Мудрый Юрист

Империя VS федерация, или проблемы эволюции государственно-территориального устройства России (часть 2)

Княгинин Константин Николаевич, ведущий научный сотрудник Президентской библиотеки (г. Санкт-Петербург), кандидат юридических наук.

В статье предпринят сравнительный анализ типов территориального устройства, прежде всего имперского и федеративного. Исследуется зависимость типа территориального устройства от состава (структуры) территории государства.

Ключевые слова: территориальное устройство, федерация, империя, национальное государство, Россия, регионы России.

Empire vs Federation or Problems of Evolution of Russia's State and Territorial Organization (Part 2)

K.N. Knyaginin

Knyaginin Konstantin N., Leading Research Scientist of the Presidential Library (St. Petersburg), Candidate of Legal Sciences.

The article contains a comparative analysis of the territorial organisation types, particularly imperial and federative. Dependence of the type of the territorial organisation with the composition (structure) of the state territory is explored.

Key words: territorial structure, federation, empire, national state, Russia, regions of Russia.

Известный американский историк, социолог и политолог Ч. Тилли в своих исследованиях доказывал, что в рамках европейской цивилизации периода после окончания переходной эпохи так называемого раннего Средневековья (за год окончания этой эпохи им принят 990 г.) федеративная форма (в понимании автора она является разновидностью формы "фрагментарного (парцеллярного) суверенитета" наряду с так называемыми "городами-государствами") складывалась параллельно с имперской формой, а не вслед за и не на смену последней. По мнению Ч. Тилли, в ходе исторического развития эти две формы постепенно вытеснялись третьей самостоятельной формой - "национальным государством", поначалу встречавшимся в Европе редко <1>. Сам автор отмечает, что нельзя считать какую-то из этих форм превосходящей другие, но при этом показывает, что указанные формы складывались все-таки на принципиально отличных идейно-организационных основах. Империи были "построены на сборе дани", "создавали громадный военный аппарат и аппарат отчуждения, но местное управление предоставляли по большей части региональным правителям, пользовавшимся значительной автономией". Формы "фрагментарного суверенитета" отличались от империй "практически во всех отношениях". В этих образованиях "важную роль играли временные коалиции и консультативные институты", для них характерна "сравнительно низкая концентрация принуждения", "даже небольшая коалиция не особенно могущественных (номинальных) подданных могла противостоять силам правителя, и это при том что отдельные лица, группы и все население в целом имели неограниченные возможности предать существующую власть и перейти на сторону конкурирующей юрисдикции". По мнению Ч. Тилли, национальные государства <2> занимают "промежуточное положение" между империями и образованиями "фрагментарного (парцеллярного) суверенитета". Национальные государства "объединяли значительные военные, экстрактивные, административные и иногда даже распределительные и производственные организации в относительно скоординированные централизованные структуры"; осуществляли "правление над множеством расположенных рядом регионов с их городами посредством централизованных, дифференцированных и автономных структур"; "как и другие государства, они росли в связи с войнами, процессами государственного строительства и изымания ресурсов, но ограничивались договорами по передаче средств принуждения подчиненного населения для вложения их в защиту, разрешение споров... а иногда даже в производство и распределение" <3>.

<1> Как пишет Ч. Тилли, "настоящие империи процветали до XVII в., а последние большие зоны фрагментарного суверенитета превратились в национальные государства только в XIX в.". См.: Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990 - 1992 гг. Серия "Университетская библиотека Александра Погорельского" / Пер. с англ. Т.Б. Менской. М.: Территория будущего, 2009. С. 52.
<2> Ч. Тилли подчеркивает, что он не отождествляет национальное государство с государством-нацией (мононациональным государством). Из общего смысла его рассуждений видно, что под "национальным государством" разумеется "сравнительно сильные, централизованные и определившиеся суверенные образования". Как признает сам автор, то, что он именует "национальным государством", большинство назовет "просто" государством. См.: Тилли Ч. Указ. соч. С. 22, 23. Подход, при котором империю противопоставляют "национальному государству", достаточно распространен, но при этом последнее понимают все-таки обычно как мононациональное государство, отличающееся именно этим своим качеством от "многоплеменной" империи. См., например: Бойко Ю.П. Историко-теоретические аспекты взаимосвязей нации и государства // История государства и права. 2010. N 2. С. 2 - 4.
<3> Тилли Ч. Указ. соч. С. 48 - 51.

Как представляется, в приведенных рассуждениях понятия "империя", "федерация", "национальное государство" используются для обозначения территориального устройства в трактовке, которая связана с традиционным формально-юридическим пониманием указанного государственно-территориального института, но не ограничивается его (этого понимания) рамками. С помощью используемых категорий в данном случае передаются исторически складывавшиеся типы территориальной организации власти в европейских, скажем обтекаемо, политических образованиях с точки зрения самого общего принципа балансировки взаимоположения целого и отдельных территорий, центральной и региональных властей. Отдавая себе отчет и в ограниченной точности любой классификации сложных государственно-правовых явлений, и в некотором несовершенстве предлагаемой терминологии, эти типы можно назвать "дисперсными", "монолитными", "распределенными".

Образования (в терминологии Ч. Тилли) "фрагментарного (парцеллярного) суверенитета", к которым автор, напомню, относит и своеобразно понимаемые им "федерации", отличала "рыхлость". Центральная власть в таких образованиях не только зависела от воли подвластных, поскольку принуждена была согласовывать свои действия с ними ("договариваться"), а вследствие этого ее органы приобретали черты "консультативных", но еще и не обладала гарантированной возможностью удержания этих подвластных в своей юрисдикции. Такого рода тип организации поименован с известной долей образности "дисперсным", ибо объединяемые в соответствующую организацию "единицы" не срастаются с ней (как не растворяются и практически не взаимодействуют в дисперсных средах объединенные в каком-то общем объеме химические вещества), зависимость этих "единиц" от центральной власти ситуативна и относительна, ее же от них - велика. В привычной современному отечественному юристу терминологии территориальную единицу, именуемую Ч. Тилли "федерацией", можно бы было назвать, думается, конфедераций. Может быть, сам автор не сделал это в силу того, что в устоявшемся понимании конфедерация есть объединение "оформившихся" государств, автор же пытается донести мысль о том, что субъекты тех ранних федераций таковыми в полной мере не являлись. По крайней мере вовне в качестве образований, родственных государству в его распространенном понимании, выступали не эти субъекты, а их объединения ("федерации"), которые, принимая во внимание их строение, можно уподобить тем самым химическим дисперсным средам. Впрочем, в контексте канвы интересующих нас в первую очередь рассуждений эти моменты не столь принципиальны. Главным в данном случае будет вывод о том, что одной из типичных форм европейских политических образований в течение многих столетий была форма с чрезвычайно ослабленной центральной властью, создаваемая и существующая постольку, поскольку не утрачивающие в целом самостоятельности "низы" были так или иначе заинтересованы в этом и готовы были поддерживать известное единство такого образования.

Понятно, что гипертрофированные объемы "прерогатив и иммунитетов" субъектов ослабляли образования "фрагментарного (парцеллярного) суверенитета" и делали их не вполне конкурентоспособными в соперничестве с демонстрирующими большее единство империями и "национальными государствами" (государствами) в военном, а позднее, по мере преодоления формы ведения хозяйства, именуемого "натуральным", - и в экономическом и социальном отношении. Политическое территориальное образование не станет прочным и долговечным, если центральная власть не будет обладать возможностями проведения в жизнь единой политики по более или менее широкому кругу вопросов государственной и общественной жизни.

Империи являют собой пример распространенного на протяжении многих столетий "монолитного" типа европейского государственного образования, которое возникало и удерживалось преимущественно "сверху". Империи отличало выраженное доминирование как раз центральной власти, наличие возможности проведения этой властью в масштабах образования в целом политики, которую уместно назвать мобилизационной. Централизованное управление захватывает в таком образовании большинство сфер. Но сразу же стоить отметить, что чрезмерная концентрация полномочий в центре для крупного образования, особенно в ситуации, когда его территории отличаются друг от друга значительным своеобразием, прочное единство не обеспечит даже в случае, если поддержание этой конструкции будет сопровождаться массированным принуждением. Жесткая централизация для того, чтобы государственная система долговременно сохраняла свою целостность и работоспособность, должна иметь, как представляется, определенные компенсаторы, позволяющие добиваться какого-то хотя бы относительного равновесия во взаимоотношениях центра и территорий. В "правильных" империях концентрация власти у центрального руководства умерялась балансиром - автономией территорий (и, что в определенном смысле не менее важно, автономией правителей территорий) в вопросах так называемой внутренней жизни, отдавшейся центром на откуп территориальным властям. В этих условиях закономерностью становилось то, что разнородные территории, а именно они и входили в империи, наделялись в империях неодинаковыми правовыми статусами, а главное - в них действовали неодинаковые правовые режимы.

В "национальном государстве", или, если угодно, "государстве вообще", или, еще один уместный вариант, "современном государстве" как образовании, занимающем промежуточное положение между территориями "фрагментарного (парцеллярного) суверенитета", читай, государствоподобными образованиями со слабой, зависимой от входящих в эти образования "гиперавтономных" субъектов центральной властью, и жестко централизованными империями, достигается приблизительное равновесие централизованного и автономного начал. Сегодняшние, добавим для более точного формулирования мысли, цивилизованные государства, причем и унитарные, и федеративные, и, если придерживаться соответствующих теоретических установок, регионалистские, с точки зрения выявленной сути их территориально-государственного устройства можно объединять в один тип государственных образований и отделять от образований описанных выше двух типов. Этот тип умеренно централизованного (умеренно децентрализованного) государства обозначен как "распределенный", поскольку совокупность властных прерогатив в данном случае распределена между центральными и территориальными властями, которые находятся в каком-то относительном равновесии.

Степени централизации власти, как и сферы и формы, в которых эта централизация проявляется, в государствах, принадлежащих к "распределенному" типу, могут быть, конечно, разными. Но эти различия не надо абсолютизировать. Подчеркнем еще раз, те же современные унитарные и федеративные государства, рассматриваемые под этим углом зрения, должны, вопреки распространенному представлению, пониматься не в качестве "полярных" типов территориального устройства, перекрывающих, быть может, вместе с регионалистским государством весь его (устройства) спектр, а в качестве разновидностей одного из типов этого устройства. Такой подход позволяет найти ключ к решению еще одной теоретической проблемы. Выдвигаемое в рамках классической юридической парадигмы утверждение, согласно которому федеративное государство "по определению" менее централизовано, чем унитарное, не выглядит бесспорным. Практика современных государств однозначно это не подтверждает. Теоретически федеративное государство непременно должно быть менее централизованным по сравнению с унитарным в сфере так называемого конституционного строительства. Правда, когда децентрализация в "официальной" федерации проявляет себя только в этой сфере (в реальности и это встречается далеко не всегда), в вопросах же "подконституционного" отраслевого законотворчества и бюджетно-экономических такое государство остается достаточно централизованным, федерализм превращается в сугубо атрибутивно-терминологический. Оформленные политически, субъекты федерации в этом случае будут иметь признаки государственных образований - свои конституции, гербы, гимны, парламенты, законодательство, быть может, гражданство, элементы территориальной целостности и т.д., но не будут обладать реальной самостоятельностью: круг выходящих за указанные "атрибутивные" рамки вопросов, по которым их органы вправе принимать решения, будет узок, да и варианты таких решений могут ограничиваться жесткими рамками, установленными "предопределяющими" указаниями федеральных органов. В соответствующей части реальное "терминологически" федеративное государство может быть и более централизовано, чем конкретное регионалистское или унитарное государство <4>. Другое дело, что излишнее заужение компетенции субъектов федераций - источник потенциальной дестабилизации федеративного государства. Провозглашение территорий субъектами федерации предполагает наделение их статусами, скажем так, более высокого ранга по сравнению со статусами "обычных" внутригосударственных территориальных единиц. Нежелательно, чтобы этот ранг диссонировал с объемом реальных предметов ведения и полномочий соответствующих территорий, ибо по общему правилу амбиции политических образований, считающих себя если и не "вполне" государствами, то "почти" государствами, провоцируют их на конфликт с федеральным центром, в ходе которого в лучшем случае будут выдвигаться требования о расширении объема их полномочий, а в худшем - о сецессии.

<4> О том, что в бюджетных, например, вопросах Российская Федерация организована унитарно, см.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского гос. ун-та, 2004. С. 5 - 20; Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 30. Как представляется, теоретически точнее говорить, что Российская Федерация в бюджетной сфере не унитарна, а централизована в степени, характерной, скорее, для "типичных" унитарных, а не "типичных" федеративных государств.

Но только ли централизация власти в империях, чрезмерная в свете представлений об оптимальных параметрах современного государства, создает проблемы для применения имперской формы территориального устройства в сегодняшних условиях? Полагаем, что внедрение имперской организации в настоящий момент проблематично и по иным причинам.

Современные унитарное и федеративное государства можно противопоставлять империи в связи с тем, что первые две формы устройства предполагают в целом равностатусность территориальных единиц одного уровня (отступлением от этого принципа в связи с той же асимметричностью некоторых федераций или отличиями в полномочиях разных видов муниципалитетов (например, городских и сельских) можно в данном случае пренебречь, покуда это отклонение останется в пределах, что называется, нормы); империя же построена как образование, включающее выраженно разностатусные и, что немаловажно, разнорежимные территории.

Составные части империи, как представляется, лишь с оговорками могут оцениваться как образования, подобные образованиям современных унитарных и федеративных государств. Дело и в том, что статус всякой территориальной единицы не есть совокупность ее полномочий, при оценке которых можно пренебречь характеристиками центральной власти, которые у империи, федеративного и унитарного государств отнюдь не идентичны, и в том, что в "индивидуальных" статусах территорий империй могут самым парадоксальным образом сочетаться качества территориальных единиц классических унитарных государств, федераций и даже конфедераций. Территориальная организация империи этому не просто в принципе не противоречит, но это даже предполагает. Поэтому только с учетом системы "поправочных коэффициентов" можно говорить о том, что какие-то части империи, образуемые в итоге ее "головного" территориального деления, могут иметь статус "стандартных" административно-территориальных единиц (притом статусы этих единиц в империи могут быть неидентичными в каких-то пределах, не позволяющих еще оценивать соответствующие единицы в качестве особых), какие-то - особых административно-территориальных единиц (более самостоятельных или менее самостоятельных по сравнению со "стандартными" - автономных или так называемых правительственных территорий, при этом нередко в каком-то наборе вариантов каждая, да еще и каждый этот вариант может быть эксклюзивным), какие-то - статус, напоминающий статус субъектов федерации (варианты статусов этих территорий тоже могут различаться, причем существеннее, чем в асимметричных федерациях, и быть эксклюзивными), наконец, какие-то - даже статус, схожий в чем-то со статусом членов конфедеративного объединения (и опять, возможно, в отличающемся виде). Единицы двух последних типов (субъекты федераций и конфедераций) в их полноценных, а не "фрагментарных" проявлениях, впрочем, образуются в империях, скорее, в виде исключения, ибо не вполне соответствуют механизму централизованного построения власти, который характерен для империи. Существование таких единиц (в особенности, естественно, последней) может сигнализировать если и не о развале империи в целом в недалеком будущем, то либо о вероятном отколе от нее территорий, имеющих "чрезмерные" с точки зрения природы империи статусы, либо, как вариант, - о назревшей необходимости осуществления той же федерализации соответствующего политического образования.

Разнорежимность территорий всех перечисленных выше видов в империи понимается в данном случае как ярко выраженная дифференциация действующего на этих территориях законодательства. Эта дифференциация иногда может доходить до того, что внутри национального права функционируют обособленные нормативные подсистемы сугубо "местного" происхождения и (или) применения, да при этом в рамках одного государства допустимым признается сосуществование норм, генетически восходящих к различным правовым семьям. Сочетание "параллельных" и "переплетенных", имеющих совершенно разные идейные истоки пластов права в империях может быть очень сложным <5>.

<5> В Дагестане к моменту его вхождения в состав Российской империи "в процессе обдуманного синтеза норм адатного права и шариата установилась особая целостная двухуровневая система права", сложился так называемый "биюридизм". См.: Абдуллаев М.Н. Традиционная система права и проблемы нормативного регулирования межэтнических отношений в Дагестане // История государства и права. 2011. N 21. С. 43. В имперской России эта система на территории региона в целом продолжала официально применяться, а к образующим ее нормам "подключились" нормы, закрепленные в имперских правовых актах.

Исторически империи возникали в итоге объединения в некое политическое целое территорий, отличающихся национальным составом, языком, культурой, обычаями, традициями, религией, хозяйственным укладом, уровнем развития и т.д. Ядро, вокруг которого начиналось и происходило объединение, образовывало метрополию (коренную часть) империи, остальная территория представляла собой периферию (колонизированную часть или, что бывает чаще, колонизированные части). Центральная власть вынужденно осуществляла управление метрополией и периферией в разных государственно-правовых режимах. Поскольку колонизированные территории могли отличаться друг от друга значительнее даже, чем каждая из них по отдельности, от метрополии, разные правовые режимы необходимо было устанавливать для разных колоний. В этом генетические истоки разнорежимности и возможной разностатусности областей империи. Дабы обеспечить достаточное единство существенно различающихся экономически, политически, культурно, ментально и т.д. территорий, по возможности сгладить неизбежные в столь "пестрой компании" конфликты, государство обречено поддерживать указанные разностатусность и разнорежимность.

Вариативность территориального устройства империи делает ее потенциально формой устройства более гибкой по сравнению с федерацией и тем более унитарным государством. Но уповать на это как на универсальный и высокоэффективный инструмент снятия внутренних противоречий соответствующего территориального образования нельзя. "Базовым" источником трений в империях (имеются в виду трения "центр - регионы" и "регионы - регионы") является выраженная разнокачественность составных частей государства. Как показывает исторический опыт, империи, хотя и кажутся государствами гибкими и одновременно, по крайней мере внешне, достаточно жестко скрепленными, не то что никак не застрахованы от распада, они к нему в известной степени предрасположены. Дело в том, что поддерживаемая в империях разностатусность и разнорежимность территорий, с одной стороны, создает приемлемые условия сосуществования в рамках империи существенно отличающихся по многим параметрам крупных сообществ, прежде всего, этнорелигиозных, но одновременно консервирует обособленность этих сообществ и сохраняет тем самым почву для настроя на отделение <6>. Дополнительная защищенность империй от распада относительно слабее обусловлена присущей им формой территориальной организации, сильнее - характером политического режима, который в империях чаще, чем в федерациях, бывает авторитарным. Соответственно, в империях нередко более "естественным" и "идеологически обоснованным" смотрится применение силы для сохранения единства государства. Но, в свою очередь, задействование чрезмерной силы для достижения указанной цели должно расцениваться как ситуация, когда средство не может быть оправдано целью. В конце концов альтернативой насильственному сохранению единства территории империи, состоящей из "разнокачественных" частей, будет не только распад ее на самостоятельные образования, но, что продемонстрировано в новое и новейшее время, и ее федерализация. С этой точки зрения любое унитарное государство и империя обладают дополнительными резервами сохранения единства, у них еще есть, что называется, "предпоследний шанс" - федерализация (не надо при этом забывать, что федеративное устройство оптимально в ситуации, когда соответствующая территория отвечает определенным качествам). Средством же защиты от распада уже федераций, на которое можно уповать как на "последний шанс", если опять-таки обратиться к опыту государственного строительства, может быть усиление их (федераций) децентрализации <7>. Унитаризация федерации, как, впрочем, и ее централизация, в ситуации, когда угроза распада приобрела реальные очертания, может быть разве что частью плана того самого силового сохранения целостности государства. Но в таких условиях авторитарные централизованные политические образования не имеют долгосрочной исторической перспективы. Существуют они в условиях перманентного внутреннего напряжения, реальная угроза распада в них никуда не исчезает.

<6> Устройство империй, предполагающее признание некоторых "иммунитетов" и "привилегий" за имеющими национальную и т.п. специфику территориями, по утверждению предпринявшего сравнительный анализ европейских империй Г. Маркса, ведет к тому, что, как только лидеры "сообществ" (речь о статуированных составных частях империй. - Прим. авт.) почувствуют ослабление власти империи или уменьшение получаемого от империи "премиального вознаграждения", они "дезертируют с корабля". См.: Marks Gary. JCMS Annual Lecture 2011. Europe and Its Empires: From Rome to the European Union // JCMS: Journal of Common Market Studies. Oxford, Malden: Blackwell Publishing Ltd. 2012. Volume 50. Number 1. P. 6.
<7> По этому пути с целью предотвращения сецессии Квебека пошла, например, Канада. Д.Р. Кэмерон, анализируя причины превращения изначально жестко централизованной канадской федерации в одну из самых децентрализованных в мире, указывает на "послевоенный национализм в Квебеке, вызвавший децентрализацию, из которой и другие провинции извлекли выгоду". Что касается механизмов и факторов децентрализации, то автор выделяет расширительное толкование канадскими судами полномочий региональных правительств; общественную поддержку провинциальной власти вследствие выявленной неспособности федеральных учреждений учитывать региональные особенности; возрастание общественного значения таких малосущественных когда-то для государственной власти и традиционно закрепляемых за провинциями "сфер ответственности", как здравоохранение, образование, социальное обеспечение. См.: Cameron David R. Canada. URL: http://www.forumfed.org/libdocs/FedCountries/FC-Canada.pdf.

И в заключение вернемся еще раз к вопросу о "поколенческом" конфликте империй и федеративных государств современного типа как форм территориальной организации. Только абстрактный, отвлеченный от характеристик конкретного территориального образования спор о прогрессивности одной и другой форм может быть корректным, конечно, в пределах, в которых эта корректность при заданных условиях вообще возможна. Применительно же к реальной территории с определенным набором составных частей правильнее говорить о выборе наиболее адекватной характеристикам этого пространства форме территориального устройства. Ошибкой будет прямолинейное внедрение абстрактно "передовой" формы в государстве, в котором не существует условий для ее эффективного функционирования.

В ходе эволюции территории империй различные части теоретически должны были сближаться в уровне развития, образе жизни, традициях, культуре, языке и т.д., соответствующие региональные отличия должны нивелироваться, хотя, отметим еще раз, сама по себе имперская форма территориальной организации эти процессы объективно притормаживает. Это сближение создает предпосылки для унификации статусов и правовых режимов входящих в империю территорий. В случае если региональные отличия станут малосущественными, создаются условия для превращения соответствующего политического пространства в унитарное государство. Если же эти отличия будут сохраняться, но их степень серьезно уменьшится, в современных условиях целесообразным станет организация на данной территории федеративного государства. Все-таки суть федерации не в максимальной индивидуализации статусов и режимов входящих в государство регионов (это имеет место как раз в империях), а в их унификации. Федерация - форма государства, узловым моментом которой является равенство (в более точной юридической терминологии - равноправие) областей. Учет региональных отличий в построении системы законодательства федераций, конечно, осуществляется. Но в меньшей степени через решения центральной власти (это характерно для империи), в большей - через решения региональных властей, принимаемые в пределах их полномочий, которые существенно ограничены в части права самостоятельно конструировать правовые статусы и режимы подведомственных этим властям территорий. Но если отличия регионов, образующих единое государство, остаются значительными, более адекватной составу территорий может становиться имперская форма. Прямо юридически она, конечно, сегодня не закрепляется (речь не идет о встречающихся пародийных объявлениях некоторыми развивающимися странами себя империями), но та же юридически установленная для сложного по составу государства федеративная форма вступает в конфликт с просматривающимся имперским "содержанием" территории.

Например, в такой "юридической" федерации, как Нигерия, объединены территории, на которых расселено множество народностей, которые существенно различаются в этно-религиозном отношении, да и экономический потенциал регионов далеко не одинаков. На юге проживают преимущественно христиане, на севере - мусульмане. На юге расположены приносящие большую часть национального дохода нефтепромыслы. В Нигерии была предпринята попытка территориального деления, нивелирующего по возможности этнический фактор. Территория государства была в несколько приемов раздроблена в течение 1960 - 1990-х годов со "стартовых" 3 округов, созданных на основе областей расселения трех крупнейших народностей, на 36 штатов и федеральную столичную территорию Абуджа (сегодня обсуждается проект создания 10 дополнительных штатов) так, чтобы жители, представляющие все более или менее крупные народности, оказались распределены между несколькими (многими) штатами, а в многонациональных штатах представители разных народностей были бы более или менее уравновешены. Но реализация этой программы не принесла значимых позитивных результатов. Южные штаты, как и северные, требуют расширения собственных экономических и политических прав. В северных мусульманских штатах поддерживается, в частности, требование о введении законов шариата. Южные, преимущественно христианские, штаты решительно возражают. В стране действуют этнорелигиозные группировки, ведущие борьбу, в том числе вооруженную, друг с другом и с федеральным центром. На юге страны на протяжении десятилетий действуют ополчения Дельты Нигера, на севере - исламские ополчения. Представители одной национальности консолидируются "через" административные границы штатов, и их организации на основе выдвинутых этнонациональных программ требуют в лучшем случае дополнительной автономии для соответствующих территорий, в худшем - отделения. На практике в стране исходят из принципа "права рождения", код доступа к работе, социальным благам и т.д. предоставляется гражданам, предки которых происходят с соответствующей территории, а неместное население подвергается дискриминации, конкурирующий же принцип "федеративного характера", в соответствии с которым должны соблюдаться квоты распределения постов, рабочих мест и т.д. среди представителей различных национальностей, игнорируется <8>.

<8> См., например: Нигерийской федеративной системе угрожают беспорядки. Из отчета Международной кризисной группы. "Неудачный опыт нигерийского федерализма". Октябрь 2006 // Федерации. Что нового в мире федерализма. 2007. Вып. 6. N 1. Февраль-март. С. 29 - 32. URL: http://www.forumfed.org/ru/pubs/V6N1_RU.pdf (дата обращения: 05.11.2014); Юг Нигерии ищет автономию. URL: http://www.africana.ru/news/2001/01/10/Nigeria.htm; Сабо Р. Политический процесс в Нигерии после тридцати лет военных режимов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Политология". 2012. N 2. С. 57 - 59.

Возможным средством согласования интересов в таком "разношерстном" политическом образовании, регионы которого склонны к обособлению и замкнутости, была бы разностатусность и разнорежимность частей территории по имперскому образцу, когда с оглядкой на исторический, экономический и прочие факторы на территориях, более развитых и населенных более крупными и консолидированными национальными и религиозными сообществами, создавались более "статусные" внутригосударственные образования, на прочих территориях - менее "статусные", правовые режимы же во внутригосударственных территориальных образованиях могли бы при этом принципиально отличаться. Но очевидно, что легализация этой конструкции нанесет удар не только по федеративному территориальному устройству как таковому, но и по конструкции демократического и правового государства в целом. Подлинный правовой порядок может сложиться только в обществе, в котором главенствует принцип: право является средством установления и поддержания режима "равный масштаб для всех". Именно поэтому в современных цивилизованных государствах, и унитарных, и федеративных, на всей территории устанавливаются унифицированные в целом статусы территориальных единиц одного уровня, правовые режимы на их территориях, а также унифицированные статусы граждан и их объединений и правовые режимы для граждан и этих объединений. В империях же легальная (в формальных федерациях, сохраняющих многое от имперского устройства, - полулегальная и латентная) разностатусность и разнорежимность территорий, выливающаяся в неравноправие и частных субъектов, препятствует внедрению подлинных правовых начал в организацию и функционирование и государства, и соответствующего общества. Здесь вольно или невольно создается неблагоприятная для установления правового государства среда, наблюдается отступление от начал равноправия субъектов и возрастает роль "усмотренческих" и "вариативных" для различных регионов и проживающих в них граждан решений центральной власти.

В свете сказанного в абстрактно-теоретическом ключе империя может оцениваться в качестве формы устройства архаичной, вызывающей к жизни механизмы, характерные для эпохи, которую можно назвать эпохой "доправового государства". Но, как указывалось, из него еще не следует автоматически суждение о том, что всякое существующее в исторически сложившемся виде государственное образование может, сохраняя не только целостность и единство, но и определенную внутреннюю упорядоченность и какую-то стабильность, отказаться от имперских элементов в государственно-территориальном устройстве в пользу "чистой" конструкции того же федеративного государства. В государстве, в котором территории существенно отличаются в историческом, национальном, культурном, экономическом и т.д. отношении, настойчивое проведение в жизнь в отношении объективно неравных составных частей краеугольной правовой идеи равенства территориальных образований и унифицированности их правовых режимов будет с большой степенью вероятности провоцировать трения и конфликты.

Достигнуто ли в современной Российской Федерации единообразие регионов, позволяющее организовать территорию государства "подлинно федеративно"? Сразу же следует отметить, что сегодня "цивилизационные полюсы", между которыми распределены российские территории, по сравнению с эпохой Российской империи существенно сблизились. Дело не только в том, что продолжающие сосуществовать в составе России народы накопили за прошедшее столетие дополнительный опыт общежития. Дело и в том, что после распада сначала самой империи, а потом и СССР вне России оказались регионы, представляющие максимально отличающиеся друг от друга "цивилизации" (речь идет о территориях крайнего для России запада - Финляндии, Польши, Прибалтики и о территориях Средней Азии). Но, судя по имевшимся в недавнем прошлом и некоторым сохраняющимся в том или ином виде современным межнациональным и сугубо межтерриториальным конфликтам и трениям, заявлениям представителей национальных движений, да и некоторых региональных руководителей, фактам политической истории сегодняшней России <9>, унификация статусов и правовых режимов территорий в той степени, которая требуется в "классической" федерации, пока еще затруднена. Федеративная форма государственного устройства, в которой существует сегодняшняя Россия, вступает в противоречие с объективными общественными условиями, требующими использования компонентов имперской формы, с помощью которых если и не внедряются, то оберегаются условия для фактической разностатусности и разнорежимности территорий. В литературе устройство сегодняшней России предлагается обозначать термином "вынужденная федерализация" <10>, но, пожалуй, правильнее было бы использовать для описания этого устройства словосочетание "вынужденная империализация". Сквозь форму федеративного государства, которая закреплена конституционно, впрочем, как отмечалось, не всегда с исчерпывающей полнотой и четкостью, проступают имперские "практики", складывающиеся частично на основе действующих законодательных предписаний, если называть вещи своими именами, "антифедеративной" направленности, частично на не отраженных прямо в законодательстве, а порой и на противоречащих ему политических обыкновениях.

<9> Как пишет М.С. Арсанукаева, "в ходе событий 1990-х гг. в Чечне были легализованы существовавшие на бытовом уровне тайпово-тукхумная организация, общественные институты управления (народные собрания, старшины, духовные лица), судопроизводство на основе адата и шариата. Те же тенденции отмечаются и в соседней Ингушетии". См.: Арсанукаева М.С. Государственно-правовая политика Российской империи в Чечне и Ингушетии, XIX - начало XX вв.: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. М.: МГЮА, 2010. С. 4.
<10> Бусыгина И., Филиппов М. Проблема вынужденной федерализации // Pro et Contra. 2009. Том 13. N 3 - 4. С. 125 - 138.

Однозначные ответы на вопрос о том, в каком направлении необходимо поддерживать и развивать имеющееся территориальное устройство, дать непросто. Сконструировать и оформить государственное устройство по имперской модели сегодня едва ли удастся. Да и фрагментарное открытое внедрение основополагающих для империи механизмов в государственное устройство возможно только в пределах, которые не будут резко диссонировать с принципами провозглашенного федерализма. Выраженная централизация и ощутимое неравенство статусов и режимов различных территорий подтачивает "официальное" государство-федерацию. Перед современными российскими политиками, определяющими вектор развития отечественного государственно-территориального устройства, впрочем, и перед российскими политиками едва ли не всех предшествующих эпох стоит и стояла задача, которая выглядит не легче, чем проход между Сциллой и Харибдой. Кстати, Одиссей при совершении этого прохода не смог обойти обе грозящие опасности, он вынужден был сделать выбор в пользу "меньшего из зол". Остается привычный для послереволюционной России ход, когда в имеющуюся правовую форму вкладывается противоположное содержание? В данном случае, как, впрочем, и в любом подобном, это будет не лучшим выходом, ибо с помощью такого приема стоящие перед государством проблемы если и разрешаются, то лишь тактически, стратегически же они накапливаются и в любой момент могут серьезно обостриться. Пытаться дрейфовать вдалеке от опасных скал возможно только в течение исторически ограниченного времени. Форму надо приводить в соответствие с содержанием. Или все-таки содержание - в соответствие с формой?

Литература

  1. Абдуллаев М.Н. Традиционная система права и проблемы нормативного регулирования межэтнических отношений в Дагестане // История государства и права. 2011. N 21. С. 43 - 45.
  2. Арсанукаева М.С. Государственно-правовая политика Российской империи в Чечне и Ингушетии, XIX - начало XX вв.: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. М.: МГЮА, 2010. 51 с.
  3. Бойко Ю.П. Историко-теоретические аспекты взаимосвязей нации и государства // История государства и права. 2010. N 2. С. 2 - 4.
  4. Бусыгина И., Филиппов М. Проблема вынужденной федерализации // Pro et Contra. 2009. Том 13. N 3 - 4. С. 125 - 138.
  5. Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 21 - 32.
  6. Нигерийской федеративной системе угрожают беспорядки. Из отчета Международной кризисной группы. "Неудачный опыт нигерийского федерализма". Октябрь 2006 // Федерации. Что нового в мире федерализма. 2007. Вып. 6. N 1. Февраль-март. С. 29 - 32. URL: http://www.forumfed.org/ru/pubs/V6N1_RU.pdf (дата обращения: 05.11.2014).
  7. Сабо Роберт Пастор. Политический процесс в Нигерии после тридцати лет военных режимов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Политология". 2012. N 2. С. 57 - 59.
  8. Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 1990 - 1992 гг. / Пер. с англ. Т.Б. Менской. М.: Территория будущего, 2009 (Серия "Университетская библиотека Александра Погорельского"). 328 с.
  9. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского гос. ун-та, 2004. 280 с.
  10. Юг Нигерии ищет автономию. URL: http://www.africana.ru/news/2001/01/10/Nigeria.htm.
  11. Cameron David R. Canada. URL: http://www.forumfed.org/libdocs/FedCountries/FC-Canada.pdf.
  12. Marks G. JCMS Annual Lecture 2011. Europe and Its Empires: From Rome to the European Union // JCMS: Journal of Common Market Studies. Oxford, Malden: Blackwell Publishing Ltd. 2012. Volume 50. Number 1. P. 1 - 20.