Мудрый Юрист

Списки избирателей: к вопросу о составлении

Чуева Дарья Ивановна, студентка 4 курса юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова.

В статье рассмотрены актуальные проблемы, связанные с составлением и уточнением списков избирателей, проведен анализ показателей погрешности избирательных списков последних избирательных кампаний, освещены особенности проведения выборов в новых субъектах РФ - Республике Крым и г. Севастополе.

Ключевые слова: списки избирателей, погрешность численности избирателей, выборы в Крыму и Севастополе.

Voters' Lists: On Drawing Up

D.I. Chueva

Chueva Darya I., 4th Year Student of the Faculty of Law in Lomonosov Moscow State University (MSU).

The article reviews current problems associated with making and verifying voters' lists, analyzes error indices of voters' lists of recent election campaigns, highlights features of elections in new constituent entities of the Russian Federation - the Republic of Crimea and Sevastopol.

Key words: voters' lists, error in the number of voters, elections in Crimea and Sevastopol.

Составление списков избирателей - одно из наиболее важных избирательных действий избирательных комиссий для целей реализации активного избирательного права граждан РФ. Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личность избирателя при его явке на избирательный участок и обеспечить его избирательные права, допустив к участию в процедуре голосования. Только при условии включения гражданина в список избирателей он может получить избирательный бюллетень и принять участие в голосовании <1>.

<1> Кулясова Н.А. Составление и уточнение списков избирателей в Российской Федерации // Избирательный процесс в Российской Федерации: Сборник информационных материалов. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М., 2014. С. 31.

Многолетний российский опыт избирательных кампаний показывает, что списки избирателей являются одной из самых серьезных проблем в деле обеспечения контроля за честностью и прозрачностью проведения выборов. Этому есть объективные причины, связанные с несовершенством системы учета избирателей. В то же время очевидно, что списки избирателей являются удобным инструментом возможных манипуляций, тем более что общественный контроль за их правильностью существенно затруднен. Однако последние избирательные кампании свидетельствуют о повышении точности составления списков избирателей и уменьшении показателей погрешности в них.

Прежде чем составить списки избирателей, необходимо получить и обработать данные об избирателях. В этой работе принимают участие различные государственные органы: 1) органы регистрационного учета населения; 2) органы ЗАГС; 3) органы, осуществляющие воинский учет; 4) суды; 5) органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы. Эти органы не реже чем один раз в месяц представляют главе местной администрации сведения об избирателях, которые обобщаются последним и не реже чем один раз в месяц передаются в избирательную комиссию субъекта РФ для формирования и ведения "Регистра избирателей, участников референдума". Не позднее 10 февраля и 10 августа каждого года ЦИК России устанавливает общую численность избирателей, участников референдума РФ по состоянию на 1 января и 1 июля. Данные сведения публикуются в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" и размещаются на сайте ЦИК России в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет <2>. При этом сведения о численности избирателей, участников референдума, устанавливаемые по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, и числа избирателей в период проведения избирательных кампаний не совпадают, а зачастую сильно разнятся. Например, по состоянию на 01.01.2012 в Краснодарском крае было зарегистрировано 3827834 избирателей, а к выборам Президента РФ 04.03.2012 в списки было включено 3803307 избирателей <3>, т.е. разница составила 24527 всего за два месяца.

<2> URL: http://www.cikrf.ru.
<3> URL: http://www.ikkk.ru.

Во многом такая ситуация обусловлена тем, что списки избирателей вплоть до окончания голосования могут уточняться избирательными комиссиями, соответственно, численность избирателей, включенных в списки избирателей в период избирательной кампании, может изменяться. Так, избиратели, имеющие место жительства на территории соответствующего избирательного участка, но по каким-либо причинам не включенные в списки избирателей, могут включаться в списки избирателей при их обращении в участковую избирательную комиссию как до дня голосования, так и в день голосования. Также в избирательном законодательстве некоторых субъектов РФ предусмотрено наделение активным избирательным правом граждан РФ, имеющих место жительства за пределами соответствующего избирательного округа.

Другая причина связана с тем, что точность учета избирателей в силу объективных причин не может быть выше, чем точность информации, имеющейся у органов - источников сведений. Автоматизация учета населения во многих органах - источниках информации находится на низком уровне, поэтому необходимо повышать эффективность работы этих органов, в том числе путем более широкого использования автоматизированных систем на основе общих для государственных органов информационных технологий. Также целесообразно внедрять электронный обмен персональными данными избирателей между всеми органами регистрационного учета, главами местных администраций и избирательными комиссиями.

Отметим, что за последние годы наблюдается тенденция к повышению точности составления списков избирателей.

С 2013 года погрешность численности избирателей, участников референдума Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля 2013 и 2014 годов в среднем по России составляет примерно 1,5%. Так, по состоянию на 1 июля 2014 года численность избирателей, участников референдума РФ, составила 112083840 избирателей (увеличение по сравнению с 1 января 2014 года на 1779278, или 1,61%), из них на территории РФ зарегистрировано 110225349 избирателей (увеличение по сравнению с 1 января 2014 года на 1621442, или на 1,49%). По состоянию на 1 июля 2014 года численность избирателей, участников референдума, на территории РФ увеличилась в 19 субъектах РФ и уменьшилась в 64 субъектах РФ.

В субъектах РФ численность избирателей, участников референдума, по состоянию на 1 июля 2014 года возросла по сравнению с 1 января 2014 года в Республике Ингушетия (на 2861, или 1,39%), Республике Тыва (на 1340, или 0,74%), Чеченской Республике (на 4434, или 0,67%), Республике Саха (Якутия) (на 3552, или 0,58%), Республике Северная Осетия - Алания (на 2726, или 0,53%), Краснодарском крае (на 20042, или 0,51%), городе Москве (на 32876, или 0,45%), Кабардино-Балкарской Республике (на 2170, или 0,41%), Московской области (на 19194, или 0,35%), Республике Адыгея (Адыгея) (на 973, или 0,29%).

Уменьшение численности избирателей отмечено в Карачаево-Черкесской Республике (на 4482, или 1,42%), Мурманской области (на 8023, или 1,25%), Еврейской автономной области (на 1444, или 1,07%), Республике Коми (на 7417, или 1,04%), Магаданской области (на 1055, или 0,93%), Курганской области (на 5783, или 0,77%), Смоленской области (на 6191, или на 0,77%), Хабаровском крае (на 7623, или 0,74%).

В 65 субъектах РФ численность избирателей, участников референдума, изменилась в пределах +/- 0,50% <4>.

<4> URL: http://www.cikrf.ru.

До 2013 года показатели погрешности численности избирателей, участников референдума РФ, по состоянию на 1 января и 1 июля в большинстве субъектов РФ превышали 1,5%, а, например, в городе Санкт-Петербурге и в Ленинградской области составили 5,04% и 5,01% соответственно (по состоянию на 1 июля 2012 г. численность избирателей возросла по сравнению с 1 января 2012 г.), погрешность списка избирателей в Дагестане составила более 3%. Реакцией на столь существенную погрешность в списках избирателей стало принятие решения о создании специальной группы из центрального аппарата ФМС и ЦИК по проверке ситуации в Дагестане и Санкт-Петербурге.

Позитивные изменения последних лет во многом связаны с расширением использования средств автоматизации при проведении выборов, развитием ГАС "Выборы", внедрением на сайте ЦИК РФ сервиса "Найди свой избирательный участок", который состоит из двух частей: "Найди свой избирательный участок" и "Найди себя в списке избирателей".

Повышается активность граждан при проверке избирательных списков как в сети Интернет, так и при обращении в избирательные комиссии. Законом установлено, что любой гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. Также каждый гражданин РФ вправе сообщить в участковую избирательную комиссию об изменении сведений об избирателях, включенных в список избирателей на соответствующем избирательном участке. Зачастую бывает, что граждане, пришедшие на избирательный участок, сообщают членам участковой комиссии о том, что кто-то из их родственников или соседей умер или выбыл по иной причине. Тем не менее на следующих выборах эти люди вновь оказываются в списке, и история повторяется. Бывает и наоборот: избирателя забывают включить в список на нескольких выборах подряд. Однако в настоящее время такие случаи сокращаются, что связано с возможностью использования для уточнения сведений, содержащихся в Регистре избирателей, всех изменений, внесенных в списки избирателей до дня и в день голосования, после опубликования результатов выборов. Стоит отметить, что до 2005 года информация о неточностях в списке избирателей, которая поступает в участковую комиссию, не могла быть учтена на следующих выборах. Списки избирателей, в которых делались уточнения, после выборов хранились в опечатанном виде и не были доступны для лиц, ведущих учет избирателей. В 2005 году в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." был добавлен пункт, устанавливающий, что после официального опубликования результатов выборов информация об избирателях, содержащаяся в списках избирателей, может использоваться для уточнения сведений об избирателях в регистре избирателей. В соответствии с Положением избирательная комиссия, организующая выборы, вправе принять решение об использовании (об изъятии из опечатанных коробок (мешков) и использовании) списков избирателей после официального опубликования результатов выборов, для уточнения Регистра. В данном решении необходимо определить сроки уточнения Регистра с использованием списков избирателей, а также места хранения списков избирателей, ответственных за их хранение в этот период. Эту норму закона избирательные комиссии стали активно использовать после выборов в Государственную Думу, прошедших 2 декабря 2007 года. Введение данной нормы и активное ее использование позволяют улучшить качество списков избирателей.

В 2014 году впервые установили и представили численность зарегистрированных избирателей, участников референдума, вновь образованные субъекты РФ - Республика Крым и город федерального значения Севастополь. В Республике Крым по состоянию на 1 июля 2014 года - 1519135 избирателей, в городе федерального значения Севастополе - 309055 избирателей. В новых субъектах РФ основанием для включения в списки избирателей на выборах 14 сентября 2014 года стало наличие штампа о регистрации в Крыму или Севастополе соответственно. Избиратели могли принять участие в голосовании по российскому, украинскому и советскому паспортам.

Подготовка и проведение выборов проходили в тяжелых условиях и в кратчайшие сроки. Избирательные комиссии Крыма и Севастополя не имели доступа к базе данных государственного реестра избирателей Украины. Для составления корректных списков использовалась информация ФМС (ежедневно органы ФМС направляли в избиркомы информацию о получении паспортов, их замене, смене места жительства граждан), органов военного управления, ЗАГСов, судов общей юрисдикции, данных об избирателях, которыми располагали жилищные организации и поселковые администрации. Члены избирательных комиссий за неделю до выборов проводили подомовые обходы.

В списки внесли и тех, кто еще не успел оформить российский паспорт. По данным ЦИК, к середине августа 2014 года в новых субъектах РФ было выдано 1627883 российских паспорта, а для формирования регистра избирателей передали 1317487 записей. Столь значительную разницу на официальном сайте ЦИКа объяснили возможной некорректностью адресных данных. Каждую запись проверили индивидуально. По новым избирательным спискам в Республике Крым зарегистрированы 1519135 избирателей (по украинскому реестру на начало марта в Крыму их было 1534815), а в Севастополе - 309055 человек (против 306258 в украинском реестре). Расхождение по количеству получивших паспорта и внесенных в списки избирателей объясняется тем, что паспорта получают граждане с 14 лет, а в списки избирателей попадают с 18 лет <5>.

<5> URL: http://cikrf.ru.

Выборы были проведены на год ранее изначально запланированной даты. Перенос выборов был инициирован совместным обращением депутатов Государственного Совета Республики Крым и Законодательного Собрания города Севастополя к Президенту РФ. Федеральный конституционный закон "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" <6> установил перенос выборов с 2015 года на единый день голосования 14 сентября 2014 года.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 22. Ст. 2766.

На наш взгляд, основным показателем точности и достоверности списков избирателей на конкретных выборах является число, на которое увеличилось количество избирателей в день голосования, за исключением избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям. Это число максимально полно характеризует точность списков избирателей, когда, например, избиратель, явившись на избирательный участок, не находит себя в списках избирателей. Как отмечает член ЦИК РФ Н.А. Кулясова, "в последние годы показатель количества избирателей, включенных в списки избирателей дополнительно в день голосования (т.е. избирателей, информация о которых по объективным причинам отсутствовала до этого в списках избирателей), незначителен и составляет в среднем до 0,4 - 0,5%" <7>.

<7> Кулясова Н.А. Указ. соч. С. 34.

Как показывает практика, данный показатель в зависимости от субъекта РФ может колебаться от нескольких сотен до десятка тысяч избирателей, однако в основном это связано с общей численностью избирателей, включенных в списки, в конкретном субъекте РФ. Изменение числа избирателей, включенных в списки избирателей, на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований - административных центров субъектов РФ 8 сентября 2013 года можно проследить на основе данных, представленных в таблице <8>:

<8> Таблица подготовлена на основе данных Сборника электоральной статистики "Выборы в субъектах Российской Федерации 8 сентября 2013 года". URL: http://www.rcoit.ru.

Субъект РФ

Число избирателей, включенных в список на момент его подписания УИК 08.09.2013

Число избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям

Число избирателей, включенных в список на момент окончания голосования

Московская область

5402749

30202

5445328

Город Москва

7169071

3558

7250879

Чукотский автономный округ

29833

171

30262

Архангельская область

998457

2358

1000521

Количество избирателей, включенных в списки дополнительно в день голосования (без учета проголосовавших по открепительным удостоверениям), в Московской области составляет 12377 чел., в г. Москве - 78250 чел., в Чукотском автономном округе - 258 чел., в Архангельской области - 294 чел.

На наш взгляд, для снижения погрешности в списках избирателей и повышения их прозрачности в протокол участковой комиссии об итогах голосования следует включить строку: "...число избирателей, участников референдума, внесенных в список на момент начала голосования".

Литература

  1. Кулясова Н.А. Составление и уточнение списков избирателей в Российской Федерации // Избирательный процесс в Российской Федерации: Сборник информационных материалов. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М., 2014.
  2. Выборы в субъектах Российской Федерации в единый день голосования 8 сентября 2013 года. Электоральная статистика. М., 2014.