Мудрый Юрист

Проявление двойственной правовой природы политических партий как юридических лиц частного и публичного права

Ерыгин Ярослав Алексеевич, аспирант Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета.

В статье раскрывается двойственная правовая природа политических партий, которые, участвуя в избирательном процессе, проявляют себя, с одной стороны, как общественные организации, реализующие публичные интересы граждан, а с другой стороны - как юридические лица, субъекты обязательственных отношений, заключающие гражданско-правовые договоры для обеспечения своих частных интересов в ходе избирательной кампании в строгом соответствии с законодательством и их уставами.

Ключевые слова: политические партии, публичное, частное право, избирательный процесс, конституционное, гражданское законодательство, юридические лица.

Manifestation of the Dual Legal Nature of Political Parties as Legal Entities of Private and Public Law

Ya.A. Erygin

Erygin Yaroslav A., Postgraduate Student of the Institute of Law in Belgorod State National Research University.

In the article is revealed dual lawful nature of the political parties, which participating in the selective process, appear, from one side as the public organizations, which realize the public interests of citizens, and, from other side as legal persons, the subjects of obligatory relations, the concluding civil-lawful agreements for guaranteeing their particular interests in the course of election campaign in a strict correspondence with the legislation and their regulations.

Key words: political parties, public, particular right, selective process, constitutional, civil legislation, legal persons.

В современной юридической литературе активно обсуждается вопрос о взаимовлиянии и взаимопроникновении частного и публичного права, расширении сферы взаимодействия различных отраслей права, в частности конституционного и гражданского права <1>. Среди разработчиков темы межотраслевых связей с позиций цивилистического подхода можно назвать таких ученых, как М.Ю. Челышев, Ю.В. Карева, Л.Л. Чантурия, О.В. Романовская <2> и др. К современным тенденциям развития российской правовой системы можно отнести увеличение количества норм, регулирующих участие в сфере гражданско-правовых отношений публично-правовых объединений, к которым, например, относятся политические партии. Поскольку современное гражданское законодательство "не справляется", по мнению О.И. Баженовой, с проблемами регулирования правового статуса юридических лиц, в природе которых заложено публичное начало <3>, появились специальные законы, регулирующие их отдельные виды, например Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях". Данный Закон в совокупности с избирательным законодательством предначертал политической партии тернистый путь с чередой барьеров, преодоление которых постепенно расширяет ее права - от зарегистрированного юридического лица частного права до субъекта государственно-властных отношений. И в данном случае можно говорить о проникновении публичного права в частную сферу общественных отношений посредством установления государственными органами определенных юридических процедур возникновения и осуществления прав политических партий, а также ряда запретов и ограничений при реализации ими права на участие в избирательном и парламентском процессах. По справедливому замечанию Л.Л. Чантурия, политические партии потому являются юридическими лицами публичного права, что они участвуют в формировании публичной (государственной) власти <4>.

<1> Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2015. 240 с.
<2> Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2008; Карева Ю.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. 2003. N 5. С. 20 - 28; Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 38 - 45; Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве. М.: Юрлитинформ, 2010.
<3> Баженова О.И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 14 - 15.
<4> Чантурия Л.Л. Указ. соч. С. 44.

Именно политические партии являются основными субъектами выдвижения списков кандидатов и участниками избирательного процесса. На выборах политическая партия выступает не только как субъект конституционного и избирательного права, но и как юридическое лицо, т.е. как субъект частного права. В частности, для успешной деятельности партии и реализации ее целей, победы на выборах необходим субъект, способный от своего имени осуществлять имущественные и некоторые неимущественные права, нести ответственность по своим обязательствам, выступать истцом и ответчиком в суде. Партии аккумулируют немалые финансовые средства, материальные и кадровые ресурсы. Денежные средства политической партии хранятся на специальном избирательном счете и предназначены для оплаты труда членов партии, ее сторонников и помощников, обеспечения жизнедеятельности партии в целом, ее потребностей, в частности, в транспорте, помещениях, рекламной, агитационной продукции и т.п.

Действуя в соответствии с законодательством, партии для обеспечения своей жизнедеятельности вступают в обязательственные правоотношения, заключая гражданско-правовые договоры. В результате партии как публично-правовые объединения приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. осуществляют свои правомочия через созданные ими органы, действующие в рамках их компетенций <5>, установленных уставами организаций.

<5> См.: Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотип. М., 2011. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. С. 287.

Мы разделяем позицию Ю.А. Тихомирова, О.Е. Кутафина, В.Е. Чиркина, которые не связывают понятие публичности только с государственными интересами, а включают в него и общие интересы людей как интересы разного рода сообществ, объединений, включая политические партии <6>. В связи с этим считаем целесообразным вслед за Д.А. Петровым отнести политические партии к разряду "саморегулируемых организаций, осуществляющих общественно значимые функции", однако в отличие от указанного исследователя мы считаем, что функции политических партий являются публичными <7>. Таким образом, политические партии имеют двойственную правовую природу, с одной стороны, они являются саморегулируемыми организациями со своими уставами, органами управления, обособленным имуществом и выполняют частноправовые действия, а с другой стороны, они осуществляют свою деятельность под контролем (с 2012 года более облегченным) уполномоченных органов исполнительной власти, в частности Министерства юстиции РФ, его региональных отделений, а также избирательных комиссий, и выполняют публично-правовые функции участия в выборах, в формировании органов государственной власти.

<6> Тихомиров Ю.А. Публичное и частное право // Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. 2 изд., перераб. и доп. М., 2002. Т. 2. С. 390 - 402; Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: Монография. М., 2007. 336 с.; Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2012.
<7> Петров Д.А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегулируемых организаций // Гражданское право. 2013. N 1. С. 18 - 20.

Как юридические лица политические партии участвуют в обязательственных отношениях, заключая различные виды договоров, для осуществления своей публичной деятельности. Рассмотрим правовое содержание договоров об оказании услуг для проведения предвыборной агитации, заключенных между политическими партиями и коммерческими (некоммерческими) организациями, физическими лицами. Данные договоры, урегулированные нормами гражданского права, способствуют реализации закрепленных в Конституции РФ свободы деятельности общественных объединений и конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ведут к возникновению, изменению и прекращению правоотношений, т.е. влекут конкретные юридические последствия. Например, хорошо организованная и проведенная избирательная кампания для партии завершится получением большего количества депутатских мест в представительном органе государственной власти или победой кандидата от этой партии на выборах должностного лица.

Итак, главная цель политических партий в период избирательной кампании - это победа на выборах. Для достижения этой цели они применяют частноправовые средства, к которым относятся договоры. Рассматривая сущность договоров, заключаемых юридическими лицами, С.Ю. Филиппова вполне справедливо отмечает, что "главное полезное качество, ради которого договор и востребован субъектами, - это возможность посредством договора организовать правовые цели субъектов и выработать план достижения правовых целей сторон договора в процессе их согласованной деятельности" <8>. Политическая партия, заключая тот или иной гражданско-правовой договор, преследует свои публично-правовые интересы, реализуя свои права. Однако партия при этом должна соблюдать права и интересы третьих лиц (граждан, организаций). В случае неисполнения или надлежащего исполнения обязательственных прав к нарушителю могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности. Таким образом, договоры, заключаемые политическими партиями, имеют правовую природу, и не только потому, как пишет С.С. Заикин, что они направлены на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан и способствуют формированию, организации и осуществлению власти органов государственной власти, являясь предметом регулирования публичного, в частности конституционного, права <9>, но и вследствие того, что партии как юридические лица, являясь субъектами гражданского права, обладают достаточным объемом прав и свобод для совершения гражданско-правовых сделок.

<8> Филиппова С.Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей. М., 2011. С. 90.
<9> Заикин С.С. Соглашения политических партий как разновидность публично-правовых договоров // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2. С. 73 - 76.

Поскольку договор, согласно статье 420 Гражданского кодекса РФ, является соглашением двух или нескольких лиц об установлении или прекращении гражданских прав и обязанностей, одним из важнейших признаков договора является наличие нескольких договаривающихся лиц. Стороной в договоре может быть как политическая партия в целом, так и ее региональное отделение. Региональные отделения политических партий согласно российскому гражданскому законодательству имеют статус частных учреждений, созданных для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера (п. 2 ст. 120 ГК РФ) <10>. Они также имеют право совершать сделки, но при этом они не могут распоряжаться переданным им на правах оперативного управления имуществом, так как его собственником является партия в целом. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимся в их распоряжении имуществом. При недостаточности названного имущества политическая партия несет субсидиарную ответственность по обязательствам регионального отделения или иного структурного подразделения, т.е., если у соответствующего партийного подразделения не хватает своих средств для выполнения условий договора, партия приходит на помощь. Существует расширительное толкование данного вида ответственности: при отсутствии у регионального отделения средств и желания отдать долг по решению суда с него будет списана недостающая сумма <11>.

<10> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 N 230-ФЗ (ред. от 31.12.2014 N 530-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5496; Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 1 (часть I). Ст. 83.
<11> Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: Учебное пособие. М., 2011. С. 218 - 219.

При этом от лица политической партии, ее регионального отделения вправе выступать уполномоченный представитель по финансовым вопросам, который подписывает договоры и акты об их выполнении. Также представителями заказчика являются кандидаты, уполномоченные политической партией на выступления в средствах массовой информации и (или) участие в совместных агитационных мероприятиях от ее имени, либо уполномоченные представители, либо доверенные лица политической партии. Рассматривая договоры, заключаемые политическими партиями, мы видим, что они могут заключаться как с физическими, так и с юридическими лицами. Наиболее часто политические партии заключают договоры в период предвыборной агитации с редакциями газет, телевизионными и радиокомпаниями, рекламными агентствами, транспортными предприятиями, администрациями муниципальных образований, собственниками помещений, автомобилей и др.

Можно согласиться с мнением С.Ю. Филипповой в том, что цель и направленность договора - это разные понятия. Если цели у сторон договора могут быть различными, то направленность договора одна, и определяется она объективным результатом действия договора. Например, в договоре предоставления платного эфирного времени для проведения предвыборной агитации целью партии будет пропаганда своей предвыборной программы, правовой целью средства массовой информации - получение стоимости предоставленных услуг. Направленность же этого договора - проведение предвыборной агитации на возмездной основе на телевидении и на радио.

Наиболее часто встречаются следующие договоры: о предоставлении платного эфирного времени для проведения предвыборной агитации, о предоставлении платной печатной площади для проведения предвыборной агитации, на изготовление аудиовизуальных агитационных материалов, на выполнение работ (оказание услуг), на размещение агитационных и иных материалов, на оказание транспортных услуг и др. Все они являются разновидностями договора возмездного оказания услуг, которые наиболее востребованы в период избирательной кампании политическими партиями.

Предметом данного договора являются обязательства одной стороны по заданию заказчика оказать услуги (по изготовлению, размещению материалов), а другой стороны - оплатить эти услуги. При этом политическая партия при подготовке и передаче материала в качестве заказчика должна учесть все требования действующего законодательства, в частности не нарушать ограничений, предусмотренных пунктами 1 и 1.1 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не включать в материалы, в выступления призывы к насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганды войны, информации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, не нарушать авторского и смежных с ним прав <12>. В случае использования в материалах изображения физического лица, а также в случае использования в материалах, в выступлениях высказываний физического лица о политических партиях, кандидате (кандидатах) из федеральных списков кандидатов заказчик должен предъявить исполнителю письменное согласие данного физического лица. Документ, подтверждающий такое согласие, представляется в избирательную комиссию вместе с экземплярами предвыборных агитационных материалов согласно части 5 статьи 61 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", за исключением случаев, указанных в пунктах 1 - 5 части 10 статьи 55 данного Закона <13>.

<12> Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 06.04.2015 N 75-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253; 2015. N 14. Ст. 2015.
<13> Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ред. от 01.12.2014 N 419-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919; 2014. N 49 (часть VI). Ст. 6928.

Важным условием договора является соблюдение авторских и иных смежных с ними прав в агитационных материалах. И по требованию исполнителя необходимо представить документы (или иные доказательства), которые свидетельствуют о наличии соответствующих прав у заказчика. В данном случае институты избирательного законодательства тесно переплетаются с положениями законодательства об интеллектуальной собственности. Нарушения интеллектуальных прав могут повлечь наложение на правонарушителя санкций, предусмотренных как гражданским, так и избирательным законодательством. Согласно ст. 1252 Гражданского кодекса РФ защита исключительных прав граждан включает такие способы, как пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; возмещение убытков в случае неправомерного использования результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации без заключения соглашения с правообладателем и причинения ему ущерба; выплата компенсации за нарушение указанного права, установленного судом. В отношении юридических лиц, неоднократно или грубо нарушающих исключительное право на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, суд может принять решение о ликвидации такого юридического лица по требованию прокурора (ст. 1253 ГК РФ) <14>.

<14> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 N 230-ФЗ (ред. от 31.12.2014 N 530-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5496; 2015. N 1 (часть I). Ст. 83.

Так, например, договор о предоставлении платной печатной площади для проведения предвыборной агитации, заключенный 3 ноября 2011 г. между Белгородским региональным отделением Всероссийской политической партии "Единая Россия" (заказчик) и автономной некоммерческой организацией "Редакция газеты "Путь Октября" (исполнитель), предусматривал, что заказчик своими силами и за свой счет урегулирует все имущественные претензии, в том числе авторов и обладателей смежных прав, а также в связи с защитой чести, достоинства и деловой репутации к исполнителю в отношении материала. Региональное отделение партии самостоятельно несет полную имущественную ответственность по претензиям или искам со стороны третьих лиц, основанным на факте размещения исполнителем материала, в том числе по вопросам авторского или смежных прав в отношении материала или произведений, иных объектов авторских или смежных прав, использованных в материале.

Еще одной принципиально важной особенностью договоров на изготовление печатных агитационных материалов является обязанность партии, как заказчика, и организаций-изготовителей размещать сведения о наименовании исполнителя, его юридическом адресе, идентификационном номере налогоплательщика, наименовании заказчика, тираже, дате выпуска агитационного материала, об оплате его изготовления из средств соответствующего избирательного фонда. Контроль за правильностью изготовленных материалов осуществляет избирательная комиссия, в которую партии как участники избирательной кампании обязаны предоставлять по одному экземпляру каждого вида агитационных материалов.

Обязательным условием договоров, заключаемых партиями на период предвыборной агитации, является оплата услуг или работ из денежных средств избирательного фонда партии, поступивших на специальный избирательный счет. Стоимость всех услуг в основном строго фиксированная и изменению не подлежит. Главное для обеспечения конкуренции - уравнять всех субъектов гражданско-правовых сделок в лице различных политических партий, чтобы ни одна из них не имела преимуществ при заключении договоров. Принцип равенства кандидатов (списков кандидатов) гарантируется в соответствующих статьях Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 02.04.2013 N 30-ФЗ) (статья 39).

Как правило, описываемые договоры относятся к разряду краткосрочных, так как они заключаются только на период выборов.

Договоры предусматривают и порядок разрешения споров. Споры и разногласия между сторонами решаются путем переговоров, а при недостижении согласия - в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации, например, в Арбитражном суде Белгородской области.

Договоры, заключаемые между партией и гражданами РФ, как правило, создают правовую базу для участия последних на возмездной основе в агитационных мероприятиях, связанных с выборами, а также для проведения ими агитационных действий в интересах партии. Согласно таким договорам на выполнение работ граждане оказывают услуги по подготовке и проведению организационных мероприятий в период избирательной кампании.

На наш взгляд, по своему содержанию рассмотренные договоры политических партий с юридическими и физическими лицами имеют гражданско-правовое содержание, так как заключены между формально равными сторонами, облечены в определенную форму, имеют юридический состав, так как предусматривают возникновение, изменение или прекращение правоотношений, обусловленных таким юридическим фактом, как выборы депутатов Государственной Думы. Цель и правовой результат в этих сделках совпадают, так как они являются правомерными действиями, осуществляющимися в соответствии с требованиями закона <15>. Поскольку целью договоров для партий являются обеспечение законного порядка проведения выборов, привлечение на свою сторону большего количества избирателей и получение в соответствии с поданными за партию голосами депутатских мест в представительном органе государственной власти или местного самоуправления, их можно считать договорами, реализующими публично-правовые функции. Во-первых, потому что они связаны с осуществлением государственной власти, во-вторых, затрагивают интересы достаточно большой группы людей, в-третьих, одной из сторон в них могут выступать органы публичной власти, в чьей собственности находятся помещения, транспорт и т.д. Таким образом, обязательственные отношения политических партий, возникающие вследствие их участия в выборах, имеют частноправовую природу, при этом способствуя достижению публично-правовых целей. Такая взаимосвязь конституционного и гражданского права демонстрирует общую тенденцию в развитии правовой системы взаимопроникновения норм частного права в публично-правовую сферу и наоборот.

<15> Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотип. М., 2011. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. С. 343.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: Учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. 320 с.
  2. Баженова О.И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 14 - 15.
  3. Заикин С.С. Соглашения политических партий как разновидность публично-правовых договоров // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2.
  4. Карева Ю.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. 2003. N 5. С. 20 - 28.
  5. Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. 240 с.
  6. Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: Монография. М.: Велби; Проспект, 2007. 336 с.
  7. Петров Д.А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегулируемых организаций // Гражданское право. 2013. N 1. С. 18 - 20.
  8. Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве. М.: Юрлитинформ, 2010. 400 с.
  9. Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотип. М.: Статут, 2011. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. 958 с.
  10. Тихомиров Ю.А. Публичное и частное право // Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. 2 изд., перераб. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. Т. 2.
  11. Филиппова С.Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей. М.: Статут, 2011. 320 с.
  12. Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 38 - 45.
  13. Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2008. 501 с.
  14. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 336 с.