым требовалось согласовать перечень имущества Александровского района, предназначенного к передаче городу от МБУ "ГАМТД".

<1> Указ губернатора Владимирской области от 27 декабря 2013 г. N 63 "Об отрешении от должности главы муниципального образования города Александрова Равина А.И." // Владимирские ведомости. 2013. N 248.
<2> Решение Арбитражного суда Владимирской области от 30 декабря 2013 г. по делу N А11-5751/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых, законодательно закреплено положение о возможности отрешения главы муниципального образования за совершение им действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. В угодных для государственной власти случаях анализ статьи позволяет сделать вывод, что достаточным основанием для отрешения главы муниципального образования может быть нарушение им прав и свобод одного человека. В такой ситуации возникает противоречие между правами того человека, чьи свободы были нарушены, и правами населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Более того, в статье Закона ничего не говорится о тяжести нарушения прав и свобод человека и гражданина. Все это создает "лазейки" - пути манипуляции. Яркой иллюстрацией этой проблемы может послужить дело 2010 года об отрешении мэра г. Благовещенска, формальным основанием для отрешения послужило неисполнение мэром решения Благовещенского городского суда о восстановлении в должности неправомерно уволенной главы муниципального предприятия "Ритуальные услуги" <3>.

<3> Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска от должности может закончиться потерей доверия к власти в Амурской области. М.: ВСМС, 2014.

В-третьих, из формулировки статьи 74 Закона N 131-ФЗ, которая допускает отрешение за неисполнение решения суда, неясно, как следует оценивать его частичное исполнение. Является ли это принятием мер по исполнению судебного предписания? Неурегулированность данного аспекта на практике порождает возможность для одностороннего решения конфликтов между главами региональной и местной власти, оказания политического давления на должностное лицо и манипулирования им, что является недопустимым вмешательством в деятельность местного уровня власти. Ярким примером может послужить дело об отрешении главы Ольховского района Волгоградской области 2010 года <4>. На главу района судом была возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить финансирование коммунальных расходов образовательных и детских муниципальных учреждений района по погашению имеющихся у них задолженностей по оплате тепловой энергии. К концу октября 2010 года в счет погашения задолженности было перечислено 6041 тыс. руб. Однако глава Ольховского района был отрешен от должности за неисполнение решения суда. Признав отрешение законным, суды указали, что за период оплаты установленной решением суда задолженности образовалась иная, которая составила 286 тыс. руб. (в декабре 2010 г. каких-либо платежей в счет погашения задолженности не производилось). Отрешаемый глава принял меры по исполнению судебного решения, осуществив его частичное исполнение, но судами это было проигнорировано.

<4> Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 г. по делу 33-2106/2011 // СПС "КонсультантПлюс"; решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 г. по делу 2-34/11 // СПС "КонсультантПлюс".

В-четвертых, неясным остается вопрос о количестве судебных решений, необходимом для оформления отрешения. Согласно части 1 статьи 74 Закона N 131-ФЗ основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных действий, подтвержденное судебным решением. В случае исполнения судебного предписания по устранению нарушений в предусмотренный срок отрешение главы не может быть произведено. Однако для случая неисполнения судебного решения закон не содержит прямого указания на необходимость наличия второго судебного решения, подтверждающего факт неисполнения первого, хотя необходимость такого судебного решения можно вывести путем толкования ч. 2 ст. 74, где говорится о "последнем судебном решении". Нечеткость формулировки может породить возможность для толкования понятия "последнего судебного решения" как первого судебного решения, которое прошло все судебные инстанции; что на практике может привести к появлению еще одной "лазейки" для государственной власти.

Таким образом, институт отрешения главы муниципального образования от должности в его современном законодательном воплощении не способствует приближению власти к населению на местном уровне и противоречит самой сущности местного самоуправления, самой природе и назначению фигуры главы муниципального образования. Существуют альтернативные ему институты ответственности главы муниципального образования, отзыв и удаление в отставку, которые отражают волю непосредственно населения и содержат практически все значимые основания для применения мер ответственности; процедура их применения более, чем процедура отрешения, соответствует местному уровню власти. Кажется целесообразным отказаться от применения отрешения и исключить нормы о нем из Закона N 131-ФЗ.

Литература

  1. Соловьев С.Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Право и образование. 2005. N 5.
  2. Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска от должности - может закончиться потерей доверия к власти в Амурской области. М.: ВСМС, 2014. Режим доступа: www.msu-russia/news/724.html.
  3. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации // Муниципальная служба. 2013. N 2(62). С. 2 - 19.