Мудрый Юрист

К вопросу о взаимодействии администрации президента РФ с органами прокуратуры

Ирхин Игорь Валерьевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный университет", кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы правового регулирования взаимодействия Администрации Президента РФ с органами прокуратуры Российской Федерации. Указывается на недостаточность содержания нормативно-правовой базы для эффективной реализации полномочий в рамках взаимодействия по критерию видов осуществляемых направлений деятельности.

Ключевые слова: Президент, Администрация Президента, прокуратура, взаимодействие, правовое регулирование.

On the Interaction of the Administration of the President of the Russian Federation with Public Prosecution Bodies

I.V. Irkhin

Irkhin Igor V., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law in Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Kuban State University", Candidate of Legal Sciences.

The article discusses the questions of the legal regulation of the interaction of the Presidential Administration of the Russian Federation with prosecutors of the Russian Federation. Indicates the inadequacy of the content of the legal framework for the effective exercise of the powers in the interaction by ongoing activities.

Key words: President, Administration of the President, the Prosecutor's Office, the interaction, the legal regulation.

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. "Об Администрации Президента Российской Федерации" <1> Администрация является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 25.03.2004 N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 13. Ст. 1188.

Дополнительно отметим, что Администрация Президента РФ представляет собой конституционный орган, роль и назначение деятельности которого первостепенно проявляются в сфере обеспечения эффективности реализации главой государства комплексных мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики России.

Необходимость разработки нормированной системы организации и осуществления многовекторного и многоуровневого взаимодействия Администрации Президента РФ и ее самостоятельных подразделений с органами прокуратуры РФ обусловлена предписаниями пункта 6 Положения об Администрации Президента Российской Федерации <2>, в соответствии с которыми Администрация при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

<2> Указ Президента Российской Федерации от 06.04.2004 N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 15. Ст. 1395.

В документах, регулирующих основы конституционно-правового статуса самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, вышеуказанные предписания дублируются.

Вместе с тем закрепляются правомочия запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц <3>.

<3> Указ Президента Российской Федерации от 18.06.2012 N 876 "Об Управлении Президента Российской Федерации по общественным связям и коммуникациям" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 26. Ст. 3498.

Дополнительно закрепляются нормы о праве подавать запросы и получать материалы от Генеральной прокуратуры <4>, также используется обобщенная формулировка о полномочиях направлять запросы в органы прокуратуры Российской Федерации <5>.

<4> Указ Президента Российской Федерации от 28.05.2004 N 699 "Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 21. Ст. 2025.
<5> Указ Президента Российской Федерации от 04.12.2009 N 1382 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5922.

Надо полагать, что на уровне подзаконных правовых актов Администрации Президента РФ осуществляется дифференциация подходов оперирования понятием "органы прокуратуры Российской Федерации", которая проявляется в форме отнесения к ним в первом случае федеральных органов государственной власти; во втором случае в виде указания на Генеральную прокуратуру РФ; в третьем используется обобщенная формулировка "органы прокуратуры Российской Федерации".

В специальной литературе отсутствует однозначность подходов квалификации органов прокуратуры в качестве федеральных органов государственной власти, что в значительной степени вызвано содержательными особенностями статьи 10 Конституции РФ, устанавливающей разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Е.Р. Ергашев отмечает, что "прокуратуру нельзя ни уравнивать с традиционными органами государственной власти, ни выделять в качестве самостоятельной, отдельной власти, поскольку деятельность прокуратуры охватывает все три традиционные ветви власти" <6>.

<6> Ергашев Е.Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как составляющая единой системы отечественного права // Таможенное дело. 2007. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом является уход от применения института триады властей в Российской Федерации применительно к органам прокуратуры ввиду специфики осуществляемых данным органом полномочий.

Справедливым будет определить прокуратуру в качестве федерального государственного органа. Аналогичную позицию занимает А.Я. Мыцыков. По его мнению, "прокуратура - это федеральный государственный орган, призванный (уполномоченный) от имени Российской Федерации осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, обладающий надзорно-властными полномочиями" <7>.

<7> Мыцыков А.Я. Правовое регулирование деятельности прокуратуры // Законность. 2011. N 11; СПС "КонсультантПлюс".

Принимая во внимание указанные тезисы, следует отметить, что фиксация в документах положений о праве взаимодействовать, запрашивать и получать необходимые материалы только от Генеральной прокуратуры РФ имеет определенные недостатки в виде наложения необоснованных ограничений на круг субъектов, в отношении которых необходимо реализовать свои полномочия самостоятельным подразделениям Администрации Президента РФ <8>.

<8> Представляется обоснованным подход, реализованный в п. 6 Указа Президента Российской Федерации от 13.05.2000 N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", в соответствии с которым полномочный представитель Президента РФ взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2112.

Оптимальным способом решения вопроса формирования нормативной базы взаимодействия Администрации Президента РФ и ее подразделений с прокуратурой РФ представляется использование формулировки "органы прокуратуры Российской Федерации". Применение такого подхода позволит минимизировать вероятность допущения некорректности использования понятий при работе между указанными федеральными ведомствами, способствует расширению диапазона взаимодействия со структурными подразделениями.

Генеральной прокуратурой РФ принят ряд документов, в которых регламентированы основные параметры взаимодействия с Администрацией Президента РФ по критерию содержания осуществляемых полномочий в рамках определенных направлений деятельности. Так, п. 3.1 Приказа Генпрокуратуры России "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" <9> установлено, что Генеральная прокуратура РФ дает заключения на проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, поступающие из Администрации Президента РФ. Согласно разделу 4 Положения о правовом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации <10> Управление в соответствии с возложенными на него задачами в установленном порядке осуществляет функции по подготовке заключений на законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, поступающие от субъектов права законодательной инициативы, из Администрации РФ. Положение об управлении документационным и методическим обеспечением Генеральной прокуратуры Российской Федерации <11> определяет, что прокуроры отдела, входящие в структуру данного Управления, осуществляют первичное рассмотрение ведомственных документов, поступающих в Генеральную прокуратуру РФ из Администрации Президента РФ.

<9> Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
<10> Положение о правовом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации: утв. Генпрокуратурой России 23.01.2012 // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).
<11> Положение об управлении документационного и методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации: утв. Генпрокуратурой России 12.04.2012 // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Соответственно, в целом вопросы взаимодействия с органами прокуратуры Российской Федерации, в рамках отдельных направлений деятельности, урегулированы. Вместе с тем представляется целесообразным расширить и конкретизировать плоскость нормативной регуляции спектра совместных направлений работы. В частности, целесообразно уточнить основные функциональные обязанности прокурорских работников по вопросам взаимодействия, в том числе при рассмотрении письменных запросов Администрации Президента РФ и ее самостоятельных подразделений с условиями указания конкретных сроков, представления материалов в рамках проводимой Администрацией проверок, согласовании кандидатур сотрудников для решения вопроса оказания содействия и направления документов в оперативном порядке.

Необходимость совершенствования механизма взаимодействия путем установления четких, единообразных и детализированных критериев и форм деятельности выступает объективно необходимым условием обеспечения эффективности выполнения задач по обеспечению конституционной законности в РФ. Кроме этого, принятие решения о регламентации порядка совместной работы позволит существенно повысить степень координации и ответственности при исполнении поставленных главой государства задач.

В этой связи утверждение А.М. Волкова и Е.А. Лютягиной о том, что Администрация Президента РФ "позволяет главе государства обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями" <12>, приобретет иное звучание, а именно - "неформальность" станет скорее исключением из правил организации совместной работы.

<12> Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о роли и месте Администрации Президента Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. N 3. С. 34 - 39; СПС "КонсультантПлюс"; Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3. С. 24 - 26; СПС "КонсультантПлюс".

Актуальность реализации указанных предложений рельефно проявляется в наличии смежных полномочий рассматриваемых государственных органов. В частности, это касается осуществления Администрацией Президента РФ и ее самостоятельными подразделениями государственного контроля, который обусловлен ролью и значением главы государства относительно государственных органов, а также объемом и содержанием компетенции, отраженной в Основном Законе страны.

Согласно статье 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <13> она осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

<13> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

В соответствии с пунктом 5 Положения об Администрации Президента Российской Федерации Администрация осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента Российской Федерации.

Принимая во внимание установленные в законодательном порядке правомочия по исполнению надзорных и контрольных функций указанными ведомствами, безотносительно к квалифицирующим признакам подконтрольных (поднадзорных) объектов, нормативное регулирование совместной деятельности становится принципиальным моментом обеспечения эффективности осуществления деятельности.

Между тем в настоящее время ситуация характеризуется применением дискретных форм и способов взаимодействия и сотрудничества, в основе которых находятся относительно определенные критерии оценки значимости проводимых мероприятий в сфере контроля. В частности, сроки формирования и представления документов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, не согласованы, что создает дополнительные трудности на первоначальных стадиях ведения мониторинга, а затем при принятии контрольных мер.

С учетом изложенного отметим, что складывается ситуация, когда необходимая информация для исполнения функций Администрацией Президента РФ и ее самостоятельными подразделениями при необходимости обращения к материалам прокуратуры РФ может поступать в работу безотносительно к степени ее актуальности, что оказывает деструктивный эффект на реализацию общих целей и задач. Необходимо разработать единообразные правила регулирования вопросов структуры, содержания информации, периодов накопления данных и дат отчетности по вопросам взаимодействия. Такой подход способствует повышению качества содержания документов, своевременности взаимообмена информацией, определению четких критериев приоритетности построения работы, установлению унифицированных требований квалификации параметров ее оценки.

Совместная работа с органами прокуратуры РФ осуществляется на уровне всех самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ.

Среди структурных подразделений Администрации Президента РФ наибольшим уровнем и интенсивностью взаимодействия характеризуется конституционно-правовой статус Контрольного управления. В соответствии с поставленными в п. 3 Указа Президента Российской Федерации <14> задачами Контрольное управление осуществляет: контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверку исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации и др.

<14> Указ Президента Российской Федерации от 08.06.2004 N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2395.

Реализация вышеуказанных полномочий будет малоэффективной при недостаточном уровне организации и осуществления взаимодействия с прокуратурой РФ. Так, в целях осуществления контроля и проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации зачастую формируются рабочие комиссии, которым объективно необходимы для проведения комплексной оценки деятельности подконтрольных субъектов (объектов) документы и материалы проведенных проверок органами прокуратуры РФ. На основе представленной документации может быть проведен дополнительный анализ ситуации с учетом уже сделанных наработок, скорректированы векторы и последовательность реализации этапов проводимых мероприятий.

В качестве примерного ориентира реализации вышеизложенных предложений может служить Приказ Генпрокуратуры России N 162, Росфиннадзора N 117 от 15.04.2014 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при назначении и проведении проверок (ревизий)" <15>. В указанном документе регламентированы условия назначения, проведения, оформления результатов проверок, порядок взаимообмена информацией, вопросы направления специалистов и т.д.

<15> Приказ Генпрокуратуры России N 162, Росфиннадзора N 117 от 15.04.2014 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при назначении и проведении проверок (ревизий)" // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Приказ Генпрокуратуры России "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" <16> устанавливает порядок и условия взаимодействия, формы совместной работы, определяет обязанности ответственных сотрудников и т.п.

<16> Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Сохраняет юридическую силу Соглашение "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан".

Разработка и принятие документов, регулирующих порядок, условия, формы взаимодействия на уровне Администрации Президента РФ и органов прокуратуры РФ, существенно оптимизируют процесс реализации поставленных задач и функций, а также способствуют выполнению общих задач по обеспечению и укреплению конституционной законности в Российской Федерации.

Литература

  1. Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о роли и месте Администрации Президента Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. N 3. С. 34 - 39.
  2. Ергашев Е.Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как составляющая единой системы отечественного права // Таможенное дело. 2007. N 2. С. 35 - 39.
  3. Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3. С. 24 - 26.
  4. Мыцыков А.Я. Правовое регулирование деятельности прокуратуры // Законность. 2011. N 11.