Мудрый Юрист

Право конституции в действии: соотношение законодательной и судебной конституционализации правопорядка, обеспечения международных обязательств, прав и свобод

Кравец Игорь Александрович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Сибирского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, конституционного права Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

Концепция "право конституции" важна для понимания соотношения писаных, доктринальных, судебно-прецедентных, парламентско-прецедентных и конвенциональных (или соглашений, обычаев) источников и элементов действующей в стране конституции как юридической основы правовой системы.

Ключевые слова: конституция, право, конституционное право, право конституции, источники права, доктрина и практика конституционализации.

Law of the Constitution in Effect: Balance between Legislative and Judicial Constitutionalization of Law and Order, Safeguarding of International Obligations, Rights and Freedoms

I.A. Kravets

Kravets Igor A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law in the Siberian Institute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Deputy Head of the Department of Theory and History of State and Law, Constitutional Law in Novosibirsk National Research State University.

The concept of "law of the Constitution" is important for understanding of a balance between hand-written, doctrinal, court and precedent-related, parliament and precedent-related and conventional (or agreements, customs) sources and elements of the country's current Constitution as a judicial framework for legal system.

Key words: constitution, law, constitutional law, law of the Constitution, sources of law, doctrine and practice of constitutionalization.

Право конституции - это относительно новая научная парадигма понимания пределов и объектов конституционного регулирования, соотношения законодательной и судебной конституционализации правопорядка в процессе действия конституционных норм и обеспечения процедур имплементации международных обязательств, в том числе при проверке конституционности международных договоров РФ. Термин "право конституции" требует широкого научного обсуждения и осмысления как в рамках концепта механизма реализации конституции, так и в рамках разработки доктрины и практики конституционализации правового порядка. Особенно важно подчеркнуть значение концепции "право конституции" для понимания соотношения писаных, доктринальных, судебно-прецедентных, парламентско-прецедентных и конвенциональных (или соглашений, обычаев) источников и элементов действующей в стране конституции как юридической основы правовой системы в целом и конституционного права в частности.

В данной статье обсуждается проблема значения верховенства конституции внутри правовой системы страны для юридического обеспечения государственного суверенитета и соотношение верховенства конституции и примата норм международного права в интеграционных процессах, когда государство реализует полномочия в сфере внешнего суверенитета и осуществляет согласование внутригосударственного права и международных обязательств, облеченных в нормы международных договоров.

Правовой характер государственного суверенитета тесным образом связан с обеспечением верховенства конституции в правовой системе страны. Концепция правового суверенитета может быть использована для объяснения соотношения государственного суверенитета, верховенства конституции и норм международного права в современных интеграционных процессах <1>.

<1> Тихомиров Ю.А. Правовой суверенитет: сферы и гарантии // Журнал российского права. 2013. N 3. С. 5 - 20; Лапаева В.В. Правовая демократия и правовой суверенитет как альтернативы "суверенной демократии" // Современное государство: политико-правовые и экономические исследования: Сборник научных трудов. Серия "Правоведение". Центр социал. науч.-информ. исслед. / Отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2010. С. 160 - 171.

Размышления о верховенстве Конституции, государственном суверенитете и международных обязательствах РФ наталкиваются на две важные дилеммы в условиях современного стремления Российского государства развивать суверенную государственность и участвовать в различных интеграционных процессах на территории Евразии. Первая дилемма заключается в том, должна ли Конституция РФ закреплять развернутый механизм имплементации международных договоров и иметь положения (статьи, главу или раздел) об участии в межгосударственных объединениях, а также регулировать принципы такого участия и правила относительно порядка оценки на соответствие Конституции РФ международных договоров, последствие проверки конституционности международных договоров, порядок разрешения коллизий между Конституцией, внутригосударственным законодательством и нормами международного права, международными договорами. На наш взгляд, государствоведам и конституционалистам необходимо уделять значительно большее внимание проблеме конституционной регламентации обозначенных вопросов.

Вторая дилемма связана с вопросом: может ли нормативно-правовой акт, именуемый Основным Законом страны, олицетворять верховную власть в государстве, возглавлять иерархию правовых актов, закрепляя важнейшие принципы построения различных отраслей права, и одновременно обладать эффектом непосредственного правового регулятора общественных отношений? Не входят ли в столкновение два важнейших юридических свойства конституции: прямое действие и верховенство? Думается, что при ответе на этот вопрос следует исходить из особой природы конституционных норм, которые могут играть роль конституционных принципов в правовой системе и выступать регулятором общественных отношений при наличии правовой охраны конституции и выработке общепризнанных правил толкования и непосредственного применения конституционных норм.

Государственный суверенитет связан с обеспечением верховенства конституции и проявляется в установлении конституционного механизма имплементации норм международного права и международных договоров. Конституционный механизм имплементации международных договоров в Российской Федерации включает 1) административный; 2) законодательный и 3) судебный элементы.

Причем административный и законодательный элементы данного механизма осуществляются политическими органами государственной власти, хотя и включают определенные юридические процедуры (правовая экспертиза, рассмотрение в палатах Федерального Собрания в соответствии правилами федерального законодательного процесса), все же могут быть отнесены к политическим элементам имплементации международных обязательств.

Судебным элементом имплементации международных обязательств выступает Конституционный Суд РФ, обладающий полномочием оценивать конституционность международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в отношении международных договоров применяется предварительный абстрактный конституционный контроль, который может заблокировать ратификацию международного договора РФ.

Соотношение и взаимодействие этих различных элементов имплементации международных обязательств отражает не только требования и процедуры, установленные Конституцией РФ и правом международных договоров, но и доминирующей государственно-правовой традицией в стране. Применительно к России сложилась государственно-правовая традиция, которая несет на себе отпечаток советской практики имплементации норм международного права, не предусматривавшей судебной оценки международных договоров, и (в более широком плане) участие органов судебной власти вообще и в особенности органов конституционного правосудия в процедуре имплементации норм международного права и международных договоров.

В соответствии со сложившейся практикой с начала 90-х годов XX века Конституционный Суд РФ обладает полномочием проверять на соответствие Конституции РФ международные договоры, не вступившие в силу для РФ, однако оно, как правило, не используется системой органов государственной власти, участвующей в механизме имплементации международных обязательств РФ. Исключением из устойчивой и сложившейся на протяжении последних 20 лет практики являются два Постановления Конституционного Суда РФ 2012 и 2014 годов, в которых сформулированы правовые позиции об оценке конституционности международных договоров. Это Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2012 г. N 17-П по делу о проверке Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (подписан в г. Женеве 16.12.2011, далее - Протокол) в неразрывной связи со всеми прилагаемыми к нему многосторонними торговыми соглашениями <2>.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 29. Ст. 4169.

Вторым актом Конституционного Суда РФ по вопросу об оценке конституционности международного договора стало Постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2014 N 6-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов" <3>. Данное Постановление отражает дух конституционного патриотизма, которым руководствовался федеральный орган конституционного правосудия при решении вопроса о конституционности территориальных преобразований РФ и изменении государственной принадлежности Республики Крым и города Севастополь.

<3> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.03.2014); Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. N 3.

Конституционный Суд РФ в Постановлении 2014 года обратил внимание на то, что отсутствует полная процессуальная идентичность реализации законоположений применительно к факультативному конституционному контролю (т.е. осуществляемому путем реализации права на обращение в Конституционный Суд РФ управомоченных лиц) и конституционному контролю, являющемуся неотъемлемой частью юридического состава государственно-властного решения, при том что обращение в Конституционный Суд РФ управомоченных на это лиц представляет собой, по существу, их обязанность. По мнению Суда, при этом принципы конституционного судопроизводства, установленные на основе Конституции РФ в ФКЗ о КС, проявляют свое регулятивное воздействие с учетом особенностей соответствующей процедуры.

Так, согласно п. 1 ст. 8 ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" только в случае, если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, он может быть ратифицирован, при том что ратификация является обязательным условием обретения им юридической силы. При этом Суд презюмировал, что Президент РФ, поскольку он в порядке реализации возложенного на него полномочия подписал международный договор о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, не усматривает в нем несоответствие Конституции РФ, что подтверждается и текстом запроса. По мнению Суда, в такого рода делах другая сторона, утверждающая противоположное, как это имеет место в соответствии с частью первой статьи 53 ФКЗ о КС, отсутствует.

Исходя из этого, Конституционный Суд РФ возложил на себя обязанность рассмотреть дело по существу, не прибегая в данном случае, с учетом специфики дела, к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного Суда РФ и проведения слушания по делу. Не установив противоречия международного договора Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ подтвердил его конституционность в форме итогового решения (постановления).

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по данному делу стал не вступивший в силу международный договор между РФ и Республикой Крым о принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов в целом. При оценке положений международного договора в 2014 году Конституционный Суд РФ руководствовался пределами проверки, установленными статьей 86 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, предусматривающей, что Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними по содержанию норм, по форме, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако критерии конституционности (пределы проверки) были применены выборочно (не все из перечисленных) по усмотрению суда. Представляется важным внести изменения в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ в отношении пределов проверки, которые должны в обязательном порядке применяться для оценки международного договора в случае применения процедуры обязательного (а не факультативного) предварительного конституционного контроля.

Конституционный Суд РФ в Постановлении 2014 года подтвердил допустимость правовой конструкции, которая была отмечена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 марта 2012 г. N 8-П. В Постановлении 2012 года, в частности, указано, что временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу.

Верховенство конституции имеет много общих черт с пониманием верховенства международного права, однако если рассматривать соотношение норм международного права и конституции через призму свойства их взаимного верховенства, то следует признать, что такое верховенство носит взаимно ограничивающий характер.

Можно предположить, что доктрина "ограниченного верховенства и уважения проявлений внутреннего и внешнего суверенитета" - наиболее подходящий концепт, который способен объяснить не только формально-юридическое, но и динамическое материально-содержательное соотношение конституции как высшего и одновременно основного закона страны и норм международного права с их конституционно установленным приоритетом внутри правовой системы страны.

В силу того, что нормы конституции и международных договоров могут сталкиваться в процессе их официального толкования и применения, необходим юридически безупречный и конституционно регламентированный механизм разрешения коллизий как на уровне федерального парламента в ходе процедуры ратификации международных договоров, так и на уровне федерального органа конституционного правосудия в ходе осуществления судопроизводства по проверке конституционности не вступивших в силу для РФ международных договоров.

Существует несколько теорий, объясняющих соотношение внутригосударственного и международного права. В их ряду старейшими по времени возникновения признаются дуалистическая и монистическая теории <4>. В более поздний период была выдвинута теория координации, призванная найти компромисс между двумя конкурирующими теориями (дуалистической и монистической). Концепция "ограниченного верховенства" позволяет согласовать поддержание внутри правовой страны принципа верховенства конституции и обеспечение примата международного права в процессе его имплементации в правовую систему страны на основе установленного конституцией механизма. Концепции ограниченного верховенства и правового суверенитета требуют совершенствования процедуры участия судебного элемента в имплементации международных обязательств, которым выступает Конституционный Суд РФ.

<4> Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 13 - 14.

Для целей оптимизации конституционно-правового регулирования механизма имплементации международных договоров РФ и обеспечения государственного суверенитета РФ, во-первых, следует установить в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ процедуру обязательной предварительной проверки международных договоров РФ. Не только международные договоры, связанные с изменением Государственной границы РФ, но и другие договоры должны проходить процедуру предварительного конституционного контроля. Во-вторых, необходимо предусмотреть перечень вопросов, которые заявитель обязан поставить перед Судом в случае требования об обязательной проверке конституционности международного договора. При осуществлении конституционного контроля (абстрактного или конкретного) не может не быть двух сторон, как участниц конституционного судопроизводства (хотя это не исключает наличия особенностей процедуры конституционного судопроизводства). В-третьих, особенности конституционного судопроизводства по делам о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров (если такая процедура носит обязательный характер) должны устанавливаться нормами ФКЗ о КС, Регламентом КС, а не быть результатом судейского усмотрения на случай (ad hoc).

Литература

  1. Гаджиев Г.А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 1. С. 10 - 17.
  2. Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006.
  3. Конституционное право и международное право: взаимодействие и развитие в современную эпоху: Сборник научных статей по материалам Вторых конституционных чтений. М.: Российская академия правосудия, 2010.
  4. Лапаева В.В. Правовая демократия и правовой суверенитет как альтернативы "суверенной демократии" // Современное государство: политико-правовые и экономические исследования: Сборник научных трудов. Серия "Правоведение". Центр социал. науч.-информ. исслед. / Отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2010.
  5. Несмеянова С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3(15). С. 6 - 10.
  6. Тихомиров Ю.А. Правовой суверенитет: сферы и гарантии // Журнал российского права. 2013. N 3.