Заметки о конституционных ценностях и государственной власти

Степанова Альбина Афанасьевна, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Северо-Восточного федерального университета, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена вопросам определения конституционных ценностей в сфере организации государственной власти. Также сделана попытка определить роль Конституционного Суда РФ и федерального законодателя в их определении.

Ключевые слова: государственная власть, федеральный закон, конституционная ценность, субъект Федерации, Конституционный Суд, стабильность законодательства.

Notes on Constitutional Values and Public Authority

A.A. Stepanova

Stepanova Albina A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law in North-Eastern Federal University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is devoted to questions of determination of the constitutional values in the sphere of the organization of the government. It is also an attempt to define the role of the Constitutional Court of the Russian Federation and federal legislator in their creation.

Key words: government, federal law, constitutional value, subject of federation, Constitutional Court, stability of the legislation.

Государственная власть - одна из форм осуществления власти, принадлежащей народу. Феномен государства и государственной власти исследуется в различных аспектах и с различных научно-исследовательских позиций в философии, политологии, социологии, истории и т.д. В огромном массиве научной и иной литературы приводятся самые различные трактовки и определения государственной власти <1>. Не углубляясь в ее природу и социальную сущность, можно дать ее обобщенное определение: государственная власть является основной формой публичной власти и главным средством ее реализации. Она является организованным управлением делами общества и представляет собой социально-волевое отношение, в котором всегда одной из сторон является государство, его органы и должностные лица <2>.

В литературе встречается мнение о кризисе государственной формы публичной власти, существующих моделей государственной власти и их неспособности удовлетворять насущные потребности развивающегося общества <3>. Действительно, государственный механизм, как и любой другой механизм, имеет свойство устаревать и не всегда может поспевать за стремительными изменениями в потребностях различных человеческих сообществ. Что касается России, то в силу относительно небольшого периода существования современной организации власти сложно утверждать, что ее государственный механизм устарел. Тем не менее даже за такой короткий период российское государство успело обрасти проблемами, самыми очевидными из которых являются чрезмерная централизация и авторитаризация власти <4>.

Соответственно, если есть проблемы, то их надо решать. А правовое решение проблем возможно лишь путем совершенствования законодательства, регулирующего весь государственный механизм: от формы правления до федеративного устройства <5>. При отсутствии общепризнанной и официально одобренной концепции развития государственной власти спектр предлагаемых путей совершенствования чрезвычайно широк и разнообразен и касается весьма обширного круга властеотношений: от модификации взглядов на разделение властей <6> до "стратегического реформирования федеративных отношений" <7>. Так же широк и разнообразен размах законотворческой деятельности федерального парламента, за последние два десятилетия неустанно совершенствующего законодательство о публичной власти: в известные законы об общих принципах организации государственной и муниципальной власти, в избирательные законы вносились уже сотни изменений, также неоднократно изменялись законы о порядке формирования обеих палат Федерального Собрания.

Но результата, то есть удовлетворяющей и государство, и общество организации публичной власти, до сих пор нет. В политико-правовом пространстве России складывается двойственная ситуация: с одной стороны, для эффективного функционирования сложного и громоздкого государственного механизма необходимо устойчивое и стабильное законодательство. С другой стороны, требуется постоянная его корректировка в соответствии с требованиями жизни. Иными словами, становится очевидной необходимость срочной стабилизации законодательства, так как неустойчивость законодательства влечет за собой разные негативные последствия: от снижения качества всей системы права и регулятивной функции государства до общественного недовольства, порожденного несоответствием ответов государства ожиданиям общества. Одновременно если законодательство не будет поспевать за меняющимися реалиями современной жизни, то оно также не будет эффективно выполнять свои функции. Найти золотую середину между лихорадочно-спонтанными латаниями и продуманным конструированием государственного механизма оказывается достаточно сложно. В связи с этим вполне резонно возникает чрезвычайно актуальный в последнее время вопрос о конституционных ценностях <8>. Что является ценностью применительно к организации государственной власти? Ценностью, которая должна быть неизменной и которая должна быть базой для дальнейшего правотворчества и правоприменения?

Несомненно, главной конституционной ценностью в правовом и демократическом государстве является конституция. Также конституционными становятся те ценности, которые она закрепляет. Ценности могут быть и "результатом конституционно-контрольной деятельности судебных органов" <9> (с легкой руки Федерального конституционного суда ФРГ с 1958 г.) <10>: общественная (неправовая) ценность может стать конституционной (правовой) по решению суда, а будет ли та или иная ценность конституционной, зависит от "свободы усмотрения судьи" <11>. Поэтому судьи соответствующих судов, по замечанию А. Шайо, должны обладать "квазисакральными знаниями" и уметь "читать идеи, находящиеся за пределами конституции" <12>.

В России, соответственно, оставшиеся за пределами Конституции ценности в случае необходимости могут и должны быть созданы либо интерпретированы Конституционным Судом РФ. Действительно, впервые официально понятие "ценность" в России было применено в 1992 г. Конституционным Судом РФ <13>. Судя по частоте применения терминов "ценность" и "конституционная ценность" (за 1992 - 2010 гг. эти термины применялись Конституционным Судом РФ более 500 раз) <14>, Суд, очевидно, с интерпретацией и созданием ценностей вполне справляется <15>. Видимо, и с "квазисакральными знаниями" все в порядке.

Вместе с тем в сфере организации государственной власти картина не столь ясная. Ценностей, закрепленных в Конституции, не так много (на то они и конституционные ценности, чтобы быть немногочисленными): принадлежность власти народу; непосредственная и представительная демократия; республиканская форма правления (выборность и сменяемость властей), федеративное устройство, разделение властей, местное самоуправление. Далее, если следовать логике создания ценностей, в случае, когда закрепленных в Конституции ценностей недостаточно для оптимальной организации власти и эффективного функционирования государственного механизма, они должны быть созданы (интерпретированы) Конституционным Судом РФ.

Создание ценностей, находящихся за пределами Конституции, разумеется, весьма проблематичная задача. По мнению Д.Г. Шустрова, их сложно вывести даже из текста самой Конституции, если обращаться к "инструментальным нормам глав 3 - 9" <16>. В таком случае нужны ли дополнительные ценности? Нужно ли Конституционному Суду РФ выступать в роли создателя ценностей в связи с их отсутствием в Конституции? Вопросы особенно актуальны для федеративного государства. Сосуществование в одном пространстве двух уровней государственной власти - федеральной и субъектов Федерации - налагает дополнительные требования к оптимальной организации власти и перманентно является одним из главных проблемных вопросов организации государственной власти в современной России. Однако именно в этой сложнейшей сфере - федеративных отношений - Конституционный Суд РФ, на наш взгляд, несколько отстранился от такой роли и, по сути, передал (делегировал) право создания ценностей федеральному законодателю, сам при этом заняв весьма удобную позицию толкователя закона (не Конституции!) <17>. Законодатель, правда, отнюдь не в обиде. Он охотно пользуется этим правом и обильно продуцирует не только ценности разного уровня <18> (в данном случае под ценностями можно понимать принципы), но и псевдоценности, которые затем старательно оберегаются совокупно Конституционным Судом и прокуратурой, чего нельзя сказать о самом законодателе.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Зорькина В. "Аксиологические аспекты Конституции России" включена в информационный банк согласно публикации - "Сравнительное конституционное обозрение", 2008, N 4.

Создается впечатление, что федеральный законодатель не очень-то и задумывается над вопросами о долговечности ценностей и на ходу придумывает их, заменяя устаревшие, по его мнению, ценности новыми. Примером может послужить двадцатилетняя эпопея с важнейшим элементом организации государственной власти субъектов Федерации - наделением полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Федеральный законодатель (при активнейшем участии главы государства) в течение двадцати лет не может определиться с процедурой наделения полномочиями главы субъекта РФ, отвергая и выбирая одни и те же способы, затем модифицируя выбранные. При этом каждый раз выбранный способ подается как ценность (пример псевдоценности), которая должна быть непременно учтена и воспринята не только субъектами Федерации, но и обществом. В свою очередь, Конституционный Суд, "подыгрывая" федеральному законодателю, в известнейших Постановлениях <19> занимает диаметрально противоположные позиции по одному и тому же вопросу на основании одной и той же нормы. Причем его указания на некие конституционные цели и о балансе конституционных ценностей, по существу, воздвигают в ранг ценностей процедурные правила.

Возвращаясь к созданию ценностей федеральным законодателем, заметим, что закрепленные в главе 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <20> принципы организации государственной власти, как то: единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; ответственность органов государственной власти субъектов РФ, вне всякого сомнения, являются базовыми ценностями в силу их соответствия закрепленным в Конституции ценностям. Но являются ли такими же ценностями порядок формирования органов власти (наделения полномочиями), а также перечень и сроки их полномочий? Именно их частое изменение вызывает наибольшее неприятие. Следовательно, их стабилизация - это уже общественная потребность. При этом надо признать: если порядок вещей часто меняется, это не может быть ценностью. Но если частое изменение порядка вещей замечается обществом и вызывает его раздражение и одновременно ревностно защищается государством, это уже указывает на его определенную ценность. Из этого напрашивается вывод: наделение полномочиями высших должностных лиц не только процедура, но и ценность, которая оказывает сильнейшее влияние на функционирование всего государственного механизма и, в конечном счете, на настроения в обществе и доверие к власти.

Метания федерального законодателя могут лишь мешать эффективной реализации власти. Поэтому, признавая особую важность способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, можно было остановиться на всеобщих выборах и признать такие выборы ценностью, не подлежащей различным трактовкам (в отличие от псевдоценности, когда ценностью становится каждый кратковременно действующий способ). И здесь решающую роль, на наш взгляд, мог бы сыграть Конституционный Суд РФ. Но, к сожалению, уже имеющийся пример отрицателен.

Одновременно можно признавать конституционными ценностями, не подлежащими изменениям, ограничение сроков полномочий всех органов власти и их функциональное обособление. Исходящие из этих ценностей конкретизированные правила поведения, в том числе конкретные сроки полномочий и перечень полномочий, вполне можно изменять в зависимости от конкретных обстоятельств. Далее, ценности должны быть закреплены не только в федеральном законе, но и в конституциях и уставах субъектов Федерации, которые, будучи актами долговременного действия, не могут и не должны подвергаться изменениям в угоду сиюминутной политической конъюнктуре. Между тем в современной России основной причиной изменения конституций и уставов субъектов Федерации является выполнение требования приведения их в соответствие с постоянно меняющимся федеральным законодательством (точнее, с одним законом). Причем нередко изменения представляют собой простое копирование. Такая практика обусловлена чрезмерно активной деятельностью прокуратуры <21>. Любое расхождение с буквальным текстом федеральных законов может послужить поводом для протеста прокурора. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. <22>, в котором были даны вроде бы исчерпывающие разъяснения об особой правовой природе конституций (уставов) субъектов Федерации и их отличии от обычных законов, к сожалению, не имеет особого практического значения.

При решении отдельных вопросов, в частности конкретных вопросов организации государственной власти, приоритет все же должен принадлежать субъектам Федерации. Субъект Федерации, конструируя систему государственной власти, вправе реализовать собственное видение механизма государственной власти, руководствуясь при этом сложившимися историческими, политическими и прочими объективными факторами. Что касается федерального законодателя, то он мог бы определять лишь базовые ценности, за рамки которых субъекты не могут выходить. Таких ценностей, повторимся, немного, но они определяют всю схему организации власти субъекта Федерации: разделение властей, выборность органов власти, сменяемость выборных лиц, ответственность власти и некоторые другие.

Ценности обусловлены социальными отношениями и диктуются потребностями общества. Они имеют смысл тогда и потому, что востребованы обществом, и должны работать для обеспечения общественных потребностей <23>. Общественные ценности переменчивы, многие устаревают, им на смену приходят новые. Поэтому очевидно, что дополнительные конституционные ценности могут быть востребованы. Как могут быть востребованы и исходящие из них конкретные правила, детерминированные практической целесообразностью и необходимостью решения насущных проблем.

Несомненно, превращение новых социальных ценностей в правовые - достаточно сложная комбинация. Также необходимо разъяснить ее смысл, иначе она может быть не воспринята обществом, для блага которого она, собственно, и создается. И вряд ли найдется орган, который справится с такими задачами лучше Конституционного Суда РФ.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы модели организации власти в Российской Федерации // Современные проблемы организации публичной власти: Коллективная монография / Рук. авт. колл. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
2. Авакьян С.А. Конституционный лексикон. Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015.
3. Боброва Н.М. 20 лет и 20 недостатков Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 33 - 35.
4. Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в тории и практике конституционного правосудия. М.: Юрист, 2013.
5. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы российского федерализма. М., 2006.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В. Зорькина "Аксиологические аспекты Конституции России" включена в информационный банк согласно публикации - "Сравнительное конституционное обозрение", 2008, N 4.

6. Зорькин В.Д. Аксиологические аспекты Конституции России // Конституционные ценности в теории и практике: Сборник докладов. М.: Ин-т права и публ. политики, 2009.
7. Казанцева О.Л., Рудт Ю.А., Воробьева М.Н. Конституционные ценности: современный опыт России и зарубежных стран. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2013.
8. Лукьянова Е.А. Общество и государство в России: диагностика состояния глазами конституционалиста // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 20 - 21.
9. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю. Государственная власть: теоретико-методологические и правокультурные аспекты. Часть 1 и часть 2. М.: Юстицинформ, 2013.
10. Национальные и провинциальные тренды развития российской государственной власти. М.: Юстицинформ, 2013.
11. Осавелюк А.М. Форма правления и государственный режим по Конституции Российской Федерации: варианты поиска эффективности осуществления государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 23 - 25.
12. Пермиловский М.С. Право на благоприятную окружающую среду как конституционная ценность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2014.
13. Ройзман Г.Б. Ценности в конституционном праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012.
14. Система органов государственной власти: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
15. Современные проблемы организации публичной власти: Коллективная монография / Рук. авт. колл. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
16. Троицкая А.А. Конституционализм: перспективы развития в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 25.
17. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.
18. Шайо А. Конституционные ценности в теории и судебной практике. Введение // Конституционные ценности в теории и судебной практике: Сборник докладов. М.: Ин-т права и публичной политики, 2009.
19. Шустров Д.Г. Иерархия конституционных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 6 - 15.